CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở HUYỆN PHONG ĐIỀN, THÀNH PHỐ CẦN THƠ
3.2.1. Xác định rõ chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, bảo đảm cho HĐND, UBND hoạt động có hiệu quả
bảo đảm cho HĐND, UBND hoạt động có hiệu quả
Việc xác định chức năng, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp, trong đó có cấp xã phải xuất phát và quán triệt quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được Đại hội XI của Đảng xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011). Đó là: “Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nơng dân và đội ngũ trí thức,
do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân cơng phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” [24, tr. 85].
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh, khơng ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Hội đồng nhân dân có hai vai trị. Vai trị thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương) và vai trò thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Hai vai trò này được thể hiện qua hai chức năng đó là chức năng quyết định và chức năng giám sát. Như vậy, với chức năng quyết định phải khẳng định rằng HĐND không phải là cơ quan quyết định mọi vấn đề ở địa phương mà các quyết định của HĐND trước hết là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật (Những quy phạm đã có sẵn), bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan Nhà nước cấp trên về việc triển khai thực hiện pháp luật, thứ 2 là quyết định một số vấn đề quan trọng của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Cùng với chức năng quyết định, HĐND thực hiện quyền giám sát ở hai góc độ, thứ nhất là giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; Thứ hai là giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Ủy ban nhân dân do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế-xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở.
Như vậy, HĐND và UBND trước hết đều là cơ quan chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, nhưng HĐND khác UBND là cơ quan quyết định "những chủ trương,
biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương" và giám sát toàn bộ hoạt động về thi hành pháp luật ở địa phương. Còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, ngoài việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cịn phải chấp hành nghị quyết của HĐND, và chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp.
Với các nội dung phân tích ở trên vấn đề đặt ra ở đây là với vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương thì thẩm quyền của HĐND đến đâu? Quyết định những vấn đề gì? Và UBND thực hiện hành vi hành chính của mình thơng qua quyết định của HĐND những nội dung gì và những nội dung gì chỉ tuân theo pháp luật và các quy định hướng dẫn của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên? Những nội dung gì được ban hành các quyết định quy phạm pháp luật? Đây là những vấn đề hết sức quan trọng cần được làm rõ để trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với HĐND, UBND bảo đảm thực sự công khai, minh bạch, khách quan, dân chủ đúng thẩm quyền, đúng quy định của pháp luật và không chồng chéo, trùng lặp, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Về quyền quyết định của HĐND là quyền phán quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định (loại trừ quyền tài phán hành chính và tài phán tư pháp) hoặc quyền quy định đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) bắt buộc các chủ thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện. Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng: Dạng thứ nhất là quyết định về một vấn
đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt. Chẳng hạn như quyết định về chương trình xây dựng nghị quyết, về hoạt động giám sát hàng năm, về việc hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND,… Dạng thứ hai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; nghị quyết quy định mức thu các loại phí, lệ phí, Nghi quyết về một số cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư vào khu kinh tế, khu công nghiệp, hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản…;
Quyền thông qua là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như Luật Đất đai, Luật Xây dựng, thì sau khi tổ chức lập quy hoạch, UBND phải trình HĐND cùng cấp thơng qua (cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành, lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm quyền. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thơng qua” cịn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết.
Quyền phê chuẩn là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định, như: phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn kết quả bầu cử các chức danh của HĐND,...
Như vậy căn cứ vào các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật chuyên ngành thì: Thứ nhất đã làm rõ được nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương; Thứ hai, là có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND từ đó để ban hành các nghị quyết phù hợp tính chất nội dung, phạm vi và đúng thẩm quyền (đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm
quyền phán quyết của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định; Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ quan cấp trên quyết định theo quy định của pháp luật thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua. Đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn).
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương cùng các văn bản luật chuyên ngành đã quy định tương đối cụ thể, rõ ràng thẩm quyền của HĐND trong việc ban hành nghị quyết, nhưng trên thực tế, do chưa xác định được đầy đủ nhiệm vụ quyền hạn, chưa phân biệt được các dạng quyền hạn nêu trên, hoặc chưa nghiên cứu hết các văn bản luật chuyên ngành cũng có vấn đề văn bản pháp luật chưa quy định rõ nên việc ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND trong thời gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng, chức năng nhiệm vụ và thẩm quyền. Cụ thể là: Thứ nhất, là có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thơng qua (như thơng qua dự tốn thu, chi ngân sách)
Một vấn đề nữa là hiệu lực pháp luật của các Nghị quyết mang tính quyết định của HĐND, do chưa quy định rõ nên sau khi HĐND ban hành các nghị quyết, các nghị quyết này chỉ là căn cứ để UBND ban hành quyết định (Kể cả nghị quyết mang tính quyết định, quy định, kể cả Nghị quyết mang tính thơng qua, trừ nghị quyết phê chuẩn), nếu UBND chưa hoặc khơng ban hành quyết định thì các nội dung trong nghị quyết HĐND gần như khơng có giá trị, ví dụ như nghị quyết dự toán thu, chi ngân sách. Điều này đã làm cho các quyết định, quy định của cơ quan quyền lực trở thành hình thức, đồng thời làm tăng thêm thủ tục hành chính rườm rà khơng đáng có.
Hiến pháp và các luật hiện hành đã trao rất nhiều quyền hạn cho HĐND các cấp, đã xác định khá rõ thẩm quyền của mỗi cấp, giữa cơ quan Nhà nước TƯ, và chính quyền địa phương; giữa UBND và HĐND. Tuy vậy, do không quy định cụ thể, thống nhất, phải dẫn chiếu thông qua nhiều văn bản luật, văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của cơ quan Nhà nước cấp trên (Nghị định, quyết định, thơng tư… của chính phủ, bộ ngành trung ương), mặt khác nhận thức về các dạng quyền lực của
mỗi cấp HĐND chưa rõ nên vẫn thường xảy ra sự chồng chéo, trùng lặp trong việc tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương; giữa UBND (với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND) và HĐND (với vai trị vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương); giữa HĐND, UBND cấp trên với HĐND, UBND cấp dưới. Nhiệm vụ, quyền hạn giao cho HĐND ba cấp cơ bản giống nhau nên cùng một vấn đề trong cùng một lĩnh vực, HĐND ba cấp đều ban hành nghị quyết, UBND quyết định dẫn đến sự tốn kém, lãng phí, hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền nhà nước địa phương không cao. Đây là những vấn đề cần phải được nghiên cứu, nhất là trong việc thực hiện có hiệu quả để nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền