: TỔNG QUAN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
3.3 Đánh giá chung thực trạng giám sát đầu tƣ công tại TP.HCM
3.3.1 Thành tựu đạt đƣợc trong thực hiện họat động GSĐTCĐ
- Thành công đầu tiên phải kể đến việc thành lập 261 ban GSĐTCĐ (độc lập hoặc
kiêm nhiệm) tại cả 24 quận huyện tại TP.HCM. Dù chƣa đạt đƣợc những thành công đáng kể nhƣng hoạt động của tổ chức này đã góp phần hạn chế những tiêu cực đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc và việc thực hiện các cơng trình, dự án ở cơ sở.
54
- Ban thƣờng trực UBMTTQ quận/huyện, xã/phƣờng/thị trấn đã quan tâm củng cố
nhân sự, tổ chức tập huấn, định hƣớng, hƣớng dẫn, tạo điều kiện cho ban TTND và ban GSĐTCĐ tổ chức các hoạt động giám sát.
- Nhìn chung, đa số ban GSĐTCĐ ở các xã, phƣờng, thị trấn hoạt động khá tích cực
theo sát các cơng trình thi cơng, ghi nhận ý kiến của nhân dân, vận động nhân dân tham gia công tác giám sát, phát huy quyền làm chủ; kịp thời phản ảnh, đề xuất kiến nghị đơn vị thi công thực hiện đúng yêu cầu kỹ thuật và khắc phục những thiếu sót trong q trình thi cơng để đảm bảo chất lƣợng cơng trình. Điều này chứng tỏ nhận thức của ngƣời dân đã có những chuyển biến tốt khi tham gia họat động GSĐTCĐ.
- Các thành viên trong ban GSĐTCĐ là những ngƣời rất nhiệt tình, khơng ngại khó và
rất kiên trì (nhƣ ở phƣờng Phƣớc Long A. quận 9), cộng với sự đồng tình ủng hộ của nhân dân đã tổ chức đƣợc các hoạt động giám sát bƣớc đầu có hiệu quả. Kịp thời phản ánh đến các cơ quan chức năng những vụ việc cần phải chấn chỉnh, xử lý; kịp thời phát hiện, kiến nghị những vụ việc làm ảnh hƣởng chất lƣợng cơng trình, an tồn, vệ sinh mơi trƣờng, họăc ảnh hƣởng đến hoạt động, đời sống của nhân dân.
Mặc dù có nỗ lực nhƣng trên thực tế họat động này còn tồn tại quá nhiều vấn đề cần khắc phục.
3.3.2 Những tồn tại khi thực hiện họat động GSĐTCĐ
Khó khăn trong phối hợp của các tổ chức khi thực hiện họat động giám sát
Thực tế ở các phƣờng xã thì ban TTND kiêm ban GSĐTCĐ hoặc nếu ban TTND và ban GSĐTCĐ độc lập thì với họat động GSĐTCĐ các thành viên của hai tổ chức này cũng phối hợp thực hiện. Các ban TTND và ban GSĐTCĐ hoạt động ở cấp xã phƣờng nhƣng họ cũng có quyền giám sát các hoạt động do các cấp chính quyền cao hơn quyết định và quản lý, thậm chí có thể giám sát các hoạt động của doanh nghiệp nhà nƣớc và các đơn vị cung cấp dịch vụ, điều này có nghĩa là họ có thể báo cáo trực tiếp lên các chính quyền cấp cao.
Tuy nhiên, không phải kiến nghị, khiếu nại nào của ban TTND và ban GSĐTCĐ cũng đƣợc các cấp chính quyền và đơn vị chức năng liên quan quan tâm giải quyết, theo thống
55
kê thì các đơn thƣ khiếu nại đƣợc chuyển cho các cơ quan chức năng giải quyết hàng năm khỏang 60% so với tổng số tiếp nhận27.
Đối với chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án, thi cơng cơng trình thì việc phối hợp cịn khó khăn gấp bội, các yêu cầu và kiến nghị gửi đến cho các đơn vị này thƣờng bị bỏ qua, chỉ đến khi các cơ quan chính quyền lên tiếng u cầu thì mới miễn cƣỡng trả lời. Các Hội thảo, hội nghị liên quan đến việc giám sát đầu tƣ đựơc các cơ quan ban ngành tổ chức rất ít đại diện các chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án, thi công tham dự, điều này cho thấy các đơn vị này không nhận thức đƣợc tầm quan trọng của họat động.
Mặc dù thừa nhận vai trị của các hiệp hội trong cơng tác GSĐTCĐ nhƣng thực tế các hiệp hội đều gặp khó khăn trở ngại cho việc thực hiện hiệu quả vai trò giám sát của họ. Hiệp hội cho rằng những khuyến nghị của họ về các dự án cơng trình cơng cộng và dự án mà họ giám sát khơng phải lúc nào cũng đƣợc chính quyền xem xét. Mặc dù vấn đề này không mới và đã đƣợc các chuyên gia, tổ chức xã hội đã cảnh báo trƣớc đó nhƣng chƣa đƣợc các ngành chức năng quan tâm. Nhƣ vậy, có thể thấy vai trị của các tổ chức Hiệp hội khoa học, nghề nghiệp rất quan trọng nhƣng chƣa đƣợc phát huy.
Thiếu tính độc lập trong kiểm tra giám sát
Các ban TTND và ban GSĐTCĐ chƣa phải là các tổ chức hoàn toàn độc lập. Ở cấp xã phƣờng, các ban này chủ yếu là thành viên của các tổ chức thuộc UBMTTQ, mặc dù theo quy định thì các cơng dân tại địa phƣơng có quan tâm vẫn có thể tham gia ban. Do đó, cần định hƣớng lại cơ cấu tổ chức và thành phần thành viên của các ban này, để các thành viên không rơi vào các mâu thuẫn lợi ích, hoặc có thể thiết lập cơ chế để giải quyết các mâu thuẫn này thì có thể tăng cƣờng cả hiệu quả cũng nhƣ uy tín của các tổ chức này trong việc thực hiện các nhiệm vụ giám sát.
Tồn tại này cũng do ý thức của bản thân ngƣời dân và đặc biệt là một số thành viên trong ban TTND và Ban GSĐTCĐ, họ không coi họat động này là quan trọng cho nên không lƣu tâm khiến việc tổ chức công việc của các Ban khơng chun nghiệp, thậm chí có ban khơng có kế hoạch và sự phân cơng nhiệm vụ cụ thể cho từng thành viên, họat động rời
27
56
rạc chắp vá. Chính vì vậy, ngƣời dân, ban quản lý dự án thậm chí một bộ phận cán bộ viên chức cịn có nhìn nhận lệch lạc về Ban TTND và Ban GSĐTCĐ, họ coi các ban này nhƣ cơng cụ của chính quyền chứ khơng phải một tổ chức độc lập.
Rất dễ nhận thấy điều này, trong thực tế ngay cả những dự án lớn, mang tính hệ thống thì khi họp báo cáo tiến độ do yêu cầu phải có Ban GSĐTCĐ/Ban TTND nhƣng ngay cả việc cử đại diện tham gia cũng rất tùy hứng.
Ví dụ với Dự án thóat nƣớc đơ thị tại quận Gị vấp, các cuộc họp báo cáo tiến độ thực hiện dự án thƣờng xun thì đại dịên nhân dân (UBMTTQ khơng tới dự đầy đủ), thƣờng chỉ có 2 trong số 4 đại diện UBMTTQ phƣờng đến dự 28; hơn nữa, Biên bản đƣợc sọan thảo rất tùy tiện, GSĐTCĐ nhƣng Đại diện là UBND cấp cơ sở (thực tế phải là đại diện UBMTTQ) chứng tỏ ngay cả chủ đầu tƣ và đơn vị thực hiện cũng không phân biệt đƣợc đâu là chủ thể thực hiện GSĐTCĐ.
Chƣa tuân thủ yêu cầu công khai, minh bạch thông tin cho họat động kiểm tra giám sát
Phần lớn các cơng trình khi thi cơng, các chủ đầu tƣ chƣa tuân thủ thực hiện cơng khai hóa đầy đủ các thơng tin về cơng trình với các nội dung liên quan để nhân dân nắm bắt thông tin và làm cơ sở cho quá trình giám sát vì vậy việc tổ chức giám sát rất khó khăn, khiến cơng tác giám sát chỉ mang tính hình thức. Đa phần các chủ thể có liên quan, đặc biệt là chủ đầu tƣ và các nhà thầu đều không muốn cung cấp thông tin, tài liệu cho Ban TTND, Ban GSĐTCĐ. Việc giám sát đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơng trình khơng phải do xã làm chủ đầu tƣ càng trở nên khó khăn hơn vì khó tiếp cận với hồ sơ dự án. Do đó, thƣờng là khi thi cơng xong mới phát hiện vi phạm, nếu yêu cầu ngừng thi công sẽ ảnh hƣởng đến tiến độ thi cơng cơng trình. Hơn nữa, hiện tại pháp luật chƣa có bất kỳ quy định nào về chế tài cụ thể đối với những trƣờng hợp cố tình khơng cung cấp thơng tin cho Ban TTND, Ban GSĐTCĐ theo quy định của pháp luật.
Nhƣ vậy, để Ban TTND và ban GSĐTCĐ thực hiện tốt đƣợc nhiệm vụ của mình là “giám sát, phát hiện, kiến nghị” không phải là vấn đề đơn giản.
28
57
Chất lƣợng đội ngũ của ban TTND và Ban GSĐTCĐ còn hạn chế
Ban TTND và Ban GSĐTCĐ là hai thiết chế cộng đồng với nhiệm vụ theo dõi hiệu quả hoạt động của chính quyền và đầu tƣ công ở cấp cơ sở và cũng là kênh thông tin để ngƣời dân thực hiện quyền giám sát đối với chính quyền cơ sở và dự án cơng trình cơng cộng ở địa bàn dân cƣ. Mặc dù đã đƣợc nhân rộng trên phạm vi toàn quốc, song cả hai loại hình thiết chế này chƣa có đủ nguồn lực, tiếng nói và giá trị thực tiễn trong thực thi vai trị giám sát quan trọng của mình.
Nhƣ đã nêu ở trên, thành viên Ban TTND và Ban GSĐTCĐ đa số là cán bộ hƣu trí, ngƣời cao tuổi rất nhiệt tình, rất có trách nhiệm nhƣng hạn chế về sức khỏe, hạn chế tham gia hoạt động giám sát ... dẫn đến kết quả giám sát cịn nhiều hạn chế, thậm chí chí khơng thể thực hiện đến cùng sự việc. Hơn nữa, thành viên của ban TTND hay Ban GSĐTCĐ rất híếm ngƣời có chun mơn về kỹ thuật xây dựng, nên không thể giám sát đƣợc một số nội dung địi hỏi trình độ chun sâu.
Kinh phí họat động cịn q ít ỏi
Khó khăn về kinh phí hoạt động là khó khăn chung của Ban TTND,GSĐTCĐ tại tất cả các địa phƣơng trên cả nƣớc chứ không riêng TP.HCM.
Thực tế một địa phƣơng tại TP.Hồ Chí Minh, Ban GSĐTCĐ không đƣợc cấp kinh phi hoạt động (Quận 9, huyện Nhà Bè), có nơi do Ban TTND kiêm nhiệm nhiệm vụ của Ban GSĐTCĐ nên cũng khơng đƣợc cấp kinh phí hoạt động, chủ yếu sử dụng kinh phí của Ban TTND (Quận 3, huyện cần Giờ).
Có thể nói, với mức kinh phí đƣợc cấp 2 triệu đồng/năm, thì việc bảo đảm những chi phí thiết yếu cho hoạt động của Ban TTND/ ban GSĐTCĐ cũng là rất khó khăn chứ chƣa tính đến chuyện bù đắp một phần công sức của các thành viên. Trong khi các cơng trình có thời gian thi cơng dài nên các thành viên phải đi lại nhiều lần nhƣng khơng hề có chế độ đãi ngộ nên khó khuyến khích các cá nhân tham gia vào họat động này và đòi hỏi ban GSĐTCĐ họat động hiệu quả là không thực tế.
58
CHƢƠNG 4 : XÂY DỰNG MƠ HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.1 Mơ hình nghiên cứu
4.1.1 Cơ sở lựa chọn mơ hình
Dựa trên các lý thuyết và nghiên cứu trƣớc liên quan đến các vấn đề về hoạt động kiểm tra giám sát đầu tƣ công nhƣ Jensen & Meckling (1976); Fama & Miller(1972); Harris & Raviv (1978); D. Matravers (1996); Mizaur (1993);Paul R.Niven (2002); Paul R.Niven (2002);Kim, Jong – Tae, Park. Sang - Hyun; Kim, Sook - Hee Kim, Sang - Wook (2006); Jairo (2011); Bùi Phƣơng Đình&các cộng sự (2013) nhóm nghiên cứu nhận thấy có rất nhiều yếu tố tác động đến hoạt động GSĐTCĐ và các yếu tố này có ý nghĩa với tất cả hoạt động công ở các quốc gia. Hơn nữa, với kết quả từ việc tham vấn các chuyên gia, nhóm nghiên cứu lựa chọn các yếu tố phù hợp với thực tế hoạt động GSĐTCĐ ở Việt nam nói chung và TP.Hồ Chí Minh nói riêng nhƣ sau:
- Biến phụ thuộc:Chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ tại TP.Hồ Chí Minh
- Các biến độc lập gồm: (i) Cơ chế chính sách pháp luật nhà nƣớc về đầu tƣ cơng; (ii) Tổ
chức bộ máy giám sát cộng đồng; (iii) Hỗ trợ của chính quyền; (iv) Ý thức ngƣời dân ; (v) Thông tin minh bạch; (vi) Tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiêp.
4.1.2 Xây dựng giả thuyết nghiên cứu
a. Mối quan hệ giữa yếu tố Cơ chế chính sách pháp luật nhà nƣớc và Chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
Ngay từ thời La Mã cổ đại, Aristote (384 - 322 tr.CN) cho rằng để chống lạm quyền nên giới hạn quyền lực bằng công cụ pháp lý và phân quyền, các hoạt động trong xã hội có hiệu quả hay không phụ thuộc vào quy định của pháp luật, nhƣ vậy, cơ chế chính sách pháp luật là yếu tố cần xem khi xét đến các hoạt động kinh tế xã hội. Nếu chủ trƣơng, chính sách pháp luật liên quan đƣợc quy định rõ ràng và các văn bản pháp lý hƣớng dẫn
59
chi tiết sẽ dễ áp dụng trong thực tế và giúp hoạt động kinh tế xã hội hiệu quả và hoạt động GSĐTCĐ cũng không phải là một ngoại lệ.
Nhƣ vậy:
H1: Yếu tố cơ chế chính sách pháp luật nhà nước về đầu tư công (X1) ảnh hưởng đến chất
lượng hoạt động GSĐTCĐ tại TP.Hồ Chí Minh (Y)
b. Mối quan hệ giữa yếu tố Tổ chức bộ máy GSĐTCĐ và Chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
John Loke (1632 - 1704) và S. Montesquieu (1689 - 1755) hoàn thiện học thuyết với cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế ƣớc lẫn nhau giữa các tổ chức trong quá trình thực thi quyền lực. Nhƣ vậy, sự phân chia rành mạch về chức năng và nhân sự cùng với cơ chế kìm chế, đối trọng có tác dụng vừa hạn chế khả năng lạm quyền vừa đẩy mạnh hiệu quả hoạt động của các tổ chức. Bên cạnh đó, hoạt động hƣớng đến sứ mạng và kết quả địi hỏi các đơn vị cơng dựa rất nhiều vào các kỹ năng, sắp xếp và cách thức tổ chức bộ máy để đạt đƣợc mục tiêu (Paul R.Niven, 2002).
Nhƣ vậy:
H2: Yếu tố Tổ chức bộ máy GSĐTCĐ (X2) ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động GSĐTCĐ
tại TP.Hồ Chí Minh (Y)
c. Mối quan hệ giữa yếu tố Hỗ trợ chính quyền và Chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
Trong ý nghĩa lý thuyết hợp đồng xã hội (Social Contract Theory) Rousseau (1712-1778) này, cơng chúng khơng những là đối tác của chính phủ tham gia vào quá trình ra quyết định và thực hiện chính sách mà cịn là ngƣời quản lý nguồn lực và dịch vụ công (Mizaur, 1993)(D. Matravers, 1996). Nhà nƣớc phải đảm bảo sự phục vụ và đáp ứng tốt nhất yêu cầu của ngƣời dân (Paul R.Niven, 2002) (Hoàng Hải, 2012). Hơn nữa, theo nghiên cứu thực nghiệm của Bùi Phƣơng Đình& cộng sự (2013) tại một số tỉnh thành trên cả nƣớc về quản lý hành chính cơng thì lĩnh vực hoạt động nào của địa phƣơng đƣợc các cấpủy, chính quyền địa phƣơng quan tâm và coi trọng thì các hoạt động thuộc lĩnh vực đó đƣợctổ chức triển khai thực hiện sớm hơn, và do đó thƣờng đạt kết quả hoạt động tốt hơn.
60
Nhƣ vậy:
H3: Yếu tố Hỗ trợ của chính quyền (X3) ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động GSĐTCĐ
tại TP.Hồ Chí Minh (Y)
d. Mối quan hệ giữa yếu tố Ý thức ngƣời dân và chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
Có hai điều kiện cần thiết để tạo ra ý thức cá nhân cơng dân, đó là tri thức cơng dân (năng lực chủ thể) và cơ hội tham gia (Hoàng Hải, 2012). Ở Việt nam, các cá nhân tụ thành các nhóm liên kết theo mơ hình quan hệ hành chính cơng cho nên, ý thức ngƣời dân càng cao thì khả năng tham gia hoạt động xã hội càng lớn và hiệu quả (Nguyễn Ngọc Điện, 2007). Nhƣ vậy:
H4: Yếu tố Ý thức của người dân (X4) ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động GSĐTCĐ tại
TP.Hồ Chí Minh (Y)
e. Mối quan hệ giữa yếu tố Thông tin minh bạch và chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
Lý thuyết quan hệ ngƣời chủ - ngƣời thừa hành (principal-agent theorycho rằng dƣới những điều kiện thơng tin khơng hồn hảo sẽ xuất hiện sự lựa chọn bất lợi và mối nguy đạo đức, vì thế, minh bạch thông tin là yếu tố quyết định hiệu quả cho các hoạt động kiểm tra giám sát trong các lĩnh vực kinh tế xã hội (Spenser & Zeckhauser, 1971); (Ross SA , 1973) (Jensen & Meckling, 1976); (Fama & Miller, 1972); (Harris & Raviv, 1978). Thông tin thiếu minh bạch ảnh hƣởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động quản lý và hoạt động giải trình của chính quyền, khơng đáp ứng đƣợc u cầu của ngƣời dân khiến lƣợng đơn khiếu kiện tăng (Vũ Thành Tự Anh, 2012).
Nhƣ vậy:
H5: Yếu tố Thông tin minh bạch (X5) ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động GSĐTCĐ tại
TP.Hồ Chí Minh (Y)
f. Mối quan hệ giữa yếu tố Tham gia của các tổ chức xã hội, nghề nghiệp và chất lƣợng hoạt động GSĐTCĐ
61
Bộ máy hành chính nhà nƣớc có xu hƣớng tối đa hóa quy mơ, thiển cận về mặt chính sách… do đó cần cơ chế kiểm sốt, đối trọng, giám sát các nhóm đặc quyền, đặc lợi, nhất là trong hoạt động đầu tƣ cơng thì sự kiểm tra giám sát tập thể từ các tổ chức không trực thuộc bộ máy hành chính nhà nƣớc nhằm đáp ứng yêu cầu xã hội (Kim, Jong - Tae; Park. Sang - Hyun; Kim, Sook - Hee Kim, Sang - Wook, 2006). Ngƣời dân có thể tham gia vào q trình kiểm tra giám sát đầu tƣ, tuy nhiên, khả năng chuyên môn và sự tập hợp cũng có hạn khơng cho phép họ đạt hiệu quả cao trong hoạt động nên cần sự tham gia của các tổ chức có chun mơn và tập hợp số lƣợng trong tổ chức nhƣ các hiệp hội nghề nghiệp hay tổ chức xã hội (Vũ Thành Tự Anh, 2012)
Nhƣ vậy:
H6: Yếu tố Tham gia của các tổ chức xã hội, nghề nghiệp (X6) ảnh hưởng đến chất lượng