4. Kết cấu của luận văn
1.4. Kinh nghiệm quản lý phân loại ngân sách của một số nƣớc trên thế giới
1.4.1. Kinh nghiệm của Hà Lan
NSNN của Hà Lan đƣợc phân thành NSTW và NSĐP, 2 cấp ngân sách đƣợc quản lý độc lập với nhau. Theo đó, quản lý hoạt động phân loại NSNN cũng tách rời. Ví dụ đối với nội dung quản lý hoạt động phân loại NSTW:
- Phân loại thu ngân sách đƣợc theo dõi chi tiết theo nội dung kinh tế của khoản thu, chính là theo sắc thuế, nguồn gốc khoản thu. Danh mục các khoản thu về thuế do cơ quan thuế xây dựng, quản lý.
-Phân loại chi ngân sách: việc quản lý phân loại NSNN theo yêu cầu quản lý các nhiệm vụ, chƣơng trình, hành động. Do đó, yêu cầu quản lý NSTW theo kết quả “đầu ra” và đề cao tính trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang bộ sử dụng ngân sách nên phân loại NSNN của Hà Lan khá đơn giản, không quá chi tiết. Chi NSTW đƣợc theo dõi chi tiết theo chỉ tiêu giao dự toán; đƣợc chi tiết theo đơn vị đƣợc phân bổ dự toán: Bộ, cơ quan ngang bộ; và chi tiết theo chƣơng trình.
1.4.2. Kinh nghiệm của Pháp
Ngân sách của Pháp có 2 cấp ngân sách độc lập với nhau là ngân sách trung ƣơng (NSTW) và ngân sách địa phƣơng (NSĐP).
Công tác quản lý Hệ thống Mục lục ngân sách trung ƣơng của Pháp do Bộ Ngân sách, Tài khoản công và Công chức quản lý và đƣợc sửa đổi, bổ sung theo yêu cầu quản lý ngân sách, phục vụ cho việc theo dõi dự toán ngân sách đƣợc Quốc hội quyết định hàng năm. Công tác quản lý Hệ thống Mục lục ngân sách địa phƣơng, do các địa phƣơng tự xây dựng dựa vào khung cấu trúc Mục lục ngân sách trung ƣơng do Bộ Ngân sách, Tài khốn cơng và Cơng chức xây dựng. Việc quản lý NSNN tại Pháp đƣợc thực hiện nhƣ sau:
-Thu NSNN bao gồm: Thu NSTW và thu NSĐP. Đƣợc phân thành 2 loại: Thu có tính chất thuế và thu khơng có tính chất thuế; đối với thu có tính chất thuế đƣợc chi tiết theo các sắc thuế. Cơ quan thuế sẽ thực hiện thu ngân sách, sau đó căn cứ theo tỷ lệ phân chia khoản thu, để thực hiện điều tiết khoản thu đến từng cấp ngân sách.
- Chi NSTW thực hiện theo kết quả “đầu ra”, nên phân loại chi NSTW khá đơn giản, đƣợc phân loại theo 3 cấp độ: Nhiệm vụ (có 34 nhiệm vụ), chƣơng trình (có 132 chƣơng trình), hành động (có 605 hành động).
+Nhiệm vụ: Là các chính sách, chủ trƣơng lớn về phát triển kinh tế - xã
hội của Nhà nƣớc nhƣ chính sách phát triển giáo dục, chính sách chăm sóc y tế, chính sách an ninh quốc gia. Quốc hội quyết định ngân sách theo nhiệm vụ. Một nhiệm vụ có thể do một hay nhiều Bộ thực hiện.
Có 34 nhiệm vụ đƣợc mã hố bằng các chữ cái (Ví dụ: Chữ cái J đƣợc sử dụng để mã hoá nhiệm vụ về tƣ pháp).
+ Chương trình: Mỗi nhiệm vụ đƣợc chia thành nhiều chƣơng trình. Mỗi chƣơng trình đƣợc giao cho một Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện (ở Pháp có 15 Bộ, cơ quan ngang Bộ). Mỗi Bộ đƣợc giao quản lý, thực hiện một số chƣơng trình (nhƣ Bộ Tƣ pháp 5 chƣơng trình, Bộ Mơi trƣờng 15 chƣơng trình…). Chƣơng trình là đơn vị cơ sở để lập dự tốn ngân sách. Trung bình một chƣơng trình đƣợc giao dự tốn khoảng 2 tỷ euro/năm; tuy nhiên, có một số chƣơng trình đặc biệt dự tốn lên tới 20 tỷ euro/năm và mức tối thiểu cho một chƣơng trình là 150 triệu euro/năm.
Có 132 chƣơng trình, đƣợc mã hố bằng 3 ký tự. Mỗi Chƣơng trình đƣợc giao cụ thể cho từng bộ, cơ quan ngang bộ quản lý nên các bộ cũng đƣợc mã hoá để theo dõi, quản lý, tổng hợp số liệu (Ví dụ: Bộ Tƣ pháp có mã số là 10, Chƣơng trình quản lý nhà tù của Bộ Tƣ pháp đƣợc mã hố là 107).
+Hành động: Mỗi chƣơng trình đƣợc chia thành các hành động đƣợc tiến
hành nhằm đạt đƣợc các mục tiêu, nhiệm vụ của cơ quan hành chính. Việc phân loại theo các hành động nhằm cụ thể hố mục đích sử dụng kinh phí của từng chƣơng trình. Việc phân bổ ngân sách chi tiết theo hành động chỉ có ý nghĩa hƣớng dẫn, các đơn vị trong một bộ có thể điều chuyển ngân sách từ hành động này sang hành động khác trong phạm vi kinh phí của một chƣơng trình.
Có 605 hành động. Tuy nhiên, mỗi chƣơng trình chỉ có một số hành động nhất định nên để mã hoá các hành động chỉ cần dùng 2 ký tự. Ví dụ: Hành động giam giữ (thuộc Chƣơng trình quản lý nhà tù của Bộ Tƣ pháp – 107) đƣợc mã hoá là 01 - chỉ các hoạt động giam giữ và kiểm soát ngƣời phạm tội và ngƣời bị tạm giữ.
Việc quản lý ngân sách theo 3 cấp độ trên nhằm đánh giá, kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc đƣợc giao quản lý; xem xét mức độ đạt mục tiêu về hiệu quả kinh tế - xã hội và chất lƣợng dịch vụ cơng mà Chính phủ trình, Quốc hội quyết định. Các Bộ quản lý chƣơng trình chịu trách nhiệm giải trình các khoản chi theo mục tiêu, kết quả trƣớc Quốc hội.
Ngồi ra, để quản lý chi ngân sách, cịn phân loại ngân sách theo nội dung kinh tế của khoản chi, nhƣ: Chi lƣơng, chi phụ cấp, chi đầu tƣ,… và mỗi khoản chi đƣợc mã số hoá bằng 2 ký tự, tuy nhiên không tổng hợp số liệu theo nội dung kinh tế của khoản chi để báo cáo Quốc hội.
-Chi NSĐP (vùng, tỉnh, xã) theo yếu tố “đầu vào” và xây dựng bộ tiêu chí theo Chƣơng, Mục.
+ Chƣơng là đơn vị cơ sở để xây dựng, phân bổ ngân sách. Hội đồng nhân dân quyết định ngân sách theo Chƣơng.
+ Mục chi đƣợc dùng để phản ánh tính chất, mục đích của khoản chi ngân sách nhƣ: Chi lƣơng; chi trợ cấp; chi mua sắm, sửa chữa; chi mua văn phòng phẩm.
Cách quản lý hoạt động phân loại NSNN của Pháp đã có sự tiến bộ nhất định. Ở NSTW, chi NSNN thực hiện theo kết quả đầu ra, dó đó bộ chỉ tiêu khá đơn giản, thuận lợi cho việc sử dụng, số lƣợng đơn vị áp dụng bộ tiêu chí phân loại NSNN khơng lớn, việc quản lý số liệu phân bổ, chi tiêu NSNN sẽ tốt hơn. Tuy nhiên ở NSĐP, chi NSNN thực hiện theo kết quả đầu vào, nên các tiêu chí khá phức tạp.
1.4.3. Kinh nghiệm của Trung Quốc1
Việc quản lý phân loại NSNN đƣợc thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Các cấp ngân sách đều sử dụng thống nhất Hệ thống phân loại NSNN mới đƣợc ban hành ngày 10/02/2006 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2007 để phù hợp với sự thay đổi về chức năng của Chính phủ trong nền kinh tế thị trƣờng và xây dựng một nền tài chính cơng lành mạnh, từng bƣớc chuẩn hoá kết cấu của Hệ thống phân loại NSNN theo yêu cầu của tình hình thực tiễn trong nƣớc và phù hợp với thông lệ quốc tế.
a) Phân loại thu NSNN
Các khoản thu NSNN đƣợc phân loại theo 6 nhóm, 49 loại, 354 dự án và 750khoản mục (rất chi tiết so với Việt Nam có 462 Tiểu mục theo Mục lục
NSNN ban hành theo Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC). Việc phân loại theo nhóm và loại đƣợc thực hiệncụ thể nhƣ sau:
- Nhóm 1 - Thu từ thuế (đƣợc chia thành 20 loại theo các sắc thuế);. ... - Nhóm 2 – Thu từ các quỹ bảo hiểm xã hội (BHXH) (đƣợc chia thành 6
loại theo loại hình bảo hiểm); .
-Nhóm 3 – Các khoản thu khơng phải từ thuế (đƣợc chia thành 8 loại
theo nguồn thu);.
-Nhóm 4 – Thu từ thanh toán nợ gốc của các khoản vay (đƣợc chia thành
4 nguồn thu).;
- Nhóm 5 – Thu nhập từ lãi vay của các khoản vay nợ (đƣợc chia thành 2
nguồn thu): thu từ lãi vay của các khoản vay trong nƣớc, thu từ lãi vay của các
khoản vay ngồi nƣớc.;
-Nhóm 6 – Thu từ các khoản chuyển giao (đƣợc chia thành 9 nguồn thu).
b) Phân loại chi NSNN
Trung Quốc chi NSNN theo kết quả đầu vào, tổ chức theo dõi các khoản thu, chi NSNN tại từng đơn vị phát sinh. Nên công tác tổng hợp số liệu báo cáo rất phức tạp, qua nhiều hệ thống mới tổng hợp đƣợc số liệu trên toàn quốc
(1)Theo chức năng, nhiệm vụ
Các khoản chi ngân sách theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc phân loại thành 3 cấp độ, 17 nhóm (chi tiết hơn so với phân loại theo chức năng của COFOG với 10chức năng), 172 loại và 1522 dự án. Việc phân loại theo nhóm và loại đƣợc thực hiệncụ thể nhƣ sau:
-Nhóm 1 – Chi cho dịch vụ cơng đƣợc chia thành 32 khoản chi; . -Nhóm 2 – Chi cho công tác ngoại giao đƣợc chia thành 8 khoản chi; . -Nhóm 3 – Chi cho quốc phịng đƣợc chia thành 3 khoản chi; .. -Nhóm 4- Chi cho an ninh đƣợc chia thành 10 khoản chi; . -Nhóm 5 – Chi cho giáo dục đƣợc chia thành 10 khoản chi; .
-Nhóm 6 – Chi cho khoa học công nghệ đƣợc chia thành 9 khoản chi; . -Nhóm 7 – Chi cho văn hố, thể dục thể thao và thơng tin đƣợc chia thành 6khoản chi; .
-Nhóm 8 – Chi cho an sinh xã hội và việc làm đƣợc chia thành 17 khoản chi; .
- Nhóm 9 – Chi cho Quỹ BHXH đƣợc chia thành 6 loại: chi cho quỹ BHXH cơ bản, chi cho Quỹ bảo hiểm thất nghiệp, chi cho Quỹ bảo hiểm cơng nghiệp và thƣơng mại... ;
-Nhóm 10 – Chi cho y tế và sức khoẻ cộng đồng đƣợc chia thành 10 loại: chi cho công tác quản lý y tế, chi cho dịch vụ y tế, chi cho dịch vụ y tế của cộng đồng, chi bảo hiểm y tế, chi cho phòng chống và kiểm sốt dịch bệnh... ;
- Nhóm 11 – Chi bảo vệ môi trƣờng đƣợc chia thành 10 loại : chỉ quản lý công tác bảo vệ môi trƣờng, chi điều tra và giám sát mơi trƣờng, chi phịng chống và điều tra ô nhiễm môi trƣờng, chi bảo vệ hệ sinh thái...;
-Nhóm 12 – Chi cho thành thị và nơng thôn đƣợc chia thành 10 loại; : chỉ quản lý hành chính ở thành thị và nơng thơn, chi quản lý và quy hoạch thành thị và nông thôn, chi cho hạ tầng công cộng ở thành thị và nông thôn...
- Nhóm 13 – Chi cho nơng nghiệp, lâm nghiệp và nguồn nƣớc đƣợc chia
thành 7 loại; : chi cho nơng nghiệp, chi lâm nghiệp, chi nguồn nƣớc...
-Nhóm 14 – Chi cho giao thông đƣợc chia thành 4 loại; : chi cho đƣờng bộ và đƣờng thuỷ, chi cho vận tải đƣờng sắt, chi cho vận tải hàng không, chi giao thông khác.
- Nhóm 15 – Chi cho cơng nghiệp, thƣơng mại và dịch vụ tài chính đƣợc
chia thành 18 loại; , ví dụ nhƣ: chi cho khai thác mỏ và khai thác đá, chi chế
tạo, chi xây dựng, chi cho điện, chi cơng nghệ thơng tin,chi cho du lịch... - Nhóm 16 – Các khoản chi khác đƣợc chia thành 3 loại : chi dự trữ, chi phân bổ đầu năm, chi khác...;
-Nhóm 17 – Các khoản chi chuyển giao đƣợc chia thành 9 loại : các khoản chi đƣợc trả lại, các khoản chuyển giao nguồn lực tài chính, các khoản chuyển giao cho các dự án đặc biệt....
(2) Theo nội dung kinh tế
Các khoản chi theo nội dung kinh tế đƣợc phân loại theo 2 cấp độ, 12 nhóm và 98 loại (tƣơng đƣơng với Mục chi ở Việt Nam và chi tiết hơn so với Việt
Nam có 73 Mục chi theo Mục lục NSNN ban hành theo Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC). Việc phân loại theo nhóm cụ thể và loại đƣợc thực hiện nhƣ sau:
- Nhóm 1 – Chi tiền lƣơng và trợ cấp đƣợc chia thành 10 loại, ví dụ nhƣ: chi lƣơng cơ bản, chi trợ cấp, chi tiền thƣởng, chi đóng góp quỹ nhà ở, chi hỗ trợ thuê nhà... ;
-Nhóm 2 – Chi hàng hoá và dịch vụ đƣợc chia thành 30 loại, ví dụ nhƣ: chi cho hoạt động văn phịng, chi in ấn, chi tƣ vấn, chi cho công tác nghi lễ, chi tiền nƣớc,chi tiền điện, chi tiền sƣởi ấm, chi quản lý văn phịng,...;
-Nhóm 3 – Chi trợ cấp cho gia đình và cá nhân đƣợc chia thành 11 loại; , ví dụ nhƣ : chi về hƣu sớm, chi về hƣu, chi làm thêm, chi viện trợ...
- Nhóm 4 – Chi trợ cấp cho doanh nghiệp đƣợc chia thành 4 loại : chi trợ cấp chiến lƣợc cho doanh nghiệp, chi trợ cấp cho đơn vị kinh doanh, chi trợ cấp tiền lãi, chi khác;.
-Nhóm 5 – Chi chuyển giao đƣợc chia thành 4 loại; : chi chuyển giao giữa các cấp chính quyền, chi chuyển giao trong cùng một cấp chính quyền, chi chuyển giao giữa các ĐVSDNS ở các cấp ngân sách khác nhau, chi chuyển giao giữa các ĐVSDNS ở cùng cấp ngân sách.
-Nhóm 6 – Chi quà tặng, viện trợ đƣợc chia thành 2 loại : chi quà tặng và viện trợ trong nƣớc, chi quà tặng và viện trợ ngồi nƣớc.;
-Nhóm 7 – Chi trả lãi tiền vay đƣợc chia thành 6 loại : chi trả lãi trái phiếu kho bạc, chi trả lãi các khoản vay ngân hàng quốc gia, chi trả lãi các khoản vay ngân hàng trong nƣớc khác, chi trả lãi cho các khoản vay ngoài nƣớc, chi trả lãi các khoản vay các tổ chức quốc tế, chi trả lãi khác.;
-Nhóm 8 – Chi trả nợ gốc đƣợc chia thành 2 loại : chi trả nợ gốc các khoản vay trong nƣớc, chi trả nợ gốc các khoản vay ngồi nƣớc.;
- Nhóm 9 – Chi đầu tƣ đƣợc chia thành 9 loại; phản ánh việc mua sắm, đầu tƣ tập trung ở các cơ quan phát triển và cải cách của các cấp chính quyền, ví dụ nhƣ: chi mua sắm và xây dựng cơng sở, chi mua sắm trang thiết bị văn phòng, chi mua sắm các trang thiết bị đặc thù, chi mua sắm phƣơng tiện vận tải,...
- Nhóm 10 – Chi đầu tƣ khác đƣợc chia thành 9 loại phản ánh việc mua
sắm, đầu tƣ phi tập trung: chi mua sắm và xây dựng cơng sở, chi mua sắm
trang thiết bị văn phịng, chi mua sắm các trang thiết bị đặc thù..;.
-Nhóm 11 – Chi cho vay lại và đầu tƣ, góp vốn cổ phần đƣợc chia thành
6 loại : chi cho vay lại trong nƣớc, chi cho vay lại ngồi nƣớc, chi góp vốn cổ
phần, chi cho vay khác, chi góp vốn cổ phần khác, chi đầu tƣ khác.
-; Nhóm 12 – Chi khác đƣợc chia thành 5 loại. : chi dự phòng, chi phân bổ, chi bổ sung Quỹ BHXH quốc gia, chi các dự án chƣa phân loại, chi khác.
1.4.4. Bài học kinh nghiệm cho quản lý hoạt động phân loại NSNN ở Việt Nam Nam
Phân loại ngân sách của các nƣớc đều thực hiện theo đặc điểm, cơ cấu tổ chức hệ thống ngân sách của quốc gia. Về phân loại thu NSNN cơ bản các nƣớc thực hiện giống nhau, theo nguồn gốc hình thành khoản thu ngân sách. Về phân loại chi NSNN: Hà Lan và Pháp xây dựng tiêu chí phân loại chi ngân sách theo các nhiệm vụ lớn, chính sách lớn của chính phủ giao cho các bộ và cơ quan ngang bộ, và thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra; Trung Quốc thực hiện phân loại chi NSNN chi tiết theo nội dung kinh tế của khoản chi ngân sách. Bài học kinh nghiệm cho quản lý hoạt động phân loại NSNN ở Việt Nam:
-Mục lục NSNN của mỗi quốc gia trƣớc hết phải phục vụ yêu cầu quản lý NS của quốc gia đó trong hiện tại và thích ứng trong tƣơng lai gần với những thay đổi, bổ sung cơ chế chính sách quản lý NSNN. Quản lý phân loại NSNN nhƣ Trung Quốc khá phức tạp với nhiều chỉ tiêu phải theo dõi, đặt ra yêu cầu quản lý phải chi tiết, tỉ mỉ. Việc phân loại ngân sách của Pháp và đặc biệt là Hà Lan tƣơng đối đơn giản, không quá chi tiết, Do do yêu cầu quản lý ngân sách
theo kết quả “đầu ra” (chƣơng trình, hành động) theo tổng mức dự tốn ngân sách đƣợc giao, không yêu cầu cơ quan quản lý nhà nƣớc kiểm soát chi tiết theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nên việc phân loại ngân sách
của Pháp và đặc biệt là Hà Lan tƣơng đối đơn giản, không quá chi tiết. Đây là