3.3. Giải pháp kiến nghị
3.3.4. Cải tổ Hội đồng bảo an
phải sửa đổi Hiến chương Liên hiệp quốc nhưng sửa đổi Hiến chương là một vấn đề hết sức khó khăn bởi Hiến chương chỉ được sửa đổi nếu 2/3 số thành viên của Liên hiệp quốc phê chuẩn, trong đó có tất cả các ủy viên thường trực Hội đồng bảo an phê chuẩn theo quy định tại Điều 108 và Khoản 2 Điều 109 Hiến chương Liên hiệp quốc. Điều 108: “Những điều bổ sung Hiến chương này sẽ có hiệu lực đối với tất cả các thành viên Liên hiệp quốc, sau khi được đa số 2/3 các thành viên Đại hội đồng chấp thuận và 2/3 các quốc gia thành viên Liên hiệp quốc, trong đó có tất cả các ủy viên thường trực của Hội đồng bảo an phê chuẩn theo đúng những thủ tục của Hiến pháp từng nước” [20].
Về vấn đề mở rộng thành viên Hội đồng bảo an
Đến từ các nước là ủy viên thường trực của Hội đồng bảo an, bao gồm 5 nước là Mỹ, Anh, Pháp, Nga và Trung Quốc Về vấn đề mở rộng thành viên Hội đồng bảo an, quan điểm của các nước P5 cũng rất khác nhau nhưng nhìn chung đều muốn bảo vệ vai trị độc quyền của mình và chỉ thay đổi cho phù hợp với cục diện chính trị thế giới và tính tốn chiến lược của mình. Năm 2001, Mỹ ủng hộ Nhật Bản và Đức trở thành thành viên thường trực Hội đồng bảo an: Cần tăng thêm 3 ghế không thường trực nữa cho đại diện của các khu vực khác nhau; số lượng thành viên của Hội đồng bảo an không nên vượt quá 20; nên cho phép các ủy viên khơng thường trực có cơ hội ứng cử ghế này lần thứ hai liên tiếp. Ngày 16/6/2005, Mỹ đưa ra lập trường cải tổ cụ thể hơn: cần có sự nhất trí của tất cả các nước thành viên; khơng nên áp đặt thời hạn cho việc cải tổ; phải giữ quyền phủ quyết cho 5 thành viên Hội đồng bảo an hiện tại; Hội đồng bảo an chỉ nên ở mức 20 nước, thêm 2 ủy viên thường trực (Mỹ chính thức ủng hộ Nhật Bản và một nước đang phát triển) và từ 2 đến 3 ủy viên không thường trực; việc lựa chọn thành viên mới không nên xét theo yếu tố địa lý mà cần dựa trên một số tiêu chuẩn: Quy mô dân số, kinh tế, qn sự, khả năng đóng góp tài chính, hoạt động chống khủng bố, chống phổ biến hạt
nhân, giữ gìn hịa bình có tính đến yếu tố cân bằng địa lý. Mỹ cũng thay đổi lập trường khơng ủng hộ Đức vì nước này phản đối Mỹ trong cuộc chiến tranh vùng vịnh 2003. Mỹ chỉ muốn Hội đồng bảo an gọn nhẹ, hiệu quả, chia sẻ gánh nặng tài chính, khơng cản trở khả năng tự do thi hành chính sách tồn cầu của Mỹ, vừa có thể là cơng cụ, cái ơ sử dụng khi cần. Trung Quốc ủng hộ phương án B “Tăng số ủy viên không thường trực Hội đồng bảo an, ưu tiên các nước đang phát triển, phù hợp với nguyên tắc phân bổ công bằng về địa lý”. Trung Quốc tuyên bố phủ định phương án cải cách của G4 và công khai phản đối Nhật Bản do giữa hai nước tồn tại những mâu thuẫn ngoại giao chính trị từ Chiến tranh thế giới thứ hai. Lúc đầu, Trung Quốc chống Ấn Độ vì những lý do chính trị. Ngày 11/4/2005, Trung Quốc chính thức ủng hộ việc dành cho Ấn Độ một ghế ủy viên thường trực Hội đồng bảo an, miễn là khơng có quyền phủ quyết. Tháng 6/2005 Nga chính thức đưa ra quan điểm của mình là giữ ngun quyền phủ quyết của nhóm P5 và cho rằng việc mở rộng Hội đồng bảo an lên 25 thành viên là quá nhiều. Nga tuyên bố ủng hộ Nhật Bản, Đức, Braxin và một ứng viên của Châu Phi. Quan điểm của Anh, Pháp ủng hộ việc cả các nước đang phát triển (nhưng không nêu rõ ghế thường trực hay không) cũng như Đức và Nhật Bản trở thành ủy viên thường trực Hội đồng bảo an. Về phần mình, Pháp ủng hộ đề nghị của nhóm G4 tăng thêm 6 thành viên mới, trong đó có Đức – một đối tác quan trọng của Pháp trong EU.
Quan điểm của Tổng thư ký Liên hiệp quốc tại khóa họp 59 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc, Tổng thư ký Liên hiệp quốc đã đưa ra hai phương án về việc mở rộng thành viên Hội đồng bảo an: Phương án A: Tăng thêm 6 thành viên thường trực Hội đồng bảo an (khơng có quyền phủ quyết) nâng số thành viên thường trực lên 11, trong đó Châu Á và Châu Phi mỗi châu thêm 2 thành viên; Châu Âu và Châu Mỹ mỗi châu thêm 1 thành viên. Ngoài ra thêm 3 thành viên không thường trực với nhiệm kỳ 2 năm. Phương án B: Duy trì 5
thành viên thường trực hiện nay, tăng thêm 8 thành viên “bán thường trực” nhiệm kỳ 4 năm được tái cử và 1 thành viên không thường trực nhiệm kỳ 2 năm (không tái cử). Số ghế “bán thường trực” phân đều cho 4 khu vực là Châu Phi, Châu Âu, châu Mỹ và châu Á – Thái Bình Dương. Nếu xét về số lượng thì cả hai phương án A và B đều đề xuất tăng số lượng thành viên Hội đồng bảo an lên 24, đảm bảo tính đại diện cao hơn của cơ quan này, giải quyết được vấn đề hiện nay: khi số lượng thành viên của Liên hiệp quốc tăng mà số lượng thành viên của Hội đồng bảo an không tăng. Việc tăng số lượng thành viên của Hội đồng bảo an dựa trên Điều 23 của Hiến chương Liên hiệp quốc là khuyến khích các quốc gia đóng góp tích cực hơn cho hịa bình và an ninh quốc tế bằng việc kéo dài nhiệm kỳ của các ủy viên không thường trực hoặc tăng số lượng ủy viên thường trực. Việc lựa chọn các quốc gia dựa trên cơ sở: 3 nước có đóng góp nhiều nhất cho ngân sách thường niên của Liên hiệp quốc trong khu vực Hoặc 3 nước tình nguyện đóng góp nhiều nhất cho phát triển khu vực Hoặc 3 nước đóng góp quân số lớn nhất cho lực lượng giữ gìn hịa bình của Liên hiệp quốc. Trên thực tế, việc áp dụng các tiêu chuẩn này không hề đơn giản. Nếu tiêu chuẩn đầu tiên được áp dụng, Đức và Nhật Bản chắc chắc sẽ được chấp thuận. Nếu tiêu chuẩn thứ hai thì sẽ khơng có đại diện của Châu Phi, mặc dù các nước Châu Phi chiếm 33% số thành viên của Liên hiệp quốc mà ngược lại, tính đại diện của Tây Âu và Bắc Mỹ lại quá nhiều. Trong các cuộc thảo luận tại Liên hiệp quốc vào tháng 5 và tháng 6 năm 2005, hầu hết các nước đều ủng hộ lập trường mở rộng Hội đồng bảo an. Có 41 nước ủng hộ phương án A; 11 nước ủng hộ phương án B; 18 nước không tán thành cả hai phương án và cho rằng nên tìm cơng thức mới và 21 nước không bày tỏ lập trường.
Quan điểm của Đức, Nhật Bản, Ấn Độ và Braxin (G4) Đây là 4 nước ứng cử viên sáng giá cho các ghế thành viên thường trực Hội đồng bảo an
(gọi là nhóm G4). Các nước G4 vận động cho phương án “Xanh lam” của nhóm mà về cơ bản là gần với phương án cải tổ A. Ngày 21/11/2004, nhóm G4 đã ra thông cáo chung ủng hộ lẫn nhau giành 4 vị trí thường trực Hội đồng bảo an cùng 1 vị trí cho Châu Phi. Ngày 16/5/2005 nhóm này lại đưa ra dự thảo với nội dung mở rộng Hội đồng bảo an thêm 6 ghế thường trực và 5 ghế ủy viên khơng thường trực. Tiếp đó, ngày 8/6/2005 nhóm G4 lại đưa ra dự thảo nghị quyết sửa đổi tăng thêm 1 ghế không thường trực, nâng tổng số thành viên Hội đồng bảo an lên 25 nước và các nước ủy viên thường trực mới tạm thời khơng có quyền phủ quyết. Tính đến tháng 8/2005 mới có khoảng 90 quốc gia thành viên Liên hiệp quốc ủng hộ phương án của G4 (trong đó có Anh, Pháp) nhưng con số này còn xa so với yêu cầu 2/3 tổng số phiếu Đại hội đồng theo quy định của Liên hiệp quốc.
Quan điểm của nhóm “đồn kết vì đồng thuận” Để ngăn chặn phương án A và phương án G4, các quốc gia gồm: Italia, Tây Ban Nha, Pakistan, Hàn Quốc, Achentina và Mehico đã hình thành nên nhóm “Đồn kết vì đồng thuận”. Nhóm này đề xuất phương án “Xanh lá cây” mà về cơ bản giống với phương án B, theo đó tăng số thành viên của Hội đồng bảo an từ 15 thành viên lên 25 thành viên (tăng thêm 10 thành viên không thường trực với nhiệm kỳ có thể gia hạn thêm 2 năm).
Về cải tổ phương thức làm việc của Hội đồng bảo an
Các nước P5 (gồm Mỹ, Nga, Trung Quốc, Pháp, Anh và Đức) vẫn nghi ngờ về đặc quyền của họ khi cải tổ phương thức làm việc của Hội đồng bảo an và thường phản đối sự thay đổi về thủ tục mà có thể làm giảm (dù nhỏ) quyền lực đặc biệt của họ.
Nhóm S5 (gồm Thụy Sỹ, Costa Rica, Jordan, Liechtenstein và Singapore) đã đưa 19 đề xuất cải tiến thủ tục hoạt động của Hội đồng bảo an. Theo đó, cần tổ chức nhiều hơn các cuộc họp báo và các cuộc họp công khai. Xem xét
những cách thức để thu hút sự trợ giúp từ Ban thư ký, nhóm làm việc, các chuyên gia, các nhà hoạt động chính sách và các tổ chức phi chính phủ. Tư vấn thường xuyên và kịp thời các quốc gia thành viên và cả các quốc gia không là thành viên Hội đồng bảo an, coi đó như là thủ tục hoạt động chính thức của Hội đồng bảo an. Những quyết định cần sự thực hiện của tất cả các thành viên thì Hội đồng bảo an phải xem xét ý kiến của tất cả các thành viên và đảm bảo rằng đó là ý kiến và nguyên vọng của họ, có tính đến khả năng thực hiện quyết định được tính đến trong q trình ra quyết định. Chương trình và kết quả các cuộc họp cần công bố kịp thời và công khai hơn nữa, các báo cảo của Hội đồng bảo an cũng cần có nhiều phân tích và luận giải cho cơ sở của các quyết định, nhất là trong trường hợp sử dụng quyền phủ quyết. Khác với việc mở rộng thành viên, cải tiến thủ tục làm việc của Hội đồng bảo an dễ đạt được hơn bởi nó khơng u cầu sự sửa đổi Hiến chương Liên hiệp quốc và có thể được thực hiện bởi quyết định của Hội đồng bảo an.
Về quyền veto
Hội đồng bảo an trong các phương án cải tổ của Hội đồng bảo an có thể thấy tư tưởng chủ đạo: Quyền veto không được trao thêm cho bất kỳ quốc gia nào khác ngoài 5 ủy viên thường trực cũ của Hội đồng bảo an. Các nước P5 không đời nào từ bỏ đặc quyền này khi cho rằng chính quyền phủ quyết làm cho Liên hiệp quốc có hiệu quả hơn Hội quốc liên (hoạt động theo nguyên tắc nhất trí). Các nước lớn, ứng cử viên chính cho ghế thường trực và không thường trực mở rộng, coi mục tiêu lọt vào Hội đồng bảo an quan trọng hơn việc đòi quyền phủ quyết. Các nước đang phát triển, nhất là các nước Á – Phi, không liên kết, phản đối sự tồn tại của đặc quyền này, cho rằng nó vi phạm nguyên tắc “bình đẳng chủ quyền” giữa các nước thành viên. Một phương án khác được đề nghị là hạn chế và sửa đổi đối với quyền phủ quyết. Cần thiết có một đạo luật về quyền phủ quyết quy định cụ thể trong những trường hợp nào
được dùng quyền phủ quyết, trường hợp nào không sử dụng quyền phủ quyết để hành động. Đồng thời, đạo luật này còn xác định trách nhiệm pháp lý đối với các thành viên Hội đồng bảo an khi không thực hiện quyền phủ quyết hay lạm dụng quyền phủ quyết vì lợi ích của quốc gia mình. Đây được coi là biện pháp nâng cao giá trị sử dụng và hiệu quả hành động của quyền phủ quyết. Tuy nhiên, ngay ở đây cũng có ý kiến trái ngược. Một nhóm các nước (Châu Phi, Đức..) địi sự bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các nước thường trực cũ và mới, kể cả quyền phủ quyết, trong khi một nhóm khác (Oxtraylia, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Aixolen…) phản đối.
Vấn đề cải tổ nhằm tái tạo một bộ máy làm việc hiệu quả hơn đang là một trong những ưu tiên hàng đầu của Liên hiệp quốc và Tổng thư ký Ban Ki- Moon muốn đảm nhận vai trò đi đầu trong việc này.
Từ ý kiến của Tổng thống Pháp “Công cuộc cải tổ được tiến hành từ năm 2005 trong khuôn khổ hệ thống Liên hiệp quốc đã đi đúng hướng. Nhưng cái thiếu cho đến nay chính là thiện chí chính trị để tiến hành các cải tổ này theo đúng yêu cầu” – Nguyên Tổng thống Pháp Nicolas Sarkozy đã tuyên bố như vậy tại Hội nghị các đại sứ của Pháp trên thế giới lần thứ 15 được tổ chức tại Paris. Tại hội nghị này, Sarkozy đã bày tỏ quan điểm ủng hộ “việc mở rộng Hội đồng bảo an với hai loại thành viên và các thành viên thường trực mới là Đức, Nhật Bản, Ấn Độ, Brazil và một đại diện của Châu Phi”. Như vậy, Pháp ủng hộ chủ trương thông qua các cải tổ để xây dựng “một trật tự thế giới hiệu quả và cơng bằng” và ứng phó với các mối đe dọa của thế kỷ XXI, đặc biệt là sự nóng lên của khí hậu tồn cầu, các bệnh dịch mới và các nguy cơ cạn kiệt nguồn năng lượng hóa thạch. Quan điểm này đã nhận được sự hưởng ứng của Tổng thư ký Ban Ki-Moon.
Cải tổ Liên hiệp quốc được phát động bởi cựu Tổng thư ký Kofi Annan và được tiếp tục xúc tiến bởi người kế nhiệm Ban Ki-Moon. Tuy nhiên, bất
chấp các lời kêu gọi thực thi “tiến trình dân chủ hóa”, do các vấn đề động chạm đến lợi ích to lớn của từng nước, hiện vẫn chưa có bất cứ thỏa thuận quan trọng nào đạt được, nhưng chắc chắn ông Ban Ki-Moon sẽ phải cố gắng đạt cho được một kết quả cụ thể trong tiến trình cải tổ Liên hiệp quốc.
Hội đồng bảo an cần có nhiều thành viên hơn.
Hội đồng bảo an được thành lập vào năm 1945 như là một cơ quan đặc biệt có nhiệm vụ bảo đảm hịa bình và an ninh quốc tế trong khuôn khổ Liên hiệp quốc. Lần mở rộng duy nhất thành phần của Hội đồng bảo an diễn ra năm 1965, khi Đại hội đồng thông qua một nghị quyết sửa đổi Hiến chương Liên hiệp quốc, nâng số thành viên từ 12 lên 15. (Xin lưu ý là các sửa đổi này
khơng liên quan đến nhóm năm cường quốc, tức là các nước này tiếp tục có hai đặc quyền là thường trực và phủ quyết).
Tuy nhiên, sau sự kiện 11/9/2001 và cuộc chiến tranh ở Iraq, đã có một sự vận động mới đối với các vấn đề an ninh toàn cầu. Bản báo cáo được công bố tháng 12/2004 về các mối đe dọa, thách thức và sự thay đổi do một nhóm chuyên viên quốc tế nghiên cứu và thực hiện dưới sự ủy quyền của ông Kofi Annan, đã đưa ra đề xuất mở rộng Hội đồng bảo an lên 24 thành viên theo các công thức khác nhau. Tài liệu này đã được sử dụng trong báo cáo tháng 3/2005 của Tổng thư ký Liên hiệp quốc có tựa đề là “Trong một quyền tự do lớn hơn”.
Tính đến nay, đã có ba đề xuất cải tổ Hội đồng bảo an được đưa ra nhưng không nhận được sự hưởng ứng thống nhất.
Đề xuất thứ nhất là của nhóm G4, gồm Đức, Brazil, Ấn Độ và Nhật Bản. Các nước này kiến nghị một Hội đồng bảo an mở rộng gồm 25 thành viên, với sáu ghế thường trực mới, trong đó tất nhiên có bốn ghế cho nhóm G4 và hai ghế cịn lại cho Châu Phi.
ra u sách địi 12 ghế bổ sung, trong đó Châu Phi phải được hưởng hai ghế thường trực và năm ghế khơng thường trực.
Cuối cùng, một nhóm nước khác do Italia đứng đầu đã đưa ra một lựa