CHƯƠNG III CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG TẠI VIỆT NAM
3.2. Chi trả môi trường tại Việt Nam
3.2.1.2. Các chính sách PES của Việt Nam:
Theo quan điểm của chính phủ Việt Nam:
- Bảo vệ và sử dụng có hiệu qủa tài nguyên quốc gia, cải thiện mơi trường tự nhiên. - Tăng cường quản lí tài nguyên quốc gia như đất, nước, khoáng sản và rừng.
- Tích cực phục hồi mơi trường và các hệ sinh thái bị phá hủy. Tiếp tục phủ xanh đất trống đồi núi trọc, bảo vệ đa dạng sinh học....
- Chỉ tiêu cụ thể đến năm 2010 là đưa tỷ lệ che phủ rừng lên 42 – 43%, 95% dân cư thành thị và 75% dân cư nông thôn được sử dụng nước sạch và nhiều chỉ tiêu cụ thể khác.
Từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp lý nhằm thực hiện chương trình quốc gia về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) thông qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi (2004). Năm 2008,Quyết định số 80/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã cho phép thí điểm Chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng tại tỉnh Sơn La và Lâm Đồng. Năm 2010, Nghị định số99/2010/NĐ-CP đã được ban hành nhằm triển khai Chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng trên phạm vi toàn quốc từ 1/1/2011. Có thể nói, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại châu Á ban hành và triển khai chính sách PFES ở cấp quốc gia. Tổng cộng có 20 văn bản pháp luật được ban hành dưới dạng Nghị định, Quyết định của Thủ tướng và Thông tư, Quyết định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, tạo nên một cơ sở pháp luật quan trọng cho việc triển khai Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Tính tới tháng 12/2012, có 35 tỉnh trong tổng số 63 tỉnh thành trên cả nước đ. thành lập Ban chỉ đạo về triển khai Nghị định 05/NĐ-CP và Nghị định 99/NĐ-CP; có 27 tỉnh trong 35 tỉnh này đã thành lập và vận hành Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh.
Các phương pháp tiếp cận chi trả dịch vụ môi trường được xây dựng và thực hiện thành cơng cần có được sự hỗ trợ bởi các khung thể chế, khung pháp lý và chính sách để xác định dịch vụ hệ sinh thái, người bán và người cung cấp (họ có quyền sử dụng và thu lợi), người mua hay người trả phí và cơ chế tài chính (bao gồm cả phí và các loại thuế nhằm tạo quỹ cho việc chi trả). Ở Việt Nam , tuy còn những khoảng trống đáng kể cho thực hiện PES, nhưng về cơ bản các điều kiện triển khai, thí điểm đã có cơ sở.
Dịch vụ sinh thái được xác định: ví dụ, Luật tài nguyên nước 1998, Luật đất đai năm 2003, Luật bảo về và phát triển rừng năm 2004, Luật bảo vệ môi trường 2005, đều thừa nhận cỏc nhõn tố của dịch vụ HST mang lại là: bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ cảnh quan, phòng hộ đầu nguồn và hấp thụ các – bon.
Các bên liên quan có khả năng tham gia cam kết được xác định. Tất cả các bên liên quan tham gia cam kết chi trả dịch vụ hệ sinh thái dều phải có tư cách pháp nhân để tham gia ký kết hợp đồng và quản lý, làm chủ và nhận lợi ích từ việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Theo Luật Dân sự Việt Nam năm 2005, các cá nhân và tổ chức có tư cách pháp nhân để ký kết hợp đồng. Tuy nhiên, quyền để tham gia ký kết hợp đồng và các quan hệ hợp đồng dân sự khác của cộng đồng còn nhiều hạn chế, ở Việt nam, người ta thường hiểu rằng cộng đồng là một thực thể có quy mơ nhỏ hơn cấp xã. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 xác định “cộng đồng dân cư thơn bản” là tồn bộ các hộ cỏc nhõn sống trong cùng một làng, cùng một thôn bản, hay một đơn vị hành chính tương đương. Điều 220 - Bộ Luật Dân sự, đưa ra nội dung sở hữu cộng đồng các tài sản chung, quy định cỏc nhúm pháp nhân được Luật Việt nam công nhận. Và Điều 84, nêu rõ điều kiện mà một thực thể có tư cách pháp nhân phải đáp ứng được để có thể tham gia vào quan hệ pháp lý dân sự, như: Tổ chức đó được thành lập một cách hợp pháp, có cơ cấu tổ chức, có tài sản độc lập với các tổ chức và cỏc nhõn khỏc, và chịu trách nhiệm về các tài sản này, có thể tham gia vào các quan hệ pháp lý một cách độc lập và với tên riêng của mình. Do cộng đồng khơng đáp ứng được đẩy đủ các điều kiện này nên cộng đồng không thể là đối tác của mối quan hệ pháp luật Dân sự.
Quyền về tài sản, dịch vụ và lợi ích được xác định. Xác định chi tiết trong luật đất đai năm 2003: Quyền của người sử dụng đất đối việc quản lý đất đai họ được giao hay cho thuê được công nhận, các luật quy định về trách nhiệm của họ bao gồm: giấy chứng nhận quyền sử dụng đất công cộng, giao đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên, rừng trồng cho các hộ gia đình; giao và cho thuê đất cho các hộ và cá nhân để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; giao và cho thuê rừng trồng, rừng sản xuất cho các doanh nghiệp thương mại.
Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng năm 2004, cũng đảm bảo quyền của cộng đồng trong việc quản lý đất lõm nghiệp được giao và sử dụng lâm sản phục vụ cho mục đích của cộng đồng và tồn xã hội. Những quyền được hưởng lợi từ việc quản lý và sử dụng tài nguyên đó được quy định trong Luật Đất đai năm 2003, đảm bảo người có quyền sử dụng đất có thể hưởng lợi từ những thành quả lao động họ bỏ ra và các hoạt động đầu tư khỏc trờn diện tích đất được giao.
Khung pháp lý hiện hành cho phép định giá và cơ chế thị trường. Ba văn kiện quan trọng là: Quyết định số 256/2003. QĐ.TTg; Nghị quyết của Bộ chính trị số 41/NQ – TW; Nghị định 175 – CP, 2004, trực tiếp khuyến khích và thong qua việc sử dụng các cơng cụ kinh tế để hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường. Các văn kiện này, nhấn mạnh việc áp dụng công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường là một giải pháp tốt đáp ứng nhu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, những văn kiện đó cần đảm bảo rằng người gây ơ nhiễm cụng như các đồi tượng hưởng lợi từ môi trường đều phải chi trả cho dịch vụ môi trường và các đơn vị quản lý mơi trường có thể sử dụng khoản phí, lệ phí này như một cơ chế tạo nguồn thu phục vụ cho công tác quản lý môi trường.
Thuế đặc biệt liên quan đến chi trả dịch vụ môi trường bao gồm thuế Tài Nguyên Thiên Nhiên, thuế Tài nguyên nước, việc cung cấp và chất lượng dịch vụ phụ thuộc vào chất lượng môi trường hay chất lượng hệ sinh thái. Mặc dù, Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng năm 2004 cho phép xác định giá đồi với các hàng hóa và dịch vụ từ rừng, nhưng hiện nay việc định giá mới chỉ đề cập đến lâm sản. Về nguyên tắc thì điều này có thể bao gồm cả việc định giá, phí, lệ phí từ việc chi trả dịch vụ hệ sinh thái.
Theo quy định hiện nay, Nhà nước là cơ quan duy nhất quy định mức phí và lệ phí và số tiền thu là nguồn thu ngân sách ở các cấp Trung ương, tỉnh, huyện, và địa phương. Do đó, vẫn cịn mơ hồ về việc liệu rằng cộng đồng địa phương, cá nhân hay cơng ty có thể giữ lại số tiền thu từ dịch vụ môi trường. Tuy nhiên, các hộ gia đình, cá nhân và những đối tượng sử dụng khác có thể thu lợi từ việc bỏn cỏc sản phẩm dịch vụ sinh thái có được trên mảnh đất mà Nhà nước giao cho họ.
Ngoài ra, một số văn bản luật khác cũng đề cập đến dịch vụ hệ sinh thái, đặc biệt là hệ sinh thái rừng. Quyết định số 380/TTG ngày 10/4/2008 của thủ tướng chính phủ về chính sách thí điểm PES rừng, theo đó PES được triển khai thí điểm trong hai năm tại hai tỉnh Lâm Đồng và Sơn La với các loại dịch vụ: điều tiết nguồn nước, hạn chế xói mịn, bồi lấp, và cảnh quan du lịch và đối tượng chi trả cho chương trình thí điểm này là: công ty thủy điện, công ty cấp nước, công ty du lịch.
Dự thảo luật đa dạng sinh học trình Quốc hội thơng qua kỳ họp thứ 4 ngày 18/10/2008, trong đó quy định về tài chính cho bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học đề cập đến trong nguồn thu của PES.
Như vậy, hiện nay chính phủ Việt Nam chúng ta cũng đã có một khn khổ pháp lí và chính sách để thực thi PES, chẳng hạn như:
- Luật bảo vệ môi trường.
- Luật bảo vệ và phát triển rừng.
- Chiến lược quản lí hệ thống khu bảo tồn 2003.
- Quyết định số 08/2001/QĐ- TTg về quản lí rừng đặc dụng, rừng phịng hộ và rừng sản xuất, rừng tự nhiên.
- Pháp lệnh số 38/2001/PL- UBTVQH10 về phí và lệ phí. - pháp lệnh số 40/2002/PL- UBVPQH10 về giá.
- Pháp lệnh về thuế tài nguyên (sửa đổi). - Luật ngân sách.
- Nghị định số 10/2002/NĐ- CP về quản lí tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu.
- Quyết định số 53/2002/QĐ- BKHCNMT về quỹ môi trường.
- Quyết định số 34/2002/QĐ- BNNPTNT về quỹ bảo tồn thiên nhiên.
- Kí quỹ mơi trường ( theo thông tư liên tịch số: 126/1999/TTLT-BTC- BKHCNMT ngày 22/1/1999).
- Nhãn sinh thái ( Theo TCVN 14024: 2005 về nhãn môi trường và công bố môi trường – Ghi nhãn môi trường kiểu I – Nguyên tắc và thủ tục).
- Ngồi ra chúng ta cũng có những chế tài xử phạt hành chính, đền bù thiệt hại mơi trường, và phát triển cơ chế sạch.
Đây chính là khung pháp lí vững chắc để cho chúng ta thực thi PES ở Việt Nam. Song chúng ta vẫn còn thiếu một số luật như luật về đa dạng sinh học..., và những khung pháp lí trên của chúng ta hiệu lực còn khiêm tốn. Một số nội dung chưa được phù hợp với sự phát triển trong tình hình hiện nay.
Bên cạnh đó chúng ta cũng đang có những chương trình dự án thực thi PES tại Việt Nam như:
- Bảo tồn đa dang sinh học
- MSC nhãn hiệu sinh thái đối với trai Bến Tre và nước mắn Phú Quốc.
- VFTN nhãn hiệu sinh thái, để nhằm tạo ra sự đảm bảo hướng tới quản lí rừng bền vững. Khách hàng cuối cùng trả cho quản lí bền vững khi mua sản phẩm có chứng chỉ. - Quỹ Phát triển cho Côn Đảo MPA nhằm tạo ra một cớ chế tài chính bền vững cho bảo tồn và phát triển đa dạng sinh học, tạo một quỹ được chính quyền thơng qua. Và người hưởng lợi trả cho quản lí bền vững thơng qua việc đóng góp vào quỹ.
- Bảo vệ nguồn nước, thanh tốn để bảo vệ rừng đầu nguồn sơng Thu Bồn, cơ chế chi trả cho Sông Hương để bảo tồn Sao La.
- Thử nghiệm các cơ chế chi trả ở Lâm Đồng, Bình Phước và Đồng Nai của tổ chức WinRock International.
Hạn chế của khung pháp lý: hạn chế về thể chế (Năng lực của cán bộ nhà
nước, Tổ chức bộ máy, Các quy định), giám sát Giám sát (các dịch vụ môi trường, Giám sát dòng tiền, Giám sát tác động xã hội) và chia sẻ lợi ích.
- Các phát hiện hạn chế về chính sách:
- Khung pháp lý cịn thiếu chưa đầy đủ và nhiều chồng chéo. Chưa có quy định rõ ràng về việc chi trả dịch vụ hệ sinh thái có thể được tính theo thuế, phí hay lệ phí trực tiếp khơng hay phải được tính trên cơ sở giá thị trường của sản phẩm hay dịch vụ đó, chưa có hướng dẫn chi tiết cho việc thực thi.
- Nghị định 99 quy định 4 loại dịch vụ môi trường phải chi trả. Tuy nhiên trong các dịch vụ mơi trường rừng quy định tại Nghị định 99 thì chỉ có 2 dịch vụ (phịng hộ đầu nguồn và dịch vụ du lịch sinh thái). được thực hiện do thiếu các cơ sở pháp lý và các hướng dẫn chi tiết. Chưa có cơ chế, mơ hình chi trả dịch môi trường một cách rõ ràng, nhất là trong dịch vụ đa dạng sinh học, hấp thụ và lưu giữ các – bon.
- Thực chất số tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng được chuyển cho người sử dụng dịch vụ cuối cùng là người dân và các đối tượng sử dụng điện và nước (số tiền này được hạch toán trong giá bán điện và nước). Như vậy cơ sở trực tiếp sử dụng dịch vụ(các nhà máy điện, nhà máy nước..)lại khơng phải bỏ ra chi phí dịch vụ mơi trường mà chính họ là người sử dụng và hưởng lợi trực tiếp và cũng là người gây hại cho môi trường, như vậy là chưa thõa đáng.
- Thiếu các công cụ pháp lý và kinh tế cho việc chi trả dịch vụ môi trường trong khung quy định về bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ nguồn nước và hấp thụ các – bon :
Mặc dù loại dịch vụ thứ hai (vẻ đẹp cảnh quan và bảo tồn đa dạng sinh học) đã được triển khai ở một mức độ nhất định, sự đa dạng của các bên liên quan, nhiều mơ hình cơ chế hoạt động và mối quan hệ phức tạp giữa Người cung cấp dịch vụ -Trung gian - Người mua và sử dụng dịch vụ làm cho việc triển khai trở nên khó khăn và gặp nhiều mâu thuẫn. Tới nay, có nhiều khó khăn trong việc thực hiện dịch vụ này đã được phát hiện, bao gồm:
• Người sử dụng dịch vụ khơng hiểu rõ vẻ đẹp cảnh quan đóng góp như thế nào cho cơng việc kinh doanh của họ
• Những người sử dụng dịch vụ khác nhau có sự sẵn sàng chi trả khác nhau dựa trên số doanh thu của họ (doanh thu càng cao thì mức độ sẵn sàng chi trả càng cao);
• Thiếu quy định rõ ràng về nhóm nào trong hoạt động kinh doanh du lịch nên chi trả. Việc thu tiền dịch vụ môi trường từ một số cơng ty thương mại du lịch rất khó khăn (ví dụ, các cơng ty có thể vận động hành lang chính quyền địa phương để bỏ qua việc chi trả), và thiếu minh bạch (ví dụ, sổ sách tài chính khơng r. ràng, khó khăn trong việc tiếp cận thông tin về doanh thu của các công ty lớn và thiếu sổ sách tài chính của các cơ sở kinh doanh nhỏ như cơ sở cung cấp dịch vụ lưu trú tại nhà);
• Có những sự khác biệt đáng kể trong việc tính tốn số tiền chi trả (ví dụ, dựa theo phí vào cổng và dựa theo doanh thu);
• Các bên thực hiện đều chưa rõ sẽ đánh giá và giám sát dịch vụ vẻ đẹp cảnh quan dựa trên tiêu chí nào.
Mặc dù có khá nhiều hoạt động thí điểm được hỗ trợ bởi các nhà tài trợ cho loại dịch vụ thứ ba “hấp thụ carbon”(ví dụ, Lâm Đồng và Nghệ An) và dịch vụ thứ tư “cung cấp dịch vụ bãi đẻ, con giống tự nhiên, nguồn thức ăn và nguồn nước từ rừng cho ni trồng thủy sản” (ví dụ, Vườn quốc gia Xuân Thủy, tỉnh Bến Tre và Cà Mau), nhưng hầu hết các hoạt động thí điểm này vẫn đang trong giai đoạn thực hiện và các kết quả đầu ra chưa được tổng hợp. Trong các hoạt động thí điểm này, các tiêu chí và cơ chế chi trả cho dịch vụ hấp thụ carbon đã và đang được kiểm nghiệm. Khung pháp lý cho loại dịch vụ này sẽ được ban hành dựa trên các kết quả từ Chương trình thí điểm. Như vậy tính đến nay vẫn chưa hồn chỉnh khung pháp lý cho việc chi trả kinh phí cho hai loại dịch vụ môi trường sinh thái trên.
Việc phân cấp quản lý không rõ ràng và phối hợp chưa chặt chẽ Tỉ lệ giải ngân tiền chi trả dịch vụ môi trường thấp
Chi phí giao dịch cao
Sự chưa rõ ràng về tư cách pháp nhân của cộng đồng để tham gia vào những thỏa thuận về PFES làm giảm sự quan tâm của các cộng đồng địa phương tới việc bảo