2.2.1. Khái niệm đánh giá chính sách cán bộ, cơng chức cấp xã
2.2.1.1. Đánh giá
Đánh giá là thuật ngữ có gốc từ khái niệm “giá trị”. Các kết quả khác nhau của hoạt động quản lý là khách thể đánh giá: là chủ thể quản lý (bộ máy hành chính nhà nước nói chung và từng cơ quan, cơng chức), các dạng quan hệ xã hội, các quá trình, các văn bản cụ thể, v.v.. [81, tr.43]; “Đánh giá có nghĩa là nhận định giá trị”, khái niệm này có nghĩa gần với nhận định, nhận xét, phê bình, bình luận, xem xét [91, tr.213]; “Đánh giá có nghĩa là nhận xét, bình phẩm về giá trị” [90, tr. 26]. Như vậy, đánh giá là một quá trình hình thành những nhận định, phán đốn về kết quả của cơng việc, dựa vào sự phân tích những thơng tin thu được, đối chiếu với những mục tiêu, tiêu chuẩn đã đề ra, nhằm đề xuất những quyết định thích hợp để cải tạo thực trạng, điều chỉnh nâng cao chất lượng và hiệu quả công việc.
Trong Luận án, tác giả cho: Đánh giá là một hoạt động thu thập các thơng
tin, bằng chứng có giá trị và đáng tin cậy; trên cơ sở các tiêu chuẩn, tiêu chí đề ra ban đầu để điều chỉnh nhằm đưa ra một quyết định đúng đắn.
Đánh giá chính sách nói chung, CSCBCCCX nói riêng là những hoạt động có tính hệ thống trong một tiến trình; các hoạt động này nhằm kiểm tra tồn bộ các khía cạnh hay một khía cạnh của một can thiệp chính sách, để có biện pháp sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; đó là việc xem xét khách quan, có hệ thống về một chính sách đang được thực hiện hoặc đã hồn thành để xác định tính thích hợp, hiệu lực, hiệu quả, tác động và tính bền vững của nó. Mỗi đánh giá sẽ đưa ra một lượng thơng tin nhất định, góp phần vào q trình ra quyết định của nhà quản lý, những người thụ hưởng và nhà tài trợ.
2.2.1.2. Đánh giá chính sách cán bộ, cơng chức cấp xã
Qua phân tích trên, theo tác giả: Đánh giá CSCBCCCX là q trình dựa trên
các tiêu chí nhất định để xem xét, phân tích và kết luận về sự phù hợp của quy trình (trình tự, thủ tục, phương thức) và sản phẩm (chính sách) của quy trình đó trên những phương diện nhất định (thẩm quyền, nội dung, hình thức...) với những mục tiêu đặt ra (quản lý, pháp lý, kỹ thuật...) nhằm phát hiện kịp thời những khiếm khuyết, bất cập và có những biện pháp xử lý thích ứng.
Qua khái niệm trên ta thấy:
Đánh giá hoạt động và đánh giá tác động: i) Đánh giá hoạt động là quá trình thực hiện việc khảo sát phạm vi, mức độ hiệu quả trong triển khai can thiệp chính sách, cũng như việc so sánh giữa việc xây dựng kế hoạch với kết quả quá trình thực hiện; ii) Đánh giá tác động là việc xem xét, nghiên cứu những thay đổi trong mức phúc lợi có thực sự là kết quả của can thiệp chính sách chứ khơng phải của các yếu tố khác hay khơng.
Đánh giá định lượng và định tính: i) Đánh giá định lượng là những nghiên cứu hướng vào việc thiết kế những quan sát định lượng các biến, phương pháp đo lường, phân tích mẫu và kiến giải mối quan hệ giữa các biến bằng các quan hệ định lượng. Việc đánh giá thực hiện chính sách dựa trên việc thu thập và phân tích những số liệu trước đó. ii) Đánh giá định tính là những nghiên cứu đề cập nhiều hơn vào sự đa dạng, kết cấu và cảm giác từ những biểu hiện của số liệu bởi vì việc ĐGCS dựa trên sự nhìn nhận và khả năng tổng hợp của nhà nghiên cứu qua quá trình phát triển của những hiện tượng.
Đánh giá trước và đánh giá sau: Những phương thức đánh giá này có thể được thực hiện bằng các phương pháp định lượng trước hoặc sau khi bắt đầu can thiệp chính sách: i) Đánh giá trước hay tiên nghiệm là dự đốn các tác động can thiệp chính sách, dự án, hoặc chính sách bằng các dữ liệu có trước khi can thiệp chính sách được triển khai. ii) Đánh giá sau hay hồi cứu là đánh giá sau được tiến hành sau khi một can thiệp chính sách hồn thành hoặc sau khi hoàn thành một thời gian dài.
Đánh giá giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ: i) Đánh giá giữa kỳ là đánh giá được tiến hành vào giữa giai đoạn thực hiện một can thiệp chính sách. Mục đích là trao đổi, rút ra kinh nghiệm từ quá trình thực hiện để thay đổi việc cung cấp và thiết kế các chính sách tiếp theo. Các đánh giá giữa kỳ là loại đánh giá chính thức và được tiến hành trong thời gian thực hiện và nhằm cải thiện kết quả thực thi chính sách. ii)
Đánh giá cuối kỳ là quá trình đánh giá xác định mức độ các kết quả và các kết quả
đầu ra dự đoán được tạo ra, được thực hiện ngay sau khi được hồn thành một can thiệp chính sách.
Đánh giá nhanh, nghiên cứu tình huống và đánh giá chéo: i) Đánh giá
nhanh: Vì giám sát và đánh giá là một cơng cụ quản lý liên tục, nên cần tiến hành
các đánh giá nhanh. Các đánh giá chính sách nhanh về mặt thời gian cho phép việc đánh giá và báo cáo nhanh các kết quả đã đạt được, tính theo thời gian thực và việc
đánh giá nhanh sẽ cung cấp cho người ra quyết định thơng tin phản hồi ngay tức thì về sự thay đổi đối với một can thiệp chính sách. ii) Nghiên cứu tình huống: Nghiên
cứu tình huống là loại đánh giá để các nhà quản lý tìm hiểu vấn đề sâu hơn, hiểu những gì đã sảy ra khi can thiệp 1 chính sách. Các nghiên cứu tình huống kết hợp tốt nhất giữa bề rộng và chiều sâu. iii) Đánh giá chéo: Nếu số lượng các đánh giá đã được tiến hành về một hoặc các can thiệp chính sách tương tự, thì đánh giá chéo thiết lập các tiêu chí và các thủ tục cho việc xem xét một cách có hệ thống tồn bộ các đánh giá hiện có đó để tổng kết các xu hướng và tạo ra sự tin chắc trong các kết quả nghiên cứu chéo.
Đánh giá chính sách nêu trên được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau. Tuy nhiên, ĐGCS được các cơ quan nhà nước tiến hành trên 03 nội dung: đánh giá đầu vào; đánh giá đầu ra và đánh giá tác động chính sách.
Thú hai, mục tiêu ĐGCS CBCCCX
Việc ĐGCS giúp cho các nhà quản lý, lãnh đạo có sự quan tâm giữa chính sách và các vấn đề xã hội như phân phối thu nhập, mức sống dân cư, bình đẳng giới, mơi trường. Đây là cơ sở quan trọng trong việc ban hành các chính sách có liên quan đến các lĩnh vực khác, nhất là việc đảm bảo mức sống cho đội ngũ CBCC cấp cơ sở. Để thực hiện được mục đích này cần xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện; đồng bộ, thống nhất trong quá trình thực hiện. Khi tiến hành ĐGCS cần phải căn cứ vào việc thực hiện công tác cán bộ từ khâu tuyển dụng đến đánh giá CBCCCX. Các quy định về: số lượng, chất lượng, cơ cấu CBCCCX mang tính khách quan, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các xã, phường, thị trấn, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội từng vùng miền. Từ đó tạo mơi trường và điều kiện thuận lợi để đội ngũ CBCCCX phát huy được năng lực, sở trường của mình.
Các chính sách đối với CBCCCX ban hành là khung pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý bộ máy và CCCX nhằm xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Quá trình xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách CBCCCX nếu được quan tâm, thực hiện nghiêm túc và đổi mới sẽ phù hợp với từng thời kỳ phát triển, tiến tới hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Đánh giá CSCBCCCX thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa IX (Nghị quyết số 17-NQ/TW) trên cơ sở xác định các chức danh cán bộ, cơng chức và chuẩn hóa đội ngũ CBCCCX, đặt ra mục tiêu là: Xây dựng đội ngũ cán bộ ở cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước,
đội ngũ đó phải cơng tâm, có kỹ năng thành thạo trong cơng việc, hết lịng vì dân; cần trẻ hóa đội ngũ, quan tâm đến cơng tác đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết hợp lý, đầy đủ và đồng bộ chính sách đối với họ…
Đánh giá chính sách CBCCX là căn cứ để các nhà hoạch định chính sách xác định được việc đầu tư ngân sách nhà nước đối với đội ngũ này – những người trực tiếp triển khai Nghị quyết, đường lối của Đảng, Nhà nước vào đời sống. Đặc biệt, nghiên cứu mối quan hệ chí phí/lợi ích trong việc xây dựng chính sách; tương xứng ngân sách bỏ ra so với các chỉ tiêu đạt được, có kế hoạch trong việc bố trí và bảo đảm kinh phí thực hiện.
Đánh giá chính sách CBCCCX đảm bảo bình đẳng trong quản lý CBCC; quyền lợi của đội ngũ CBCCCX hiện nay. Hiện nay, công chức cấp Trung ương thường được quan tâm, tạo điều kiện hơn đối với CBCCCX như: Về cơ hội phát triển, về đào tạo, bồi dưỡng, nâng ngạch... Do vậy, việc ĐGCS để tạo điều kiện CCCX được hưởng chính sách như đối với CBCC trong các cơ quan nhà nước khác. Chính sách do Nhà nước ban hành, được Nhà nước đảm bảo thực hiện (bằng các biện pháp tư tưởng, tổ chức, cưỡng chế...) làm cho các chính sách trở thành quy định mang tính bắt buộc đối với đối tượng thi hành. Đánh giá chính sách được coi như đánh giá hệ thống các văn bản quy phạm, đảm bảo các quy định của Nhà nước luôn phù hợp với thực tiễn.
Việc ĐGCS CBCCCX xác định được hiệu quả phân bổ nguồn lực trong các CQHCNN hiện nay. Hiện nay, công tác quy hoạch cán bộ cấp xã chưa được quan tâm thường xuyên, dẫn đến việc công tác cán bộ chưa được hiệu quả. Hiện nay, ở Việt Nam đang thiếu đội ngũ CBCC nịng cốt kế cận có chun mơn giỏi; thiếu nguồn nhân lực là các chuyên gia trong việc hoạch định chính sách ở các cấp, đặc biệt là chính sách đối với CBCCCX, ở vùng sâu, vùng xa. Các tiêu chuẩn chức danh công chức cấp xã dù đã được sửa đổi, bổ sung nhưng chưa thống nhất và chua thật phù hợp với yêu cầu cụ thể của từng vị trí. Do vậy, ĐGCSCBCCCX từng bước hồn thiện chính sách về tiền lương, nhà ở, cơ hội thăng tiến.....đối với họ, để đội ngũ này có động lực, tồn tâm tồn ý với công việc và thu hút người giỏi về công tác ở các CQHCNN ở địa phương.
Các chính sách khi ban hành khơng phải chính sách nào cũng mang tính tồn diện, khả thi, cịn nhiều chính sách các quy định chưa phù hợp. Do vậy, việc
đánh giá kết quả mà chính sách đó có đạt được hay những tác động không mong đợi rất cần thiết.
Đánh giá chính sách để biết được các bên tham gia thực hiện chính sách. Việc triển khai chính sách cơng là q trình triển khai chính sách vào đời sống thực tiễn thơng qua các trình tự và cách thực hiện cụ thể, nhằm đạt được mục tiêu mà chính sách đề ra. Việc đánh giá chính sách để các cơ quan quản lý biết các đối tượng triển khai chính sách có kịp thời, đồng bộ, linh hoạt trong điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội địa phương không, kết quả triển khai như thế nào.
Ngồi ra, ĐGCS khơng có nghĩa là kết thúc chính sách mà nhằm sửa đổi hồn thiện, mở ra chính sách mới hiệu lực, hiệu quả hơn.
Thứ ba, nội dung ĐGCS CBCCCX
Đánh giá đầu vào chính sách: Đánh giá đầu vào hay cịn gọi là đánh giá nỗ lực nhằm đo lường số lượng của đầu vào các chương trình thực thi chính sách cơng, nghĩa là số lượng các nỗ lực mà các cơ quan trong bộ máy nhà nước đưa vào để hoàn thành các mục tiêu của mình. Các yếu tố đầu vào có thể là nhân sự, cơng sở (khơng gian văn phịng), trang thiết bị làm việc, văn phịng phẩm, cơng cụ lao động nhỏ, thông tin, sự đi lại, chi phí cho sự vận hành... Các yếu tố này được tính tốn thành chi phí bằng tiền. Mục đích của đánh giá đầu vào là thiết lập cơ sở dữ liệu phục vụ cho các đánh giá về tính hiệu quả hoặc chất lượng của cung cấp dịch vụ [46, tr. 363].
Khi tiến hành phân tích, đánh giá các yếu tố đầu vào để thực thi một chính sách cơng, nhà phân tích cần phải áp dụng phương pháp tính tốn các chi phí đầu vào về nguyên nhiên liệu, về thơng tin, nhân sự, chi phí vận hành, chi phí đi lại,… theo các định mức tài chính hiện hành của Nhà nước hoặc theo giá thị trường của các yếu tố đó nếu có thị trường cho các yếu tố đó và khơng có sự méo mó của thị trường.
Đánh giá đầu ra chính sách (hay gọi là đánh giá thực thi): Là xem xét các đầu
ra của các chương trình, dự án cụ thể. Mục đích chính của đánh giá đầu ra chính sách là để xác định sản phẩm đầu ra của chính sách, các nhà quản lý biết thơng tin có liên quan hay ko liên quan đến các mục tiêu của chính sách đã cơng bố. Hình thức đánh giá này cung cấp các dữ liệu cho việc đánh giá hiệu lực và hiệu quả [46, tr 364].
Đánh tác động chính sách: Đó là việc nghiên cứu những thay đổi trong mức
phúc lợi có thực sự là kết quả sự can thiệp của chương trình chứ khơng phải của các yếu tố khác hay không. Đánh giá tiên nghiệm là dự đốn các tác động chương trình bằng dữ liệu có trước khi can thiệp chương trình, cịn đánh giá hồi cứu lại khảo sát
kết quả sau khi chương trình được triển khai. So sánh phản thân là một dạng của đánh giá hồi cứu, trong đó xem xét các tác động chương trình thơng qua khác biệt trong các kết quả ở các đối tượng trước và sau khi triển khai chương trình.
Thứ tư, chủ thể đánh giá
Trong hoạt động quản lý và lãnh đạo, chính sách cơng là một trong những cơng cụ quản lý, được các CQNN dùng làm cơng cụ trong điều hành q trình phát triển kinh tế, xã hội. Chính sách CBCC nói chung, CBCCCX nói riêng chủ thể ban hành chính sách là do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chủ thể tham gia xây dựng và ĐGCS CBCCCX bao gồm [46, tr.146]:
Nhà nước và xã hội, cộng đồng và xã hội, bao gồm: Tổ chức chính trị xã hội;
tổ chức phi chính phủ; doanh nghiệp; báo chí.
Cơ quan chức năng (hành pháp) tiến hành. Đó là những đánh giá nội bộ do
các cơ quan hành chính hoặc cơ quan thẩm quyền riêng ban hành chính sách tiến hành: (1) Đánh giá việc thực hiện CSCBCCCX; (2) Đánh giá kết quả thực hiện CSCBCCCX; (3) Đánh giá hiệu quả thực hiện CSCBCCCX; (4) Đánh giá hiệu suất thực hiện CSCBCCCX; (5) Đánh giá công tác quản lý thực hiện CSCBCCCX.
Cơ quan tư pháp tiến hành, đó là đánh giá tính pháp lý của CSCBCCCX như
sự hợp hiến và quyền con người; chính sách có phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành không; đánh giá xem xét CSCBCCCX xem có vi phạm các nguyên tắc của một nhà nước dân chủ, một nhà nước pháp quyền khơng.
Đảng chính trị tiến hành đánh giá. Đánh giá nhằm mục đích chỉ ra sự thành
cơng hoặc thất bại của một chính sách của một chính đảng thường dùng để đánh bóng hoặc cơng kích một đảng phái chính trị. Cũng có khi để rút kinh nghiệm, hoặc khẳng định với cử tri của đảng đó về kết quả chính sách đã hứa hẹn.
Các trung tâm nghiên cứu, các chuyên gia, các tổ chức chính trị - xã hội
Như vậy, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình, mỗi cơ quan nhà nước có liên quan đến một khía cạnh của chính sách CBCCCX. Từ cấp trung ương đến cấp quận, huyện, mỗi cấp có trách nhiệm trong việc ĐGCS, trong đó có chính sách CBCCCX. Khi ĐGCS đòi hỏi các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, trong q trình ĐGCS phải thực hiện một cách nghiêm túc, khách quan, công bằng, phù hợp với điều kiện từng vùng miền.
Trong Luận án, chủ thể ĐGCS CBCCCX chính là tác giả. Bằng việc nghiên cứu cơ sở lý luận, thu thập số liệu, phân tích thực tiễn, tác giả đưa ra nhận định,