2.3. Kinh nghiệm quốc tế về việc thực hiện một số chính sách tài chính khác hướng
2.3.1. Hệ thống trao đổi tín chỉ các-bon
Cơ chế trao đổi tín chỉ các-bon có tiền thân là thị trường mua bán, trao đổi quyền phát thải đã được đưa ra từ những năm 60 của thế kỷ trước. Thị trường mua bán quyền phát thải đầu tiên được thiết lập trên thế giới là thị trường mua bán SO2 tại Hoa Kỳ theo quy định tại Luật sửa đổi Luật khơng khí sạch năm 19905. Sau đó, các thị trường mua bán quyền phát thải tương tự đã được ra đời tại một số quốc gia khác nhau. Tuy nhiên, hệ thống trao đổi quyền phát thải chỉ thực sự phát triển sau khi Nghị định thư Kyoto của Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu (được ký kết năm 1997) đặt ra nghĩa vụ giảm phát thải khí nhà kính đối với các quốc gia phát triển. Một số quốc gia trên thế giới cũng lần lượt ban hành các quy định riêng để thiết lập các thị trường mua bán phát thải.
a. Hệ thống mua bán quyền phát thải của EU (European Union Emissions Trading System – EU ETS)
Hệ thống mua bán quyền phát thải của EU chính thức hoạt động từ năm 2005 và bao gồm 4 giai đoạn: giai đoạn 1 từ 2005-2007, giai đoạn 2 từ 2008-2012, giai đoạn 3 từ 2013-2020, giai đoạn 4 từ 2021-2030. Với từng giai đoạn, EU đã đề xuất
từng mức cắt giảm, đồng thời đưa ra cơ chế tài chính đảm bảo thực hiện cơ chế mua bán, trao đổi quyền phát thải. Cơ chế này được vận hành thông qua việc xây dựng mức trần phát thải khí nhà kính, phân bổ hạn ngạch/giấy phép phát thải/quyền phát thải (gọi chung là tín chỉ các-bon) cho các quốc gia thành viên (National Allocations Plans – NAP) và tạo lập thị trường mua bán hạn ngạch/giấy phép phát thải. Hạn ngạch/giấy phép phát thải được EU phân bổ tới các nước thành viên tiếp tục được các nước thành viên phân bổ tới các cơ sở phát thải đã được đăng ký. Số lượng hạn ngạch/giấy phép phân bổ giảm dần theo thời gian.
Trong khuôn khổ hạn ngạch, các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh nhận hoặc mua bán/trao đổi giấy phép theo nhu cầu. Các doanh nghiệp cũng có quyền mua nhưng số lượng hạn chế giấy phép hoặc tín chỉ các-bon từ các dự án giảm phát thải trên toàn thế giới để tuân thủ mức trần phát thải của doanh nghiệp mình6. Cuối mỗi năm, doanh nghiệp phải gom đủ giấy phép phát thải cho lượng phát thải thực tế dưới ngưỡng cho phép thì có thể để dành giấy phép chưa dùng đến để sử dụng trong tương lai hoặc có thể bán cho các doanh nghiệp khác có nhu cầu.
Ở giai đoạn 1 (2005-2007) và giai đoạn 2 (2008-2012), tổng số giấy phép phát thải7 giảm từ 2.181 triệu giấy phép/năm xuống mức 2.083 triệu giấy phép/năm. Do giai đoạn 2 diễn ra đồng thời với giai đoạn cam kết đầu tiên của Nghị định thư Kyoto nên EU đã áp đặt giới hạn phát thải chặt hơn bằng cách giảm tổng lượng giấy phép khí thải xuống 6,5% so với năm 2005.
Bắt đầu từ giai đoạn 3 (2013-2020), tổng số giấy phép phát thải được cấp giảm đều đặn hàng năm theo tỷ lệ 1,74% trên tổng số giấy phép phát thải được cấp trung bình theo năm của giai đoạn 2, theo đó vào năm 2020 tổng số giấy phép là 1.720 triệu. Trong giai đoạn này, các ngành như nhôm, thép, kinh doanh, vận chuyển các-bon, hóa dầu và các ngành hóa chất khác cùng nằm trong phạm vi điều chỉnh của hệ thống mua bán quyền phát thải của EU.
6Việc hạn chế số lượng giấy phép/tín chỉ mua từ các dự án ngoài khối EU bảo đảm giá trị giấy phép phát thải trong khối
7Trong hệ thống mua bán quyền phát thải của EU, có 2 loại giấy phép phát thải được cấp: cho các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất đang hoạt động và cho các doanh nghiệp mới thành lập
Sang giai đoạn 4 (2020-2030), mục tiêu đưa ra là các lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của hệ thống mua bán quyền phát thải của EU phải cắt giảm 45% lượng phát thải so với lượng phát thải năm 2005. Từ năm 2021, số giấy phép phát thải cấp hàng năm sẽ giảm theo tỷ lệ 2,2% so với mức giảm 1,74% (EU, 2020).
Ở giai đoạn 1, EU phân bổ hạn ngạch miễn phí, theo đó, khoảng 95% tổng số giấy phép phát thải được cấp khơng thu phí, và 5% cịn lại được cấp thông qua đấu giá. Sang giai đoạn 2, EU nâng tỷ lệ giấy phép được cấp thông qua đấu giá, nhưng không quá 10% trên tổng số giấy phép được cấp hàng năm. Tuy nhiên, theo cách thức này, EU gặp phải khó khăn trong việc triển khai cấp giấy phép khi một số doanh nghiệp trong lĩnh vực dự án sản xuất điện nhận được những khoản thu nhập lớn. Việc phân bổ quá mức và miễn phí các giấy phép phát thải trong giai đoạn thử nghiệm dẫn đến giá cả tín dụng của những giấy phép này có những thời điểm đã trở về con số 0, dẫn đến thu ngân sách của EU không những không đạt được mà còn ảnh hưởng khá nhiều đến mục tiêu giảm thải đã được đề ra. Do đó, kể từ giai đoạn 3, EU đã quy định việc bán đấu giá cạnh tranh phải đảm bảo tối thiếu 50% trong các lĩnh vực, và 100% đấu giá cạnh tranh trong lĩnh vực năng lượng.
EU thực hiện việc phân bổ giấy phép theo nguyên tắc: 88% số giấy phép được phân bổ đến các nước, căn cứ vào mức phát thải bình quân giai đoạn 2005- 2007; 10% số giấy phép tiếp theo được phân bổ cho các thành viên có mức GDP/đầu người thấp làm cơ sở khuyến khích đổi mới đầu tư cơng nghệ và 2% số giấy phép còn lại được phân bổ cho những nước thành viện đạt được mức cam kết chỉ tiêu Kyoto cho đến giai đoạn 2012. Ở giai đoạn 3, hệ thống mua bán quyền phát thải được mở rộng đối với tồn bộ các cơ sở phát thải khí nhà kính CO2 và khí Nito trong tồn khu vực8.
Kết quả đạt được
Hệ thống giao dịch quyền phát thải của EU cho đến nay vẫn là thị trường các-bon lớn nhất thế giới, chiếm đến ¾ lượng mua bán giao dịch các-bon tồn cầu. Qua ba giai đoạn thực hiện, hệ thống giao dịch quyền phát thải của EU đã đưa 50% tổng lượng khí thải nhà kính của EU vào giao dịch với phạm vi địa lý, ngành sản
xuất và các loại khí nhà kính ngày càng được mở rộng. Hệ thống này đã thu hút hơn 11.000 doanh nghiệp, nhà máy phát điện và các ngành cơng nghiệp năng lượng khác có cơng suất trên 20 MW tham gia. Loại khí phát thải giao dịch được mở rộng từ khí CO2 thêm các loại như N2O và PFC, với tổng mức phát thải cũng thay đổi qua các năm, từ 2.058 triệu tấn xuống còn 1.859 triệu tấn ở giai đoạn 2, đầu giai đoạn 3 là 2084 triệu tấn và giảm 38 triệu tấn mỗi năm sau đó.
Thị trường mua bán phát thải của EU hiện nay được xem là nền tảng trong chính sách về mơi trường của EU với mục tiêu chính là giảm lượng khí thải CO2 và góp phần thực hiện mục tiêu Hiệp định Kyoto, đồng thời đảm bảo được tính hiệu quả về mặt chi phí. Thơng qua thị trường mua bán phát thải, EU đã có thêm nguồn thu từ việc bán đấu giá các tín chỉ phát thải, và 50% nguồn thu được sử dụng để hỗ trợ cho các biện pháp chống biến đổi khí hậu tại các nước thành viên (ví dụ như Quỹ năng lượng và khí hậu của Đức).
b. Chương trình mua bán tín chỉ phát thải Hàn Quốc (K-ETS)
Năm 2012, Hàn Quốc thơng qua Chương trình mua bán tín chỉ phát thải (K- ETS) như một luật của Hàn Quốc và có hiệu lực từ tháng 01/2005. Việc triển khai thực hiện Chương trình này dựa trên Đạo luật khung về Tăng trưởng xanh các-bon thấp (năm 2010), Đạo luật về Phân bổ và mua bán định mức phát thải khí nhà kính (năm 2012).
K-ETS do Bộ Môi trường giám sát và điều phối, Bộ Môi trường cũng chịu trách nhiệm lập Kế hoạch phân bổ định mức phát thải quốc gia. Uỷ ban phân bổ chịu trách nhiệm rà soát kế hoạch phân bổ. Các doanh nghiệp tham gia K-ETS là các doanh nghiệp có lượng phát thải trung bình hàng năm lên tới 125.000 tấn CO2, chiếm gần 60% tổng khí thải quốc gia.
Chương trình K-ETS có ba giai đoạn: giai đoạn 1 (năm 2015- năm 2017), giai đoạn 2 (năm 2018- năm 2020), giai đoạn 3 (năm 2021-năm 2025). Các định mức phát thải được phân bổ trên cơ sở 5 năm (các năm tuân thủ) – hay còn gọi là giai đoạn thực hiện. Tuy nhiên, các giai đoạn 1 và giai đoạn 2 chỉ bao gồm ba năm tuân thủ nhằm đảm bảo các biện pháp bổ sung được thực hiện kịp thời trong những năm đầu vận hành Chương trình.
Ở giai đoạn đầu thực hiện, các doanh nghiệp bị kiểm soát được phép linh hoạt và được phân bổ định mức miễn phí. Sang giai đoạn 2, các doanh nghiệp tham gia tập trung tăng cường hiệu quả trong việc giảm phát thải. Bên cạnh đó, Hàn Quốc cũng mở rộng tiêu chí lựa chọn các doanh nghiệp bị kiểm sốt và phân bổ 3% định mức phát thải thông qua đấu giá. Ở giai đoạn 3, Hàn Quốc tiếp tục phân bổ định mức thơng qua đấu giá nhằm khuyến khích các doanh nghiệp trong việc tham gia Chương trình K-ETS và chủ động đầu tư vào các hoạt động nhằm giảm phát thải.
Thơng qua Chương trình K-ETS, các doanh nghiệp có thể mua/bán các định mức phát thải trên thị trường giao dịch thơng qua sàn giao dịch khí hậu Hàn Quốc.
Chương trình K-ETS về cơ bản áp dụng phương pháp dựa vào lịch sử phát thải để phân bổ cho giai đoạn đầu thực hiện, dựa vào quá trình phát thải trước đây của doanh nghiệp để xác định mức phát thải của các doanh nghiệp. Lượng phát thải trung bình năm cho giai đoạn 2011-2013 được làm cơ sở để lựa chọn 526 doanh nghiệp cho giai đoạn đầu thực hiện (2015-2017). Dựa vào đó, các doanh nghiệp nộp đơn xin phân bổ trước 4 tháng bắt đầu giai đoạn thực hiện. Hàng năm, các doanh nghiệp có thể nộp đơn xin chuyển nhượng định mức. Nếu doanh nghiệp khơng duy trì được đầy đủ lượng đơn vị định mức của Hàn Quốc (KAU) (tương đương với 1 tấn CO2), doanh nghiệp phải chịu phạt bằng cách mua thêm KAU với giá gấp 3 lần giá trung bình của thị trường trong năm tuân thủ. Tuy nhiên, mức phạt không quá 100.000 KRW/KAU.
Trong trường hợp doanh nghiệp bị thiếu định mức phát thải thì có thể vay định mức từ các năm tiếp theo nhưng không quá 10% tổng KAU được chuyển nhượng của năm đó, và khơng được phép vay từ các năm của giai đoạn thực hiện khác. Còn nếu mức phát thải dư thừa thì doanh nghiệp có thể chuyển số dư phát thải sang năm tiếp theo trong cùng giai đoạn thực hiện hoặc năm đầu của giai đoạn thực hiện tiếp theo.
Kết quả đạt được
Những kết quả đạt được từ việc mua bán phát thải có ý nghĩa quan trọng vì đã cắt giảm chi phí của việc giảm phát thải. Việc mua bán tín chỉ phát thải đầy đủ làm giảm một nửa chi phí của việc tuân thủ quy định (IPCC, 2001). K-ETS làm
giảm chi phí của việc tuân thủ quy định tới 68% so với cơ chế thông thường (Viện kinh tế năng lượng Hàn Quốc, 2011).
Thông qua việc đặt ra mức giá các-bon, các doanh nghiệp được khuyến khích đổi mới cơng nghệ các-bon thấp. K-ETS cịn là cơng cụ quan trọng mà Hàn Quốc sử dụng để đẩy nhanh lợi ích thương mại và tạo việc làm mới từ công nghiệp xanh.
c. Hệ thống mua bán phát thải khí nhà kính Trung Quốc
Tại Trung Quốc, hơn 70% lượng phát thải là từ lĩnh vực liên quan đến năng lượng nên Trung Quốc ưu tiên và ủng hộ việc mua bán phát thải dựa theo thị trường. Tất cả các doanh nghiệp (khoảng 7.500 doanh nghiệp và cơ sở sản xuất) có mức phát thải từ 26.000 tấn các-bon tương đương mỗi năm trở lên đều phải tham gia thị trường mua bán phát thải khí nhà kính.
Hệ thống mua bán quyền phát thải khí nhà kính của Trung Quốc được triển khai thực hiện từ năm 2017, và được quản lý qua 2 cấp độ là chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Việc thiết lập các quy định do chính quyền trung ương thực hiện cịn chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thực hiện các quy định. Trên cơ sở số lượng phân bổ từ chính quyền trung ương, chính quyền địa phương có quyền giao hạn ngạch cho từng doanh nghiệp, cơ sở sản xuất đóng trên địa bàn và kiểm tra, giám sát việc thực hiện.
Hệ thống mua bán quyền phát thải tại Trung Quốc được vận hành theo quy tắc giới hạn và giao dịch (Cap-and-Trade), trong đó, các cơ sở sản xuất kinh doanh có mức phát thải lớn9 phải mua lại phần được phép phát thải từ các cơ sở sản xuất kinh doanh có mức phát thải thấp, các cơ sở sản xuất này cịn được khuyến khích hỗ trợ để tiếp tục giảm phát thải, từ đó có thể bán được nhiều hơn hạn ngạch phát thải được phân bổ nhưng không sử dụng hết. Quy định này vừa có lợi cho phía doanh nghiệp vì được nhà nước hỗ trợ, vừa có lợi cho Chính phủ từ việc chuyển đổi cơng nghệ nhanh chóng, tăng tính cạnh tranh của thị trường và giảm thiểu ơ nhiễm môi trường.
Để triển khai hệ thống này, Trung Quốc đã phải xây dựng các quy định về phạm vi điều chỉnh, hạn ngạch phát thải, cơ chế phân bổ giấy phép, hệ thống giám sát, báo cáo và thẩm tra, các quy định về tuân thủ. Đồng thời, Trung Quốc cũng thiết lập các công cụ hỗ trợ cho việc đăng ký, hệ thống báo cáo, kiểm kê phát thải khí nhà kính và thơng tin về giao dịch, mua bán, xây dựng cơ chế điều chỉnh mức giá, các quy định cụ thể về thuế, gửi và vay, việc bù đắp tài chính, bù đắp lượng khí phát thải hay các liên kết thực hiện.
Kết quả đạt được
Việc thực hiện hệ thống mua bán phát thải khí nhà kính ở Trung Quốc quy định việc giảm phát thải ở mức nào hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của doanh nghiệp, do đó, hệ thống này đảm bảo chắc chắn về mức giảm phát thải theo kế hoạch. Tính đến tháng 8/2019, Trung Quốc đã thu được gần 700 triệu USD từ phí giao dịch quyền phát thải. Trung Quốc đã có gần đầy đủ các cơng cụ thị trường vào năm 2020 và dự báo đến 2025, Trung Quốc sẽ thu được khoảng 3 tỷ USSD từ phí giao dịch quyền phát thải.
d. Chương trình giao dịch phát thải tự nguyện của Nhật Bản
Tháng 9 năm 2005, Bộ Môi trường Nhật Bản (MOEJ) đã đề xuất chương trình giao dịch phát thải tự nguyện nhằm hỗ trợ cho các hoạt động giảm phát thải khí nhà kính tự nguyện của các doanh nghiệp thơng qua các chính sách trợ cấp, cơ chế giao dịch.
Các doanh nghiệp phải xác định mức giảm phát thải tuyệt đối thay vì dựa trên cường độ rồi mới được tham gia Chương trình giao dịch phát thải tự nguyện, qua đó các doanh nghiệp được nhận các khoản trợ cấp phát thải của chính phủ Nhật Bản tương ứng với mức giảm phát thải trong năm. Nếu trong năm mà doanh nghiệp khơng tn thủ mức phát thải thì phải hồn trả lại số tiền trợ cấp đã nhận từ chính phủ.
Dựa trên kinh nghiệm thu được qua triển khai Chương trình giao dịch phát thải tự nguyện, kế hoạch về hệ thống giao dịch quyền phát thải theo hạn ngạch trên quy mơ tồn quốc của Nhật Bản đã được đề xuất vào năm 2009. Tuy nhiên, hệ thống giao dịch bắt buộc này đã bị các bên liên quan phản đối mạnh mẽ, chủ yếu là
phản đối từ Liên đoàn kinh doanh Nhật Bản. Vào tháng 12 năm 2010, đạo luật về các biện pháp ứng phó với sự nóng lên tồn cầu là khn khổ pháp lý cho hệ thống giao dịch phát thải theo hạn ngạch đã không được cơ quan lập pháp của Nhật Bản