III. Nội dung thu,chi của ngân sách xã
1. Thực trạng công tác quảnlý ngân sách xã
1.1.2- Về quảnlý chi ngân sách xã
Trên cơ sở quy định chung của bản Điều lệ ngân sách xã, Tỉnh đã h−ớng dẫn bằng Quyết định số 264-QĐ/UB-BT, ngμy 16/3/1993, theo đó chi của ngân sách xã đ−ợc chia lμm 2 phần: chi th−ờng xuyên vμ chi không th−ờng xuyên.
Kết quả thực hiện về chi ngân sách xã, thời kỳ 1992 - 1996
Tình hình chi ngân sách xã 1992 - 1996
Đơn vị tính: triệu đồng
Nội dung Năm
1992 Năm 1993 Năm 1994 Năm 1995 Năm 1996 Tổng số chi 13.380 16.362 20.054 24.391 25.315 1. Chi th−ờng xuyên 8.845 10.884 13.861 16.585 18.269
2. Chi đầu t− phát triển 4.535 5.478 6.193 7.806 7.046
Nguồn: Báo cáo quyết tốn thu chi ngân sách xã tỉnh Bình Thuận từ năm 1992 đến năm 1996.
Chi ngân sách xã tăng bình qn 17,57%/năm, trong đó phần chi th−ờng xun tăng 20,45%/năm. Thực trạng chi của ngân sách xã thời kỳ nμy nh− sau:
a) Chi th−ờng xuyên.
Chi th−ờng xuyên thời kỳ 1992 - 1996 chiếm tỷ trọng bình quân 68,79% trong tổng số chi của Ngân sách xã. Nh− vậy khoảng 2/3 số chi hμng năm của Ngân sách xã phục vụ cho tiêu dùng th−ờng xuyên. Bình quân mỗi xã chi khoảng 180 triệu đồng/năm.
Về tỷ trọng từng khoản chi chiếm trong số chi tr−ờng xuyên, năm 1996 cho thấy : chi về sự nghiệp văn hóa - y tế - xã hội chiếm 16,20%, chi cho quản lý hμnh chính chiếm 66,10% vμ số chi khác chiếm 17,70%.
Nh− vậy, qua cơ cấu chi th−ờng xuyên, chúng ta thấy chi của Ngân sách xã tập trung chủ yếu cho bộ máy quản lý Nhμ n−ớc. Khoảng 1/3 số chi cho quản lý hμnh chính (bao gồm luôn chi cho Đảng, Hội đồng nhân dân vμ các đoμn thể của xã) lμ để trả sinh hoạt phí cho cán bộ xã. Trong thời kỳ nμy, Ngân sách xã đã đảm bảo đầy đủ để chi trả sinh hoạt phí - đây lμ một b−ớc tiến bộ so với tr−ớc đây. Các khoản chi phát sinh cao th−ờng lμ chi khác cho quản lý hμnh chính vốn ch−a
có một định mức chuẩn cho từng xã đ−ợc. Việc chi tiếp khách, giao dịch ... của xã ngμy một tăng địi hỏi có một cơ chế quản lý thích hợp.
Cũng giống nh− những đặc điểm ở nguồn thu của Ngân sách xã, số chi th−ờng xuyên giữa các xã cũng khơng đồng đều vμ mang tính thời vụ. Do đó, địi hỏi phải có cơ chế thích hợp mới giải quyết đ−ợc. Ví dụ: Có xã một năm chi th−ờng xuyên hơn 500 triệu đồng, bên cạnh đó một xã vùng núi cao chỉ chi khoảng 40 triệu đồng/năm.
Trong lĩnh vực chi Ngân sách xã cũng bị ảnh h−ởng tính thời vụ rất rõ, cụ thể lμ trong thời gian quý I, quý II (từ tháng 2 đến tháng 8 D−ơng lịch), Ngân sách các xã hầu hết đều "ứng", "m−ợn" Ngân sách cấp trên hoặc đi vay trên địa bμn, để giải quyết sinh hoạt phí vμ chi cho Văn phịng UBND xã.
Bên cạnh đó, các khoản chi th−ờng xuyên của Ngân sách xã cũng ch−a đ−ợc định mức đầy đủ vμ hầu hết các khoản chi (trừ cơng tác phí, hội nghị) đều thuộc quyền chủ động của chính quyền cấp xã.
b) Chi không th−ờng xuyên (chi đầu t− phát triển).
Chi không th−ờng xuyên đ−ợc phân chia thμnh 2 khoản chính, chi mua sắm, sửa chữa lớn vμ chi đầu t− XDCB nh− xây dựng trụ sở lμm việc, tr−ờng mẫu giáo, trạm y tế, chợ, các cơng trình phúc lợi v.v...
Trong thời kỳ 1992 - 1996, số chi nμy của Ngân sách xã toμn Tỉnh tăng bình quân 15% hμng năm. Về tỷ trọng trong tổng chi Ngân sách xã, chi không th−ờng xuyên chiếm 31,21% tổng chi Ngân sách xã một năm, t−ơng đ−ơng khoảng 1/3 số chi. Trong đó, số chi dμnh cho đầu t− xây dựng cơ bản cơ sở hạ tầng của xã chiếm khoản gần 73%, phần còn lại 27% phục vụ cho mua sắm, trang bị mới tμi sản cho UBND xã. Chi không th−ờng xuyên của xã th−ờng không đạt kế hoạch mặc dù tổng số chi ngân sách cả năm lại v−ợt. Điều nμy cho thấy trong điều hμnh, cấp xã th−ờng chú ý đến chi th−ờng xuyên mμ ch−a coi trọng phần chi đầu t− phát triển trên địa bμn. Nguyên nhân chủ yếu lμ:
Số thu của xã th−ờng không lớn, nên tập trung giải quyết cho nhu cầu chi th−ờng xuyên tr−ớc. Kinh nghiệm cho thấy nhiều Huyện vμ Thị xã đã quản lý những nguồn thu lớn trên địa bμn xã vμo một quỹ riêng tại Kho bạc vμ sử dụng nguồn thu nμy để đầu t− lại theo kế hoạch của xã thì việc thực hiện đảm bảo đúng dự tốn hơn.
T− t−ởng trơng chờ vμo Ngân sách cấp trên cịn khá phổ biến nên ch−a tích cực khai thác nguồn thu. Thực tế khi có nguồn vốn "mồi" của Ngân sách cấp Tỉnh, Huyện cho một cơng trình nμo đó của xã thì xã có cố gắng hơn trong việc góp một phần vμo dự tốn cơng trình.
Về trình độ quản lý xây dựng cơ bản của cấp xã khi sử dụng Ngân sách cho mục đích nμy nhìn chung cịn rất hạn chế.
Tuy vậy, trong giai đoạn củng cố ngân sách xã vừa qua cho thấy mặt tích cực lμ: ph−ơng thức đầu t− tập trung đã giúp cho các xã lần l−ợt đ−ợc bố trí những cơng trình cần thiết của mình. Có Huyện đã tập trung vốn để đầu t− xây dựng cho một, hai xã, đến năm sau thì tập trung cho xã khác... có nhiều cơng trình nh− trụ sở, trạm y tế, nhμ văn hóa giá trị lớn đ−ợc đầu t− từ nguồn Ngân sách xã đã góp
1.1.3- Về thực hiện chính sách - chế độ. a) Giác độ từ cơ sở.
Để đánh giá thực trạng về tình hình thực hiện chính sách - chế độ trong công tác quản lý Ngân sách ở cấp xã của Tỉnh Bình thuận trong thời gian qua, tạm thời khơng lấy bản Điều lệ ngân sách xã năm 1972 lμm chuẩn mμ căn cứ vμo Quyết định số 264 QĐ/UB-BT ngμy 16/3/1993 của UBND Tỉnh Bình Thuận về việc tổ chức quản lý Ngân sách xã để đánh giá, các chính sách, chế độ khác vẫn theo các văn bản hiện hμnh của Trung −ơng.
Nhìn chung cấp xã đã chú ý vμ tập trung thực hiện các chính sách, chế độ về Ngân sách xã do cấp, ngμnh có thẩm quyền ban hμnh.
Tuy nhiên, hiện trạng về tình hình chấp hμnh chính sách chế độ Ngân sách xã còn nhiều vấn đề tồn tại nh− sau:
- Theo quy định, mọi khoản thu - chi ở xã đều phải phản ánh đầy đủ vμo Ngân sách xã, thế nh−ng còn khá nhiều các xã, ph−ờng, thị trấn còn che dấu nguồn thu, để ngoμi sổ sách kế tốn vì sợ Ngân sách cấp trên điều tiết "mất phần" của xã. Vì vậy, số chi cũng để ngoμi Ngân sách xã vμ đã có hiện t−ợng xâm tiêu, chi sai mục đích.
- Theo quy định, cấp xã không đ−ợc đặt ra các khoản thu, chi riêng trái với quy định chung của Nhμ n−ớc, nh−ng hầu hết các xã đều có "chế độ riêng" cho xã mình trong vấn đề tổ chức "phụ thu", đặc biệt lμ huy động đóng góp của nhân dân.
- Cấp xã đ−ợc huy động sự đóng góp của nhân dân để xây dựng Ngân sách xã vμ chi lại cho những cơng trình cơng cộng thiết thực phục vụ trực tiếp cho dân nh−ng sự huy động nμy phải đ−ợc Hội đồng nhân dân thơng qua. Tuy nhiên tính chất "tự nguyện" đã bị lạm dụng, vì chính quyền một số xã ép nhân dân phải nộp một khoản tiền khi có giao dịch giấy tờ với xã vμ khoản thu nμy đ−ợc ghi vμo "phiếu ủng hộ" cho chính quyền cấp xã.
- Về biên chế bộ máy quản lý Nhμ n−ớc vμ các đoμn thể ở xã thực hiện theo các Nghị định 46/CP, 50/CP của Chính phủ, th−ờng cấp xã không thực hiện triệt để mμ ln ln có số l−ợng cao hơn rất nhiều, phần nμo ảnh h−ởng đến quỹ sinh hoạt phí của Ngân sách xã.
- Các khoản chi th−ờng xuyên của Ngân sách xã cịn vận dụng tuỳ tiện ch−a có định mức cụ thể. Trong quản lý chi đầu t− xây dựng cơ bản còn lỏng lẻo.
- Về chế độ kế toán Ngân sách xã, tuy đã tổ chức tập huấn triển khai nhiều lần, nh−ng đến cuối năm 1996 chỉ có 10% số xã tổ chức hạch tốn kép, cịn lại vẫn theo chế độ hạch toán đơn giản.
b) Giác độ quản lý vĩ mơ.
Chính quyền cấp xã nói chung vμ Ngân sách xã nói riêng có đặc điểm lμ có nhiều cấp quản lý nhất nh−ng trong thời gian qua những văn bản về quản lý Ngân sách xã lại rất thiếu vμ khơng cịn phù hợp với thực tế.
* Về phía Trung −ơng:
- Nghị định số 64-CP ngμy 8/4/1972 ban hμnh bản điều lệ Ngân sách xã, mặc dù tính khả thi khơng cịn nh−ng không đ−ợc bổ sung, sửa đổi kịp thời.
- Các Nghị quyết về sau của Hội đồng Bộ tr−ởng (nay lμ Chính phủ) nh− Nghị quyết 138 - HĐBT (19/11/1983), Nghị quyết 186 (27/11/1989), Quyết định số 168-HĐBT (16/5/1992) ... chủ yếu tập trung vμo vấn đề phân cấp trong hệ thống NSNN giữa Ngân sách Trung −ơng vμ Ngân sách Tỉnh, Thμnh phố chứ rất ít đề cập đến Ngân sách cấp xã.
- Chế độ về sinh hoạt phí của cán bộ cấp xã tuy đ−ợc quan tâm vì những mức sinh hoạt phí quy định quá thấp so với mặt bằng thu nhập của xã hội.
Từ sau năm 1990, chế độ tμi chính xã rơi vμo tình trạng "thả nổi" cho các địa ph−ơng tự quản. Do đó, mỗi địa ph−ơng phải tự xây dựng cho mình một chế độ quản lý Ngân sách xã riêng.
Thực trạng thiếu các văn bản quy định chế độ thu, chi ngân sách xã đã có ảnh h−ởng rất lớn đến vấn đề tổ chức hạch toán - kế toán ở cấp xã, chế độ đμo tạo, đãi ngộ cho cán bộ tμi chính - kế tốn xã khơng đ−ợc chú trọng.
* Về phía địa ph−ơng:
- Cấp Tỉnh : trong giai đoạn nμy đã chú trọng thực sự đến Ngân sách cấp xã, ở Bình Thuận từ 1/4/1993 sau việc chuyển Ngân sách cấp Huyện thμnh dự toán, đồng thời đ−a Ngân sách cấp xã chịu sự quản lý song trùng giữa Huyện vμ cơ quan Tμi chính Tỉnh. Một bộ phận cán bộ quản lý Ngân sách đ−ợc tách ra chuyên lμm chính sách chế độ cho Ngân sách xã trong điều kiện Trung −ơng còn thiếu văn bản. Tuy vậy, số văn bản ra đời chỉ mang nặng tính chắp vá, ch−a ban hμnh đ−ợc một định mức chi cụ thể cho từng xã. Một số chính sách thu đ−ợc soạn thảo cho xã nhằm khai thác tốt các nguồn thu ở cấp xã đã đ−ợc triển khai vμ đem lại hiệu quả nhất định về số thu nh−ng không cơ bản.
- Cấp Huyện : đây lμ cấp quản lý sâu sát nhất đối với Ngân sách xã nh−ng công tác quản lý, kiểm tra mới chỉ dừng ở việc nắm bắt tình hình vì ra chế độ chung lμ do cấp Tỉnh. Tuy vậy, một số Huyện trong Tỉnh đã chủ động trong công tác quản lý Ngân sách xã, thông qua việc tổ chức kiểm tra chéo giữa các xã, ph−ờng, tổ chức học tập rút kinh nghiệm ở những xã điểm sau đó nhân rộng điển hình cho các xã thực hiện. Từng b−ớc các Huyện đã tổ chức đ−ợc hình thức giao ban Tμi chính - Kế tốn Ngân sách xã, qua đó nắm tình hình kịp thời, triển khai h−ớng dẫn văn bản chế độ mới vμ nhất lμ tạo đ−ợc một khơng khí học tập nâng cao chun mơn nghiệp vụ cho số cán bộ Tμi chính - Ngân sách xã phấn khởi công tác.
Một tồn tại lớn trong công tác quản lý ở Huyện cũng giống Tỉnh vμ Trung
−ơng lμ tập trung toμn bộ công sức, nhân sự cho quản lý Ngân sách trong hệ thống
Nhμ n−ớc mμ xem nhẹ công tác quản lý Ngân sách xã vμ phần hỗ trợ cho ngân sách xã thì rất khiêm tốn.
1.2. Giai đoạn từ 1997 - 2000 (từ khi thực hiện Luật ngân sách Nhμ n−ớc)
Năm 1997, Luật ngân sách Nhμ n−ớc bắt đầu có hiệu lực thi hμnh đối với các cấp ngân sách từ Trung −ơng đến địa ph−ơng. Riêng ngân sách cấp xã do những đặc thù riêng nên Chính phủ đã có Nghị định số 87/CP ngμy 29/12/1996 tại điều 11 cho phép Bộ Tμi chính có h−ớng dẫn riêng vμ Bộ Tμi chính cũng đã ban hμnh Thơng t− số 14 TC/NSNN ngμy 28/3/1997 h−ớng dẫn quản lý thu, chi ngân sách xã, thị trấn, ph−ờng theo Luật Ngân sách Nhμ n−ớc từ năm 1998.
Để triển khai Luật ngân sách Nhμ n−ớc theo đúng quy định của Chính phủ, ngay sau khi có Luật ngân sách Nhμ n−ớc, UBND tỉnh Bình Thuận đã tích cực tổ chức qn triệt vμ h−ớng dẫn triển khai thực hiện Luật ngân sách Nhμ n−ớc đến các xã; tổ chức tập huấn, bồi d−ỡng nghiệp vụ cho cán bộ tμi chính - kế tốn xã vμ tăng c−ờng công tác kiểm tra, giám sát, h−ớng dẫn cấp huyện trong công tác quản lý cấp xã. Đồng thời đầu năm 1996, UBND Tỉnh đã quyết định chuyển huyện từ đơn vị dự toán trở lại một cấp ngân sách để năm 1997 thực hiện theo Luật ngân sách Nhμ n−ớc vμ việc chi trả điều tiết thuế, phí cho xã vμ chi trợ cấp cho ngân sách xã từ Tỉnh cũng đ−ợc phân giao lại cho ngân sách cấp huyện.
Công tác quản lý ngân sách xã trong giai đoạn từ 1997 - 2000, sau 4 năm thực hiện Luật ngân sách Nhμ n−ớc đã phát huy đ−ợc những −u điểm vμ đã khắc phục dần những tồn tại của giai đoạn 1992 - 1996, với kết quả cụ thể nh− sau:
1.2.1- Về quản lý thu ngân sách xã:
Kết quả thực hiện thu ngân sách xã từ 1997 - 2000
Tình hình thu ngân sách xã (1997 - 2000)
Đơn vị tính: Triệu đồng
Nội dung Năm 1997 Năm 1998 Năm 1999 Năm 2000
Tổng thu 29.875 39.550 41.503 41.276
- Thu ngân sách xã h−ởng 100% 13.888 19.966 21.131 15.658
- Thu điều tiết 7.619 7.146 11.050 13.073
- Thu bổ sung 8.368 12.438 9.322 12.545
Nguồn: Báo cáo quyết tốn ngân sách xã tỉnh Bình Thuận 1997 - 2000.
Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho xã theo Luật ngân sách Nhμ n−ớc đã tạo điều kiện để xã tích cực khai thác nguồn thu. Kết quả tổng thu ngân sách xã trong toμn Tỉnh năm sau cao hơn năm tr−ớc, tốc độ bình quân trong 4 năm tăng 14%/năm vμ chiếm 14,22% tổng thu ngân sách Nhμ n−ớc trên địa bμn Tỉnh các khoản thu ngân sách xã h−ởng 100% tăng bình quân 9,58%/năm vμ chiếm 46,41% tổng thu ngân sách xã; các khoản thu điều tiết tăng bình quân 8,93%/năm vμ chiếm 25,55% tổng thu; thu bổ sung từ ngân sách cấp trên tăng bình quân 32,42%/năm vμ chiếm 28,04% tổng thu ngân sách xã.
Kết quả trên cho thấy thu ngân sách xã đã có chuyển biến tích cực nhất lμ các khoản thu ngân sách xã h−ởng 100% chiếm khoảng 40% thu ngân sách xã hμng năm trong giai đoạn từ 1992 - 1996 đã tăng lên 46,41% trong giai đoạn từ 1997 - 2000. Đây lμ nổ lực trong cơng tác quản lý thu của chính quyền cấp xã.
Mức thu ngân sách bình quân một xã khoảng 345 triệu đồng/năm so với mức bình quân cả n−ớc bằng 78,40%. Quy mô thu ngân sách xã năm 2000 thì xã có mức thu cao nhất lμ thị trấn Lagi, huyện Hμm Tân lμ 1.448 triệu đồng vμ xã thu thấp nhất lμ xã Phan Dũng, huyện Tuy Phong đạt 141 triệu đồng. Nguồn thu của các xã chủ yếu lμ thu thuế sử dụng đất nông nghiệp (chỉ một số thị trấn, ph−ờng ở trung tâm huyện lỵ, thμnh phố thì có nguồn thu chủ yếu lμ thuế giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp) vμ nguồn thu nμy lại phát sinh chủ yếu ở thời điểm cuối năm (theo mùa vụ). Đây lμ một đặc điểm lμm cho cấp xã không chủ động trong tiến hμnh ngân sách xã.
1.2.2- Về quản lý chi ngân sách xã:
Kết quả chi ngân sách xã từ 1997 - 2000 nh− sau:
Tình hình chi ngân sách xã (1997 - 2000)
Đơn vị tính: Triệu đồng
Nội dung Năm 1997 Năm 1998 Năm 1999 Năm 2000
Tổng chi 30.173 34.671 36.838 34.537
- Chi th−ờng xuyên 21.762 26.996 28.644 29.904
- Chi đầu t− phát triển 8.411 7.675 8.194 4.633
Chi ngân sách xã trong Tỉnh tốc độ bình quân trong 4 năm tăng 8,1%/năm. Tuy chi ngân sách xã chiếm tỷ lệ khoảng 7,71% tổng số chi ngân sách