: TỔNG QUAN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
3.2 Thực trạng giám sát cộng đồng đầu tƣ công
3.2.1 Các quy định pháp lý về họat động giám sát cộng đồng
43
thế pháp lý: đó là ban TTND và ban GSĐTCĐ. Các ban TTND chịu trách nhiệm giám sát việc thực thi tất cả các quy định và chính sách của các Ủy ban nhân dân xã, bao gồm các vấn đề liên quan đến chống tham nhũng và giải quyết các tố cáo, khiếu nại. Thẩm quyền trao cho ban giám sát đầu tƣ tập trung cụ thể vào việc giám sát các dự án và chƣơng trình đầu tƣ “có ảnh hƣởng trực tiếp đến cộng đồng ở cấp xã/phƣờng, bất kể dự án và chƣơng trình thuộc nguồn vốn nào. Nghĩa là khơng chỉ bao gồm các dự án đầu tƣ của chính quyền xã mà còn bao gồm các dự án đầu tƣđƣợc thực hiện trong địa bàn xã dƣới sự quyết định và quản lý của chính quyền trung ƣơng, cấp tỉnh hoặc huyện. Một loạt các khía cạnh đầu tƣ có thể đƣợc giám sát bởi các ban GSĐTCĐ: sự hiệu quả và lãng phí trong sử dụng vốn, sự tuân thủ các quy trình và quy định kỹ thuật, đấu thầu, quy hoạch sử dụng đất, các hệ thống tái định cƣ, các tác động xã hội và môi trƣờng,
Năm 2007, thẩm quyền giám sát của hai tổ chức xã hội dân sự nói trên đãđƣợc mở rộng một cách đáng kể thông qua Pháp lệnh Dân chủ cơ sở (2007). Nghị định 47/2007/NĐ-CP, quy định vai trò và trách nhiệm của xã hội trong phòng chống tham nhũng, đã trao cho các ban TTND trách nhiệm giám sát sự thực hiện luật phịng chống tham nhũng khơng chỉ ở cấp xã/phƣờng mà còn ở các cơ quan nhà nƣớc, các đơn vị cung cấp dịch vụ và các doanh nghiệp nhà nƣớc, kể cả thông qua việc phát hiện các trƣờng hợp tham nhũng. Ngoài ra, Pháp lệnh Dân chủ cơ sở đã trao quyền cho các ban TTND và các ban GSĐTCĐ đƣợc tham gia bỏ phiếu bí mật để đánh giá các cán bộ lãnh đạo xã và giám sát mọi hoạt động của chính quyền ở cấp xã thuộc phạm vi dân chủ cơ sở.
Mới đây nhất, ngày 31/12/2014, UBND TP.HCM đã đƣa ra chỉ thị số 31/2014/CT-UBND về đẩy mạnh việc thực hiện Quy chế dân chủ sơ sở nhằm phát huy kết quả đã đạt đƣợc trong những năm qua và khắc phục những hạn chế trên địa bàn TP.HCM, trong đó nhấn mạnh20:
- Sở Tài chính rà sốt những bất cập, vƣớng mắc trong các quy định về công khai dân chủ ở lĩnh vực tài chính phối hợp với UBND các quận huyện hƣớng dẫn việc quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tƣ, tài trợ theo chƣơng trình, dự án đối với xã, phƣờng, thị trấn; các khoản huy động nhân dân đóng góp.
20
44
- Sở Kế hoạch đầu tƣ phối hợp với UBMTTQ thành phố hƣớng dẫn ban GSĐTCĐ cụ thể nội dung thực hiện chức năng GSĐTCĐ đối với các dự án, cơng trình đóng trên địa bàn xã, phƣờng, thị trấn thực hiện theo các quy định của pháp luật về GSĐTCĐ. - Sở Tài nguyên môi trƣờng phối hợp với các sở, ngành liên quan và UBND các quận,
huyện hƣớng dẫn nội dung công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, phƣơng án điều chỉnh quy hoạch khu dân cƣ trên địa bàn xã, phƣờng, thị trấn; phƣơng án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cƣ liên quan đến các dự án, cơng trình trên địa bàn .
3.2.2 Họat động giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công tại TP.HCM 3.2.2.1. Hoạt động GSĐTCĐ 3.2.2.1. Hoạt động GSĐTCĐ
Theo kết quả khảo sát đánh giá về sự tham gia ngƣời dân trong quá trình đƣa ra quyết định và giám sát các cơng trình cơ sở hạ tầng chƣơng trình 135 đã cho kết quả nhƣ sau: có 45% cho ý kiến hiểu nhƣng khơng đóng góp ý kiến, 27% khơng hiểu, 28% hiểu và đóng góp ý kiến, cho thấy tỷ lệ lớn ngƣời dân không hiểu, không quan tâm đến hoạt động GSĐTCĐ ( Hình 3.6).
Hình 0-6 Sự tham gia ngƣời dân vào quá trình đƣa ra quyết định và giám sát các cơng trình cơ sở hạ tầng
45
Bảng 0-6 Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định
Loại cơng trình hạ tầng Số hộ biết về cơng trình hạ tầng (%) Số hộ đóng góp đầu vào cho cơng trình hạ tầng, từ số những hộ biết về cơng trình (%) Số hộ tham gia chọn địa điểm cơng trình, trong số hộ đóng góp đầu vào (%) Số hộ tham gia vào xây dựng cơng trình, trong số hộ đóng góp đầu vào (%) Số hộ tham gia giám sát thi cơng, trong số hộ đóng góp đầu vào (%) Điện 54 67 88 21 2 Đƣờng giao thông 74 50 86 13 11 Trƣờng học 71 33 97 8 5 Cung cấp nƣớc sạch 73 41 92 43 0 Trạm y tế 61 17 93 13 0 Chợ 87 27 100 0 0 Nhà văn hoá 7 26 100 0 0 Thuỷ lợi 85 50 88 52 10 Trung bình 73 39 93 9 4
Nguồn: WB (2010), Báo cáo phát triển Việt Nam (2010)
- Thái độ và động cơ của ngƣời dân khi tham gia giám sát: ngƣời dân địa phƣơng thƣờng không coi đây là quyền và trách nhiệm của mình, mặt khác, họ thƣờng phải đƣơng đầu với chính quyền địa phƣơng vốn cũng khơng mặn mà với việc bị giám sát. Tỷ lệ trung bình số hộ tham gia giám sát cơng trình cơng cộng là 4%, trong khi số hộ biết về công trình là 73% và số hộ đóng góp cho cơng trình cơng cộng 39% (Bảng 3.6).
- Cả nƣớc chỉ có một số địa phƣơng thành lập đƣợc ban GSĐTCĐ tại tất cả các phƣờng xã cơ sở, số còn lại Ban TTND đảm nhiệm luôn công việc này.
- Hầu hết các cơng trình khi thi cơng các chủ đầu tƣ chƣa tuân thủ thực hiện cơng khai hố đầy đủ thơng tin về cơng trình với các nội dung liên quan nhƣ: quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ, Ban quản lý, tiến độ và kế hoạch đầu tƣ, diện tích và mục đích sử dụng đất, quy hoạch mặt bằng chi tiết và phƣơng án kiến trúc, đền bù, giải phóng mặt bằng, phƣơng
46
án xử lý chất thải và bảo vệ môi trƣờng để nhân dân biết đƣợc thơng tin và làm cơ sở cho q trình giám sát.
- Một số địa phƣơng triển khai giám sát đầu tƣ mới chỉ khoảng 50% cơng trình đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn (Bảng 3.3).
- Khảo sát của Báo cáo phát triển Việt nam cũng cho thấy 2/3 ngƣời đƣợc hỏi cho rằng các hoạt động giám sát đầu tƣ cơng chỉ mang tính hình thức; 45% số ngƣời đƣợc hỏi cho rằng các hoạt động này chỉ mang tính hình thức do thiếu cơ chế, quy định của pháp luật và 55% cho rằng các hoạt động này mang tính hình thức do thiếu năng lực.
Đối với hoạt động GSĐTCĐ thì PAPI đã đƣa ra số liệu thống kê đáng quan tâm: Kết quả khảo sát 2011cho thấy, trong toàn mẫu các tỉnh, thành phố Việt nam chỉ có 14,5% trả lời có Ban GSĐTCĐ ở xã/phƣờng. Theo đánh giá nội bộ của UBMTTQ, tiến độ thực hiện Ban GSĐTCĐ cònchậm hơn so với Ban TTND, và ở nhiều địa phƣơng Ban TTND kiêm nhiệm luôn nhiệm vụ của Ban GSĐTCĐ, cho nên có nơi (Tiền Giang và Hậu Giang) chỉ có 1.4% số ngƣời dân biết về tổ chức này.
Kết quả khảo sát 2013 phản ánh chỉ có 17% số ngƣời đƣợc phỏng vấn biết đến sự tồn tại của Ban GSĐTCĐ ở xã, phƣờng. Lý giải cho thực tế này cũng có thể do ở một số địa phƣơng thì Ban TTND thực hiện luôn hoạt động GSĐTCĐ nên ngƣời dân không biết đến Ban GSĐTCĐ cơ sở. Cũng theo số liệu thống kê thì ngƣời dân ở các tỉnh phía Bắc và Trung bộ quan tâm đến hoạt động ở cơ sở và nắm nhiều thông tin về ban GSĐTCĐ hơn ngƣời dân ở các tỉnh phía Nam (trong đó có TP.HCM).
Kết quả trả lời về đánh giá hiệu quả hoạt động của Ban GSĐTCĐ năm 2013 thì có tới 86% số ngƣời biết về hoạt động GSĐTCĐ tại địa phƣơngkhẳng định Ban GSĐTCĐ hoạt động có hiệu quả. Có thể nói đây là thành cơng bƣớc đầu của hoạt động GSĐTCĐ.
3.2.2.2. Họat động GSĐTCĐ tại TP.Hồ Chí Minh a. Tổ chức thực hiện hoạt động GSĐTCĐ
Trong năm 2007-2008, các quận huyện tại TP.HCM đã lựa chọn một số phƣờng xã làm thí điểm họat động GSSĐTCĐ, bên cạnh đó, các quận huyện cùng UBMTTQ thành phố cũng họp rút kinh nghiệm cho việc thực hiện đại trà tại các phƣờng xã ở TP.Hồ Chí Minh và thực tế đã áp dụng mơ hình gián tiếp tổ chức và nâng cao năng lực hoạt động GSĐTCĐ tại cấp xã/phƣờng.
47
Nội dung và hình thức hoạt động:
Kiến thức: Từ năm 2007 đến nay, đã tổ chức các buổi tập huấn kiến thức về Luật
Phòng chống tham nhũng, các quy định về GSĐTCĐ, vai trò của các bên liên quan. Với sự tham gia với đa dạng thành phần: HĐND, UBMTTQ, thanh tra, ban GSĐTCĐ, chủ đầu tƣ, các ban quản lý dự án tại TP.HCM, đơn vị thi công các cơng trình... có thảo luận các tình huống sát với thực tế ở địa phƣơng và thực hành thực tế.
Kỹ năng: Đã thực hiện triển khai, hỗ trợ cho Ban GSĐTCĐ, Ban TTND cấp xã,
phƣờng và các bộ phận chun mơn có liên quan, áp dụng kiến thức đã đƣợc tập huấn. Các chuyên gia tƣ vấn ở thành phố, quận/huyện và cán bộ địa phƣơng hỗ trợ thành viên trong Ban GSĐTCĐ, TTND, nhóm nịng cốt các khu phố/ấp đã đƣợc hình thành thực hiện các nhiệm vụ giám sát.
Thông tin: Bƣớc đầu hình thành cơ chế cập nhật, chia sẻ thông tin từ cộng đồng xã,
phƣờng lên quận, huyện và thành phố nhằm tổng hợp các vấn đề phát sinh và trao đổi với chính quyền, nhà thầu. Hình thức trao đổi thông qua các đƣờng dây nóng từ cơ sở lên quận/huyện và thành phố.
Công cụ: Các biểu mẫu sổ sách, báo cáo cho GSĐTCĐ cấp xã, phƣờng để ghi chép
trao đổi thông tin thƣờng xuyên. Tổng hợp và in ấn các tài liệu, thông tin liên quan hoạt động GSĐTCĐ chia sẻ xuống cơ sở.
Phƣơng pháp triển khai: Cán bộ hỗ trợ cùng Ban GSĐTCĐ, Ban TTND cấp xã,
phƣờng và các bộ phận chun mơn có liên quan (Thanh tra, xây dựng, UBMTTQ, .... ) trực tiếp hƣớng dẫn, tƣ vấn nhằm triển khai các hoạt động hỗ trợ từ giai đoạn lập kế hoạch đến thực hiện và sau đó là cả tổng kết, rút kinh nghiệm cho các banGSĐTCĐ xã, phƣờng.
Thiết kế, tổ chức thực hiện: Triển khai ở cấp quận/huyện đƣợc thực hiện bởi đội
ngũ cán bộ có chun mơn (thanh tra, tƣ pháp, xây dựng), phối hợp giữa cơ quan quận huyện và thành phố để đảm bảo đƣợc ủng hộ khi triển khai các nội dung (đặc biệt các nội dung liên quan đến xây dựng, đất đai). Gắn kết các bên liên quan nhƣ cơ quan quản lý, lãnh đạo chính quyền và cả cơ quan đảng cấp tỉnh, huyện cũng nhƣ báo chí, truyền thơng.
48
Áp dụng mơ hình trên, từ năm 2007 các ban GSĐTCĐ đƣợc thành lập thí điểm và thực hiện đại trà tại các phƣờng xã của 24 quận huyện tại TP.HCM. Tính đến năm 2013, số ban GSĐTCĐ của thành phố là 261 trong đó có 83 Ban TTND kiêm nhiệm công tác GSĐTCĐ với tổng số thành viên là 934. Việc sử dụng đội ngũ TTND trong hoạt động GSĐTCĐ ở một số phƣờng xã tại TP.HCM giúp tiết kiệm các nguồn lực, hơn nữa, TTND đã có kiến thức và kinh nghiệm nhất định trong việc giám sát nên sẽ dễ dàng hơn trong việc tiếp cận và thực hiện các nhiệm vụ giám sát trong lĩnh vực đầu tƣ và cũng bảo đảm sự chỉ đạo tập trung của UBMTTQ cấp cơ sở đối với hoạt động TTND và hoạt động GSĐTCĐ. Theo đánh giá của UBMTTQ thành phố trong năm 2013 dựa vào các báo cáo của các ban TTND và GSĐTCĐ thì có 17 ban hoạt động khá; 28 ban hoạt động trung bình và 04 ban hoạt động yếu21
.
b. Hoạt động hỗ trợ của chính quyền
Từ năm 2008 đến nay, UBMTTQ TP.HCM đã cùng với các cơ quan chức năng và các quận huyện tổ chức các lớp tập huấn, các hội thảo về GSĐTCĐ cho thành viên của ban TTND và ban GSĐTCĐ giúp nâng cao nhận thức và năng lực của các thành viên về họat động này. Đến đầu năm 2009, HĐND kết hợp UBMTTQ thành phố tổ chức bồi dƣỡng đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc về quyền và nghĩa vụ của ngƣời dân trong củng cố, phát huy dân chủ cơ sở trong họat động GSĐTCĐ; đồng thời, tập huấn về GSĐTCĐ ở cơ sở cho UBMTTQ, thanh tra, ban công tác mặt trận khu phố và ban TTND phƣờng xã.
Bên cạnh đó, hàng năm, UBMTTQ quận huyện cũng tổ chức các hội nghị, tọa đàm nhằm đánh giá kết quả hoạt động giám sát của Ban TTND và Ban GSĐTCĐ, qua đó củng cố, nâng cao chất lƣợng hoạt động giám sát cua Ban TTND và Ban GSĐTCĐ, nhân rộng kinh nghiệm cho các Ban GSĐTCĐ để cùng thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quỵ định pháp luật.
Để hỗ trợ ngƣời dân trong việc tham gia các hoạt động giám sát, bắt đầu từ năm 2012, chƣơng trình “Đối thọai cùng chính quyền thành phố” đƣợc thực hiện mỗi tháng một lần
49
do HĐND thành phố và Đài tiếng nói nhân dân thành phố phối hợp thực hiện đã trở thành một kênh thơng tin hữu ích cho họat động giám sát cấp thành phố và cấp cơ sở. Qua chƣơng trình này, thơng tin họat động quản lý hành chính nói chung và giám sát dự án đầu tƣ nói riêng có kênh phản ánh nhanh, kịp thời và cũng là kênh thơng tin cho chính quyền thành phố về các kiến nghị của cơ sở kết hợp với khảo sát thực tế thực hiện họat động kiểm tra, phúc tra sau giám sát....tạo niềm tin cho ngƣời dân và các tổ chức giám sát ở cơ sở. Cho nên, thời gian vừa qua, các dự án bị ngƣng trệ quá lâu đã đƣợc thúc đẩy triển khai thực hiện, họat động của ban TTND và ban GSĐTCĐ ở các phƣờng xã đã có chuyển biến tích cực.
c. Hoạt động của ban GSĐTCĐ cơ sở
Công bố và tiếp nhận thông tin dự án/cơng trình
Hàng năm, căn cứ kế hoạch đầu tƣ của Ban quản lý dự án quận huyện sẽ công bố danh sách các dự án trên địa bàn và những cơng trình đƣợc nhân dân đóng góp xây dựng. Ban GSĐTCĐ thông qua Ban thƣờng trực UBMTTQ xã, phƣờng, thị trấn xây dựng kế hoạch giám sát. Đối với những địa phƣơng có nhiều cơng trình thì Ban thƣờng trực UBMTTQ xã, phƣờng, thị trấn thành lập thêm các tổ giám sát theo địa bàn từng khu phố (Huyện Hóc Mơn) phối hợp với Ban GSĐTCĐ cùng thực hiện công tác giám sát.
Khi có cơng trình đƣợc đầu tƣ xây dựng trên địa bàn, ban GSĐTCĐ hay ban TTND sẽ thu thập những thông tin, tài lịêu liên quan đến dự án thơng qua chính quyền địa phƣơng và chủ đầu tƣ, thông tin và tài liệu này đƣợc công khai để ngƣời dân biết và tham gia ý kiến. Trong thời gian đầu tƣ, ngƣời dân trên địa bàn còn tham gia giám sát hỗ trợ TTND và ban GSĐTCĐ đánh giá họat động đầu tƣ xây dựng dự án mà mình đƣợc hƣởng lợi.
Trên thực tế, ngƣời dân có thể đến nhà và gặp gỡ trƣởng thôn/tổ trƣởng dân phố bất cứ lúc nào mỗi khi có vấn đề thắc mắc hoặc có ý kiến với chínhquyền hay về cơng trình xây dựng hay các vấn đề liên quan cần đến sự can thiệp, hay giúp đỡ của chính quyền và cộng đồng. Tuy nhiên, các cuộc gặp gỡ của ngƣời dân và trƣởng thôn/tổtrƣởng dân phố hay Ban TTND không đƣợc ghi chép lại, ngoại trừ trƣờng hợp vấn đề phản ánh gây ảnh hƣởng đến cả cộng đồng dân cƣ nên phải làm văn bản đề nghị lên các cơ quan có thẩm quyền.
50
Hình thức và biện pháp giám sát
Nhìn chung nội dung giám sát của Ban GSĐTCĐ hầu hết mang tính trực quan nhƣ lãng phí vật tƣ; thiếu vật tƣ; việc xử lý nƣớc thải: việc bảo vệ, vệ sinh môi trƣờng cũng nhƣ