cơ chế tự chủ tài chớnh
Tiờu chớ Cơ chế quản lý tài chớnh theo dự toỏn năm
Cơ chế tự chủ tài chớnh
Kỳ lập dự toỏn - Hàng năm - Lập cho 3 năm liờn tục Căn cứ lập dự
toỏn
- Chức năng, nhiệm vụ được giao
- Cỏc tiờu chuẩn, định mức của Nhà nước
- Chức năng, nhiệm vụ được giao
- Nhiệm vụ của năm kế hoạch
- Chế độ chi tiờu tài chớnh hiện hành, quy chế chi tiờu nội bộ được phờ duyệt
- Kết quả hoạt động sự nghiệp, tỡnh hỡnh thu, chi tài chớnh của năm trước liền kề Thực hiện dự
toỏn
- Tuyệt đối tuõn thủ cỏc tiờu chuẩn, định mức chi tiờu của Nhà nước trong phạm vi dự toỏn được duyệt
- Thực hiện theo quy chế chi tiờu nội bộ
- Được điều chỉnh cỏc nội dung chi, cỏc nhúm mục chi trong dự toỏn chi cho phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế của đơn vị
Quyết toỏn - Theo cỏc mục chi của mục lục NSNN tương ứng với từng nội dung chi
- Cỏc khoản kinh phớ chưa sử dụng hết phải nộp vào ngõn sỏch nhà nước hoặc giảm trừ dự toỏn năm sau trừ trường hợp đặc biệt
- Theo cỏc mục chi của mục lục NSNN tương ứng với từng nội dung chi
- Cỏc khoản kinh phớ chưa sử dụng hết được chuyển sang năm sau để tiếp tục sử dụng
Như vậy xột trờn một số tiờu chớ chớnh chỳng tụi cho rằng cơ chế quản lý tài chớnh theo dự toỏn năm là cơ chế quản lý truyền thống, mang tớnh ỏp đặt hành chớnh, thường ỏp dụng cho cỏc đơn vị cú trỡnh độ quản lý ở mức độ thấp. Trong khi đú cơ chế tự chủ tài chớnh là một cơ chế quản lý tài chớnh được hỡnh thành trờn quan điểm đơn vị sử dụng tài chớnh được điều hành một cỏch linh hoạt thay thế cho cơ chế quản lý tài chớnh mà lõu nay Nhà nước ỏp đặt. Việc lựa chọn cơ chế quản lý tài chớnh nào theo chỳng tụi cần phải căn cứ vào bản chất dịch vụ mà đơn vị đú cung ứng. Đõy là cỏc dịch vụ cụng cộng phục vụ trực tiếp nhu cầu thiết yếu của người dõn, được cỏc cỏ nhõn sử dụng trực tiếp. Những dịch vụ này cú thể do Nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc do khu vực tư nhõn cung ứng bởi chỳng khụng phải là hàng húa, dịch vụ cụng cộng thuần tỳy. Do đú cú thể cú sự cạnh tranh của khu vực tư trong việc cung cấp cỏc dịch vụ này. Xột về mặt logic của vấn đề, cú cạnh tranh thỡ cần cú cơ chế tự chủ tài chớnh để đảm bảo tớnh chủ động cho cỏc đơn vị trước mụi trường cạnh tranh. Như vậy cần phải cú một cơ chế quản lý tài chớnh mềm cho cỏc đơn vị sự nghiệp tức là cho họ quyền được khai thỏc nguồn thu và bố trớ cỏc khoản chi một cỏch chủ động trong những giới hạn nhất định. So sỏnh nội dung, đặc điểm của hai cơ chế quản lý tài chớnh trờn, chỳng tụi cho rằng cỏc
đơn vị sự nghiệp ở Việt Nam hiện nay cần thiết phải triển khai và ỏp dụng sõu rộng cơ chế tự chủ tài chớnh. Bởi tự chủ tài chớnh là chỡa khúa để nõng cao
quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp. Áp dụng cơ chế tự chủ tài chớnh sẽ gúp phần nõng cao hiệu quả hoạt động của cỏc đơn vị sự nghiệp, đỏp ứng nhu cầu ngày càng cao của xó hội; tạo động lực khuyến khớch cỏc đơn vị sự nghiệp tớch cực, chủ động hoàn thành nhiệm vụ, nõng cao chất lượng cụng việc, nõng cao ý thức tiết kiệm, sử dụng kinh phớ cú hiệu quả để chống tham ụ, lóng phớ đồng thời tạo điều kiện để người lao động phỏt huy khả năng, nõng cao chất lượng cụng tỏc và tăng thu nhập hợp phỏp.
Theo chỳng tụi, để đạt được những mục tiờu đề ra, cụng tỏc quản lý tài chớnh đơn vị sự nghiệp bao gồm ba khõu cụng việc sau:
- Thứ nhất, Lập dự toỏn thu, chi ngõn sỏch nhà nước trong phạm vi
được cấp cú thẩm quyền giao hàng năm.
- Thứ hai, Tổ chức chấp hành dự toỏn thu, chi tài chớnh hàng năm
theo chế độ, chớnh sỏch của Nhà nước.
- Thứ ba, Quyết toỏn thu, chi ngõn sỏch Nhà nước.
Cụ thể theo chỳng tụi nội dung chớnh của từng khõu cụng việc bao gồm cỏc vấn đề như sau:
1.1.2.1. Lập dự toỏn thu chi ngõn sỏch
Theo Bỏch khoa toàn thư Việt Nam, dự toỏn là “bản tớnh toỏn dự trự cỏc khoản thu và chi sẽ diễn ra trong một thời gian nhất định”. Như vậy cú thể hiểu lập dự toỏn ngõn sỏch là quỏ trỡnh phõn tớch, đỏnh giỏ giữa khả năng và nhu cầu cỏc nguồn tài chớnh để xõy dựng cỏc chỉ tiờu thu chi ngõn sỏch hàng năm một cỏch đỳng đắn, cú căn cứ khoa học và thực tiễn. Cú hai phương phỏp lập dự toỏn thường được sử dụng là phương phỏp lập dự toỏn trờn cơ sở quỏ khứ (incremental budgeting method) và phương phỏp lập dự toỏn khụng dựa trờn cơ sở quỏ khứ (zero basic budgeting method). Mỗi phương phỏp lập dự toỏn trờn cú những đặc điểm riờng cựng những ưu, nhược điểm và điều kiện vận dụng khỏc nhau. Cụ thể:
- Phương phỏp lập dự toỏn trờn cơ sở quỏ khứ là phương phỏp xỏc định cỏc chỉ tiờu trong dự toỏn dựa vào kết quả hoạt động thực tế của kỳ liền trước và điều chỉnh theo tỷ lệ tăng trưởng và tỷ lệ lạm phỏt dự kiến. Như vậy phương phỏp này rất rừ ràng, dễ hiểu và dễ sử dụng. Dự toỏn được xõy dựng tương đối ổn định, tạo điều kiện, cơ sở bền vững cho nhà quản lý tổ chức,
điều hành mọi hoạt động. Tuy nhiờn theo chỳng tụi nếu chỉ dựa trờn dự toỏn của năm trước thỡ mọi hoạt động sẽ vẫn được tiến hành theo kiểu cỏch, khuụn mẫu cũ mà khụng khuyến khớch phỏt triển cỏc ý tưởng sỏng tạo. Bờn cạnh đú với việc duy trỡ và xu hướng điều chỉnh tăng cỏc khoản mục so với năm trước sẽ tạo tõm lý khuyến khớch chi tiờu tăng theo dự toỏn vào những thỏng cuối năm mà khụng quan tõm đến hiệu quả đầu ra để trỏnh bị cắt giảm chi phớ trong tương lai. Cú thể khỏi quỏt mụ hỡnh phương phỏp lập dự toỏn này như Hỡnh 1.1 dưới đõy:
Quản lý bộ phận
Dự toỏn năm trước Cỏc yếu tố điều chỉnh
tăng trong năm nay
Dự toỏn năm nay
Quản lý cấp trờn
Hỡnh 1.1 – Mụ hỡnh phương phỏp lập dự toỏn trờn cơ sở quỏ khứ
- Phương phỏp lập dự toỏn khụng dựa trờn cơ sở quỏ khứ là phương phỏp xỏc định cỏc chỉ tiờu trong dự toỏn dựa vào nhiệm vụ, mục tiờu hoạt động trong năm kế hoạch, phự hợp với điều kiện cụ thể hiện cú của đơn vị chứ khụng dựa trờn kết quả hoạt động thực tế của năm trước. Như vậy đõy là phương phỏp lập dự toỏn phức tạp hơn do khụng dựa trờn số liệu, kinh nghiệm cú sẵn. Tuy nhiờn nếu đơn vị sử dụng phương phỏp này sẽ đỏnh giỏ được một cỏch chi tiết hiệu quả chi phớ hoạt động của đơn vị, chấm dứt tỡnh trạng mất cõn
đối giữa khối lượng cụng việc và chi phớ thực hiện đồng thời giỳp đơn vị lựa chọn được cỏch thức tối ưu nhất để đạt được mục tiờu đề ra. Cú thể khỏi quỏt mụ hỡnh phương phỏp lập dự toỏn này như Hỡnh 1.2 dưới đõy:
Quản lý bộ phận Cỏc nguồn lực sử dụng cho hoạt động Tổng lợi ớch gia tăng Đỏnh giỏ cỏc phương ỏn thay thế
Dự toỏn năm nay
Quản lý cấp trờn
Hỡnh 1.2 – Mụ hỡnh phương phỏp lập dự toỏn khụng dựa trờn cơ sở quỏ khứ
Trờn cơ sở đặc điểm của hai phương phỏp lập dự toỏn như trờn, chỳng tụi cho rằng phương phỏp lập dự toỏn trờn cơ sở quỏ khứ là phương phỏp truyền thống, đơn giản, dễ thực hiện và tiện ỏp dụng cho những hoạt động tương đối ổn định của đơn vị. Trong khi đú, phương phỏp lập dự toỏn khụng dựa trờn cơ sở quỏ khứ phức tạp hơn, đũi hỏi trỡnh độ cao trong đỏnh giỏ, phõn tớch, so sỏnh giữa nhiệm vụ và điều kiện cụ thể của đơn vị nờn chỉ thớch hợp với những hoạt động khụng thường xuyờn, hạch toỏn riờng được chi phớ và lợi ớch. Như vậy theo chỳng tụi, trong điều kiện cụ thể ở cỏc đơn vị sự nghiệp của Việt Nam hiện nay, phương phỏp lập dự toỏn trờn cơ sở quỏ khứ
vẫn là phương phỏp được sử dụng rộng rói. Tuy nhiờn để đỏp ứng yờu cầu
và triển khai ỏp dụng thử nghiệm phương phỏp lập dự toỏn khụng dựa trờn cơ sở quỏ khứ cho một số hoạt động tự chủ của đơn vị.
1.1.2.2. Tổ chức chấp hành dự toỏn thu chi
Chấp hành dự toỏn là quỏ trỡnh sử dụng tổng hợp cỏc biện phỏp kinh tế tài chớnh, hành chớnh nhằm biến cỏc chỉ tiờu thu chi ghi trong dự toỏn ngõn sỏch của đơn vị thành hiện thực. Trờn cơ sở dự toỏn ngõn sỏch được giao, cỏc đơn vị sự nghiệp tổ chức triển khai thực hiện, đưa ra cỏc biện phỏp cần thiết đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ thu chi được giao đồng thời phải cú kế hoạch sử dụng kinh phớ ngõn sỏch theo đỳng mục đớch, chế độ, tiết kiệm và cú hiệu quả. Để theo dừi quỏ trỡnh chấp hành dự toỏn thu chi, cỏc đơn vị sự nghiệp cần tiến hành theo dừi chi tiết, cụ thể từng nguồn thu, từng khoản chi trong kỳ của đơn vị.
Thực tế cho thấy trong cỏc đơn vị sự nghiệp, nguồn thu thường được hỡnh thành từ cỏc nguồn:
- Nguồn kinh phớ cấp phỏt từ NSNN để thực hiện nhiệm vụ chớnh trị, chuyờn mụn được giao. Đõy là nguồn thu mang tớnh truyền thống và cú vai trũ quan trọng trong việc đảm bảo nguồn tài chớnh cho hoạt động của cỏc đơn vị sự nghiệp. Tuy nhiờn với chủ trương đổi mới tăng cường tớnh tự chủ tài chớnh cho cỏc đơn vị sự nghiệp, tỷ trọng nguồn thu này trong cỏc đơn vị sẽ cú xu hướng giảm dần nhằm làm giảm bớt gỏnh nặng đối với NSNN.
- Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp: gồm cỏc khoản thu phớ, lệ phớ thuộc NSNN theo quy định của phỏp luật, theo chế độ được phộp để lại đơn vị. Vớ dụ trong sự nghiệp y tế, cỏc khoản thu sự nghiệp gồm thu viện phớ, thu dịch vụ khỏm chữa bệnh, thu từ thực hiện cỏc biện phỏp trỏnh thai, thu bỏn cỏc sản phẩm vắc xin phũng bệnh… Cựng với việc chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tài chớnh, tỷ trọng nguồn thu này trong cỏc đơn vị sự nghiệp cú xu hướng
ngày càng tăng. Điều này đũi hỏi cỏc đơn vị phải tổ chức khai thỏc cỏc nguồn thu hợp phỏp này nhằm tăng cường năng lực tài chớnh của đơn vị.
- Cỏc khoản thu từ nhận viện trợ, biếu tặng, cỏc khoản thu khỏc khụng phải nộp ngõn sỏch theo chế độ. Đõy là những khoản thu khụng thường xuyờn, khụng dự tớnh trước được chớnh xỏc nhưng cú tỏc dụng hỗ trợ đơn vị trong quỏ trỡnh thực hiện nhiệm vụ.
- Cỏc nguồn khỏc như nguồn vốn vay của cỏc tổ chức tớn dụng, vốn huy động của cỏn bộ, viờn chức trong đơn vị; nguồn vốn liờn doanh, liờn kết của cỏc tổ chức, cỏ nhõn trong và ngoài nước theo quy định của phỏp luật.
Với cỏc nguồn thu như trờn, đơn vị sự nghiệp được tự chủ thực hiện nhiệm vụ thu đỳng, thu đủ theo mức thu và đối tượng thu do cơ quan nhà nước cú thẩm quyền quy định. Trường hợp cơ quan nhà nước cú thẩm quyền quy định khung mức thu, đơn vị căn cứ nhu cầu chi phục vụ cho hoạt động, khả năng đúng gúp của xó hội để quyết định mức thu cụ thể cho phự hợp với từng loại hoạt động, từng đối tượng, nhưng khụng được vượt quỏ khung mức thu do cơ quan cú thẩm quyền quy định. Đối với những hoạt động dịch vụ theo hợp đồng với cỏc tổ chức, cỏ nhõn trong và ngoài nước, cỏc hoạt động liờn doanh, liờn kết, đơn vị được quyết định cỏc khoản thu, mức thu cụ thể theo nguyờn tắc bảo đảm đủ bự đắp chi phớ và cú tớch luỹ.
Như vậy trong quỏ trỡnh chấp hành dự toỏn thu, theo chỳng tụi cỏc đơn vị sự nghiệp phải coi trọng cụng bằng xó hội, đảm bảo thực hiện nghiờm tỳc cỏc chớnh sỏch, chế độ thu do cơ quan cú thẩm quyền ban hành. Đối với cỏc đơn vị được sử dụng nhiều nguồn thu đồng thời cần cú biện phỏp quản lý thống nhất nhằm sử dụng cỏc nguồn thu đỳng mục đớch trờn cơ sở hiệu quả và tiết kiệm. Để đạt được cỏc yờu cầu trờn đũi hỏi cỏc đơn vị sự nghiệp phải sử dụng nhiều biện phỏp khỏc nhau trong đú phải tổ chức hệ thống thụng tin để
ghi nhận đầy đủ, kịp thời và liờn tục giỏm sỏt quỏ trỡnh chấp hành dự toỏn đó được xõy dựng. Muốn vậy cỏc đơn vị phải tổ chức hệ thống chứng từ ghi nhận cỏc khoản thu, trờn cơ sở đú tiến hành phõn loại cỏc khoản thu, ghi chộp trờn hệ thống sổ sỏch và định kỳ thiết lập cỏc bỏo cỏo tỡnh hỡnh huy động cỏc nguồn thu.
Song song với việc tổ chức khai thỏc cỏc nguồn thu đảm bảo tài chớnh cho hoạt động, cỏc đơn vị sự nghiệp phải cú kế hoạch theo dừi việc sử dụng cỏc nguồn kinh phớ đỳng mục đớch để hoàn thành nhiệm vụ được giao trờn cơ sở minh bạch, tiết kiệm và hiệu quả.
Trong đơn vị sự nghiệp, cỏc khoản chi thường bao gồm:
- Chi hoạt động thường xuyờn của đơn vị theo chức năng, nhiệm vụ được cấp cú thẩm quyền giao. Đõy thường là những khoản chi thường xuyờn, ổn định để duy trỡ bộ mỏy và thực hiện những nhiệm vụ trong kế hoạch.
- Chi khụng thường xuyờn là cỏc khoản chi cho mục đớch đầu tư phỏt triển và thực hiện những nhiệm vụ đột xuất được giao như chi thực hiện cỏc nhiệm vụ khoa học và cụng nghệ; chi thực hiện chương trỡnh đào tạo bồi dưỡng cỏn bộ, viờn chức; chi thực hiện chương trỡnh mục tiờu quốc gia…
Căn cứ vào nhiệm vụ được giao và khả năng nguồn tài chớnh, cỏc đơn vị sự nghiệp được tự chủ, tự quyết định một số mức chi quản lý, chi hoạt động nghiệp vụ cao hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan nhà nước cú thẩm quyền quy định; quyết định đầu tư xõy dựng, mua sắm mới và sửa chữa lớn tài sản thực hiện theo quy định của phỏp luật. Căn cứ tớnh chất cụng việc, thủ trưởng đơn vị được quyết định phương thức khoỏn chi phớ cho từng bộ phận, đơn vị trực thuộc.
Trong cơ chế tự chủ tài chớnh, thước đo cỏc khoản chi của đơn vị cú chấp hành đỳng dự toỏn hay khụng chớnh là quy chế chi tiờu nội bộ. Quy chế chi tiờu nội bộ bao gồm cỏc quy định về chế độ, tiờu chuẩn, định mức chi tiờu ỏp dụng thống nhất trong đơn vị, đảm bảo đơn vị hoàn thành nhiệm vụ được giao, thực hiện hoạt động thường xuyờn phự hợp với hoạt động đặc thự của đơn vị, sử dụng kinh phớ cú hiệu quả và tăng cường cụng tỏc quản lý. Như vậy quy chế chi tiờu nội bộ là căn cứ để thủ trưởng đơn vị điều hành việc sử dụng và quyết toỏn kinh phớ từ nguồn NSNN cấp cho hoạt động thường xuyờn và nguồn thu sự nghiệp của đơn vị, là cơ sở phỏp lý để kho bạc nhà nước kiểm soỏt chi. Những nội dung chi trong quy chế chi tiờu nội bộ đó cú tiờu chuẩn, định mức do cơ quan cú thẩm quyền ban hành thỡ phải thực hiện theo đỳng quy định của nhà nước như tiờu chuẩn, định mức sử dụng xe ụ tụ, sử dụng trụ sở làm việc… Những nội dung chi cần thiết phục vụ cho hoạt động của đơn vị trong quy chế chi tiờu nội bộ nhưng nhà nước chưa ban hành chế độ thỡ thủ trưởng đơn vị cú thể xõy dựng mức chi cho từng nhiệm vụ, nội dung cụng