: TỔNG QUAN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
3.1 Thực trạng họat động kiểm tra giám sát đầu tƣ công
3.1.1 Hệ thống kiểm tra giám sát đầu tƣ công và cơ chế kiểm tra giám sát của cơ
cơ quan dân cử ở Việt nam
3.1.1.1. Hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ công
Ở Việt Nam, hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công đƣợc thực hiện bởi nhiều cơ quan và tổ chức, chủ yếu là cơ quan chính phủ và kết hợp của cơ quan chính phủ với các tổ chức, dù đang tiến triển nhƣng hoạt động của các tổ chức này chƣa có sự hợp tác chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, văn hố giám sát đã dần đƣợc hình thành với sự đa dạng trong các cách tiếp cận.
a. Nếu xét theo thuộc tính chủ thể có thể phân hệ thống kiểm tra, giám sát:
+Hệ thống kiểm tra, giám sát bên ngoài (ngoại kiểm): Cơ quan dân cử: Quốc hội, HĐND, Kiểm toán Nhà nƣớc, Các tổ chức quần chúng, Các tổ chức chính trị xã hội, Các Hiệp hội
+ Hệ thống kiểm tra, giám sát bên trong (nội kiểm): Hệ thống thanh tra nhà nƣớc:
Thanh tra Chính phủ, Thanh Bộ ngành, địa phƣơng, kiểm tra, kiểm sát của của các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan quản lý vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN.
b. Nếu xét theo đặc tính chuyên nghiệp cơ quan kiểm tra, giám sát:
+ Tổ chức dân cử, xã hội, quần chúng: các cơ quan này đƣợc cung cấp thông tin và thực hiện nhiệm vụ giám sát theo quy định pháp luật, đây là tổ chức có tính chun nghiệp và phản biện xã hội độc lập cao.
+ Cơ quan thanh kiểm tra chuyên nghiệp: Hệ thống Thanh tra nhà nƣớc (Thanh tra Chuyên ngành và thanh tra nhà nƣớc), Kiểm tốn Nhà nƣớc, đây là lực lƣợng chính trong việc kiểm tra đánh giá và giám sát các nguồn lực ngân sách đƣợc sử dụng hiệu quả.
+ Các cơ quan quản lý nhà nước và chủ đầu tư: Là các cơ quan tài chính, kế hoạch các cấp chịu trách nhiệm thẩm định phƣơng án phân bổ vốn, kiểm soát thanh toán và
31
quyết toán vốn đầu tƣ. Các bộ, ngành, địa phƣơng thực hiện quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ, thực hiện báo cáo, phê duyệt quyết toán theo quy định.
Chủ đầu tƣ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định pháp luật kể từ giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đƣa cơng trình vào khai thác sử dụng bảo đảm tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của Nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ xây dựng. Các cơ quan này cũng chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan thanh kiểm tra, chuyên ngành: Thanh tra, Kiểm toán Nhà nƣớc…
3.1.1.2. Cơ chế kiểm tra, giám sát các cơ quan dân cử
a. Quốc hội và HĐND
Giám sát là chức năng hiến định của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc, đặc biệt là Quốc hội và HĐND15
.
- Vai trò và trách nhiệm của Quốc hội đối với đầu tƣ công
Đƣợc thể hiện trong Hiến pháp và các luật có liên quan đến NSNN và đầu tƣ cơng. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội quy định chế tài giám sát tối cao hoạt động theo thủ tục nghị trƣờng, vì thế, hoạt động giám sát của Quốc hội mang tính chất cơng khai, minh bạch và dân chủ.
Bên cạnh đó, việc giám sát của Quốc hội cịn đƣợc thực hiện dựa trên quy định của một số luật chuyên ngành nhƣ Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng…
- Vai trò và trách nhiệm của HĐND các cấp đối với đầu tƣ công:
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, HĐND các cấp thực hiện giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân, các tổ chức trực thuộc đóng tại địa phƣơng. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách Nhà nƣớc (2002) trao quyền cho HĐND cấp tỉnh trong việc giám sát và quản lý chi tiêu công, nhận trách nhiệm lón hơn từ Chính phủ và chịu trách nhiệm nhiều hơn đối với các cấp chính quyền địa phƣơng cấp dƣới.
15
32
b. Ban TTND và Ban GSĐTCĐ
Ban TTND và ban GSĐTCĐ (GSĐTCĐ) là tổ chức hoạt động tự nguyện của cộng đồng sinh sống tại địa phƣơng, chuyên theo dõi, kiểm tra việc chấp hành quy định pháp luật về đầu tƣ và xây dựng của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án, các nhà thầu và đơn vị thi cơng dự án trong q trình đầu tƣ; phát hiện và kiến nghị các cấp có thẩm quyền xử lý các việc làm vi phạm quy định pháp luật về đầu tƣ và xây dựng16.
c. Các tổ chức quần chúng
Các tổ chức xã hội dân sự với tƣ cách là các tổ chức hành động tập thể tập trung phổ biến các quan điểm của các thành viên và thơng qua đó khiến cho tiếng nói của họ mạnh mẽ hơn. Nghiên cứu gần đây cho thấy, khác với các loại hình tổ chức xã hội dân sự khác, đối với các tổ chức quần chúng thì việc truyền đạt các quan điểm và mối quan tâm của các thành viên đến các cấp chính quyền là mục tiêu chủ yếu trong hoạt động của họ, trong đó họat động GSĐTCĐ cũng là một trong những họat động của các tổ chức này. Các tổ chức quần chúng tham gia vào họat động kiểm tra giám sát có 3 ƣu điểm chính: có thể huy động một số đông dân chúng, độ bao phủ rộng và họ có nguồn tài chính thƣờng xuyên từ ngân sách nhà nƣớc để có thể duy trì hoạt động. Thực tế, các tổ chức quần chúng ở cấp cơ sở tính tự chủ cao và ngày càng nhận đƣợc nhiều hỗ trợ hơn từ các nhà tài trợ và tổ chức phi chính phủ quốc tế (INGO) để thực hiện các chƣơng trình phát triển, giảm bớt sự phụ thuộc tài chính vào nhà nƣớc.
d. Các Hội/ Hiệp hội
Sau khi Nghị định về các hội/hiệp hội đƣợc ban hành vào năm 2003, bình qn mỗi năm có 27 hiệp hội cấp quốc gia và 758 hội cấp tỉnh mới đƣợc thành lập, việc tạo ra vị thế pháp lý cho xã hội dân sự là điều thiết yếu để họ có thể khuyến khích ý kiến của cơng chúng; các doanh nghiệp và hiệp hội chun mơn cịn có quyền phát hiện tham nhũng và
33
báo cáo lên các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền.
Bảng 0-2 Số lƣợng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam
Năm Các hiệp hội cấp quốc gia Các hiệp hội cấp tỉnh
1990 100 30 2002 240 1,450 2004 301 1,800 2006 350 2,500 2008 400 6,000 2013 904* 9,000**
Nguồn: Nguyễn Minh Phương (2008)
(*)http://hiephoi.moit.gov.vn/ (**) Ước tính của nhóm nghiên cứu
Ở Việt nam, các hiệp hội cũng đang thực hiện vai trị giám sát, ví dụ: Hội Khoa học Kỹ thuật Thành phố Hồ Chí Minh (USTA) đã tìm thấy những sai sót trong gần 80 dự án cơ sở hạ tầng và các dự án xây dựng khác tại thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2003 - 2006. Tổng hội Xây dựng Việt Nam (VFCE) đã phát hiện tham nhũng và lãng phí trong một số dự án xây dựng của chính phủ, cùng với các Bộ ngành và cơ quan chính phủ xác lập các tiêu chuẩn kỹ thuật cơng trình. Hội Lịch sử cũng đã chỉ ra những điểm khơng chính xác trong các phiên bản chính thức về các tình tiết lịch sử.
e. Báo chí, thơng tin truyền thơng và cơng bố thông tin
Vấn đề tiếp cận thông tin đƣợc công nhận là một quyền trong Hiến pháp và hiện nay có nhiều văn bản pháp luật quy định về vấn đề tiếp cận thơng tin của chính phủ. Đối với dự án đầu tƣ, việc công khai minh bạch thông tin đƣợc quy định: phải lấy ý kiến nhân dân tại nơi quy hoạch, dự án đầu tƣ xây dựng sau khi đƣợc quyết định, phê duyệt phải đƣợc công khai để nhân dân giám sát. Các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản có sử dụng vốn từ ngân sách nhà nƣớc phải công khai các nội dung nhƣ: phân bổ vốn đầu tƣ trong dự toán ngân
34
sách nhà nƣớc đƣợc giao hằng năm; mức vốn đầu tƣ của dự án đƣợc giao trong dự toán ngân sách năm; quyết toán vốn đầu tƣ của dự án hằng năm.
Có rất nhiều quy định về việc công khai thông tin, tuy nhiên theo điều tra của Tổ chức Đối tác ngân sách quốc tế (IBP), điểm số minh bạch NSNN của Việt Nam có tăng lên qua các năm và đạt 19/100 điểm năm 2012 (năm 2010 đƣợc 14 điểm). Điểm số này vẫn còn cách xa so với nhiều nƣớc trong khu vực nhƣ Indonexia (62 điểm), Philippines (50 điểm)... và Việt Nam hiện vẫn là 1 trong 36 nƣớc có thứ hạng thấp nhất thế giới (VnEconomy, 2011).
f. Kiểm toán Nhà nƣớc
Hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc sẽ tác động đến các đơn vị sử dụng ngân sách, buộc các đơn vị này phải sử dụng ngân sách theo đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn nhà nƣớc đã quy định, khuyến khích sử dụng nguồn lực nhà nƣớc đạt kết quả cao, chống lãng phí, tham nhũng, tăng cƣờng kỷ luật tài chính - ngân sách17.
Đối với nhiệm vụ giám sát đầu tƣ, kiểm toán nhà nƣớc thực hiện nhiệm vụ giám sát sau đầu tƣ giúp phát hiện ra các khiếm khuyết trong việc sử dụng vốn ngân sách trong đầu tƣ cơng nhƣ: phê duyệt dự tốn cao hơn mức đầu tƣ; tính sai khối lƣợng và đơn giá đầu tƣ; không đề cập đến những hoạt động hỗ trợ (giá trị đóng góp) của cộng đồng vào cơng trình; phê duyệt dự toán của các cấp không phù hợp thực tế; vi phạm quy định về đấu thầu, chỉ định thầu hoặc công tác nghiệm thu, lập báo cáo, thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ chƣa đúng quy định; công tác giám sát chƣa đúng quy định...18
.
Lĩnh vực đầu tƣ công là một trong những lĩnh vực đƣợc kiểm toán nhà nƣớc lựa chọn kiểm toán thƣờng xuyên. Thống kê từ năm 2010 đến 2013 trong đầu tƣ xây dựng cho thấy, Kiểm toán nhà nƣớc đã kiến nghị xử lý tài chính 5.122 tỷ đồng chiếm 6,71% giá trị kiến nghị xử lý tài chính của Kiểm tốn nhà nƣớc làm tăng hiệu quả của hoạt động giám sát và giúp cho Chính phủ và các cơ quan điều hành Ngân sách nhà nƣớc kịp thời chấn chỉnh.19
17 Luật Ngân sách nhà nước
18
Báo cáo kiểm toán (tài liệu họp báo) www.moit.gov.vn/Images/FileVanBan/BCKT 19
35
g. Thanh tra Nhà nƣớc