2.2. Những quy định pháp luật hiện hành về Thẩm quyền giải quyết
2.2.2. Thẩm quyền theo cấp xét xử và thẩm quyền theo lãnh thổ
Việc phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính theo Luật TTHC năm 2010 cho thấy phù hợp với quan điểm “Mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính của Tịa án đối với các khiếu kiện hành chính” trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Các quan điểm của phần lớn các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý, nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội và xu hướng chung của các nước trên thế giới.
Theo Điều 28 Luật TTHC năm 2010, quy định: “Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án” hay còn gọi là thẩm quyền chung, đã quy định tập trung và cụ thể về phạm vi các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết KKHC chung của hệ thống Tịa án trong một điều luật. Bên cạnh đó, việc quy định các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính theo phương pháp loại trừ là tiến bộ và bảo đảm tính ổn định lâu dài của điều luật23 so với Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đó.
Tuy nhiên, việc loại trừ cũng tiềm ẩn nguy cơ cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ quy định quá nhiều loại tranh chấp không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tịa án. Cụ thể, Luật TTHC trao cho Chính phủ quyền quy định danh mục các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phịng, an ninh, ngoại giao khơng thuộc thẩm quyền xét xử
23 Đào Thị Xuân Lan, (2011), “Một số nội dung mới cơ bản của Luật TTHC năm 2010”, Tạp chí Dân chủ và
hành chính; như thế sẽ tạo khả năng cho Chính phủ (cơ quan thực thi quyền hành pháp) hạn chế thẩm quyền xét xử hành chính của Tịa án (cơ quan thực thi quyền tư pháp), sẽ không đảm bảo tính pháp chế.
Bên cạnh đó, khoản 4 Điều 3 của Luật này có định nghĩa “QĐHC,
HVHC mang tính nội của cơ quan tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó” nhưng định nghĩa này vẫn chưa thật sự hợp lý, vì những
quyết định, hành vi này nếu xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng ngoài cơ quan, tổ chức đó thì khơng thể xem là QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan tổ chức đó nữa.
Hơn nữa, khoản 1 Điều 103 Luật TTHC năm 2010 quy định cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà khơng có bất cứ ngoại lệ nào. Nhưng ngược lại tại khoản 1 và khoản 3 Điều 28 Luật này thì có nhiều QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc không phải là đối tượng của tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính. Sự mâu thuẫn này làm tăng mức độ khó hiểu của Luật và có nguy cơ làm giảm lịng tin đối với phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính.
Phù hợp với mơ hình tổ chức hệ thống Tịa án theo cấp hành chính mà thẩm quyền xét xử hành chính được Luật TTHC năm 2010 phân cấp cho Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh theo phương pháp liệt kê trên cơ sở căn cứ vào vị trí của người bị kiện, dấu hiệu về địa giới hành chính của người bị kiện hoặc người khởi kiện (nơi người khởi kiện cư trú, làm việc hoặc có trụ sở). Theo Điều 29 của Luật này, Tịa án cấp huyện chỉ có thẩm quyền xét xử hành chính đối với các tranh chấp có người bị kiện là cơ quan nhà nước cấp huyện trở xuống hoặc là người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức ở cấp huyện trở xuống (tức là người bị kiện ở địa phương), Tịa án có thẩm quyền là Tịa án huyện có cùng phạm vi địa giới hành chính với người bị kiện.
Thẩm quyền theo cấp xét xử, về nguyên tắc các Tịa án cấp huyện và cấp tỉnh đều có thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các KKHC.
Những tranh chấp theo khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2010 thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp tỉnh. Xét về nội dung của quy định này, Tịa án cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử hành chính đối với phần lớn các tranh chấp khơng thuộc thẩm quyền của Tịa án cấp huyện. Trừ trường hợp quy định tại điểm g của Điều Luật này, theo đó trong trường hợp cần thiết Tịa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện.
Theo Điều 4 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC hướng dẫn vấn đề này thuộc vào những trường hợp như sau: Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp; các Thẩm phán của Tồ án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. Hoặc vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngồi hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi.
Quy định này có thể giúp Tịa án cấp huyện giải tỏa được một số vụ việc cá biệt có nhiều khó khăn. Tuy nhiên, việc này cho thấy mặt trái của nó là đánh mất tính chủ động của Tịa án trong việc giải quyết khiếu kiện, vì sẽ có nhiều vụ việc có những dấu hiệu tương tự nhưng tính chất chưa đến mức khó khăn, phức tạp vẫn viện lý do đùn đẩy cho Tòa án cấp tỉnh, làm tăng áp lực cơng việc cho Tịa án cấp tỉnh. Mặt khác, sẽ làm cho người khởi kiện gặp khó khăn hơn về khơng gian địa lý khi từ huyện phải đến Tòa án cấp tỉnh để khởi kiện theo trình tự sơ thẩm, làm giảm cơ hội xem xét lại vụ việc của Tòa án cấp trên theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.
Nhìn chung Luật TTHC năm 2010 (Điều 29, Điều 30) và Luật TTHC năm 2015 (Điều 31, Điều 32) quy định có nhiều căn cứ để phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính cho Tịa án trong cùng một cấp (kể cả cấp huyện hay cấp tỉnh) là không thực sự cần thiết.
Luật TTHC năm 2010 sử dụng phương pháp liệt kê dẫn đến hậu quả là có một số tranh chấp tuy thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện chung của
hệ thống Tòa án theo Điều 28 Luật này nhưng lại khơng thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của bất cứ Tịa án nào, cụ thể:
Tranh chấp về quyết định hành chính, hành vi hành chính của các tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong các tổ chức. Như vậy, không quy định thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của tổ chức cấp huyện trở xuống hoặc của người có thẩm quyền trong các tổ chức này. Luật TTHC năm 2015 về phân cấp thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm trên cơ sở sử dụng phương pháp định tính kết hợp với phương pháp loại trừ trong việc quy định thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo Điều 30 của Luật này đã đảm bảo tính ổn định lâu dài hơn cho ngành luật này.
Tuy nhiên, theo Luật TTHC năm 2015 thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính có sự phân cấp khác cơ bản so với pháp luật TTHC trước đó. Cụ thể, tại Điều 31 Luật này, thẩm quyền của Tịa án cấp huyện khơng được giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện; mà thẩm quyền đối với loại việc thuộc về TAND cấp tỉnh được quy định tại khoản 4 Điều 32 của Luật này.
Dưới góc độ nghiên cứu khoa học, nhìn nhận vấn đề này ở nhiều khía cạnh khác nhau để thấy được tại sao nhà nước ta lựa chọn hướng cải cách phân cấp thẩm quyền của Tòa án cấp huyện về giải quyết khiếu kiện hành chính theo Luật TTHC năm 2015. Bởi:
Về khách quan, việc giải quyết khiếu kiện đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện và của UBND cấp huyện, mà đặc biệt là các quyết định có liên quan đến đất đai là loại việc khó, địi hỏi phải có Thẩm phán chun trách chun sâu thì việc giải quyết mới hiệu quả, khả thi. Mặt khác, theo Luật Tổ chức TAND năm 2014 thì ở các TAND cấp huyện khơng có Tồ Hành chính chun trách như ở TAND cấp tỉnh nên chưa có Thẩm phán chuyên trách giải quyết các vụ án hành chính. Chất lượng giải quyết các khiếu kiện này của TAND cấp huyện còn hạn chế, số vụ án bị huỷ, sửa vẫn còn cao.
Về chủ quan, nhằm khắc phục tình trạng ngại, nể nang trong giải quyết
vụ án hành chính mà một bên là Ủy ban nhân dân, Chủ tịch UBND cấp huyện nhất là những vụ cần hủy quyết định hành chính và để bảo đảm tính hiệu quả,