Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
2.1. Quản lý chi ngân sách nhà nước và khuôn khổ pháp lý tại Việt Nam
2.1.4. Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Việt Nam
Chi thường xuyên là một bộ phận của chi NSNN; nó phản ánh q trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Trong cân đối NSNN, chi thường xuyên được đảm bảo bởi những khoản thu mang tính chất thường xuyên của NSNN như thuế và phí, lệ phí. Cùng với q trình phát triển kinh tế - xã hội, các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng; do đó, đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên NSNN.
2.1.4.1. Nguyên tắc quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước Các nguyên tắc quản lý chi thường xuyên NSNN bao gồm:
- Nguyên tắc quản lý theo dự toán. Lập dự toán là khâu đầu tiên và cũng là
khâu quan trọng nhất trong tồn bộ chu trình NSNN; nó quyết định chất lượng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính. Lập dự tốn là căn cứ quan trọng cho việc quản lý và kiểm sốt chi thường xun phát sinh hàng năm. Nói một cách khác, quản lý theo dự toán đối với chi thường xuyên là cơ sở để đảm bảo cân đối NSNN, tạo điều kiện chấp hành NSNN, hạn chế tình trạng tùy tiện của các đơn vị sử dụng NSNN. Do vậy, điều quan trọng ở đây là cần phải nâng cao chất lượng lập và xét duyệt dự toán trên cơ sở bố trí NSNN sát đúng với nhiệm vụ của từng đối tượng và các loại hình hoạt động.
Dự tốn chi sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt có giá trị như là chỉ tiêu pháp lệnh. Các ngành, các cấp, các đơn vị phải có trách nhiệm chấp hành các chỉ tiêu chi thường xuyên đã được duyệt. Trong trường hợp, khi dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
hoặc phải điều chỉnh dự tốn NSNN theo quy định, thì cơ quan Tài chính và KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí NSNN cho các nhiệm vụ chi được quy định trong các văn bản pháp lý.
- Nguyên tắc hiệu quả. Tính hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên
biểu hiện:
+ Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính là có giới hạn nhất định, cho
nên trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực, cần phải tính tốn để sao cho đạt được những mục tiêu đề ra.
+ Tính hiệu quả địi hỏi các đơn vị sử dụng NSNN phải cung cấp hàng hóa
và dịch vụ cơng cho xã hội với mức chi phí hợp lý nhất. Để có được tính hiệu quả, yêu cầu các đơn vị phải sử dụng nguồn lực một cách tiết kiệm.
Tuy nhiên, những quy định truyền thống về quản lý NSNN theo yếu tố đầu vào (hay còn gọi là quản lý NSNN theo khoản mục) đã tạo ra một tiền lệ cho người quản lý tìm mọi cách chi tiêu hết tất cả các nguồn lực sẵn có, thậm chí việc chi tiêu đó làm giảm đi hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính. Họ cho rằng, nếu khơng chi tiêu hết ngân sách năm nay thì họ sẽ bị cắt giảm hoặc được phân bổ ngân sách ít hơn trong những năm tiếp theo. Hơn thế nữa, những người quản lý hoạt động trong một mơi trường bị kiểm sốt hết sức cứng nhắc bằng những công cụ truyền thống là định mức và khoản mục hóa các khoản chi tiêu, mua sắm các khoản mục đầu vào. Chính sự kiểm sốt đầu vào đã gây ra tính kém hiệu quả trong hoạt động, bởi vì nó khơng khuyến khích tiết kiệm, khơng tạo ra mối gắn kết giữa khối lượng chi tiêu và khối lượng đầu ra. Thêm vào đó là những hoạt động của người quản lý chủ yếu được đánh giá dựa vào tính tuân thủ, chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính, chứ khơng đánh giá dựa vào kết quả mà họ tạo ra.
Từ những hạn chế trên, để nâng cao tính hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên NSNN, đòi hỏi:
(1) Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động
của họ và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của họ về kết quả.
(2) Người quản lý có đủ năng lực và chủ động đề ra những giải pháp
giảm chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất lượng đầu ra cung cấp cho xã hội.
(3) Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt động.
- Nguyên tắc đảm bảo sự tự chủ về tài chính của đơn vị sử dụng
NSNN.
Nguyên tắc này bắt nguồn từ nguyên tắc hiệu quả như đã phân tích trên đây. Những nội dung cơ bản của nguyên tắc này là:
+ Các đơn vị chủ động xây dựng dự toán chi phù hợp với nhu cầu chi và
nhiệm vụ hoạt động của đơn vị.
+ Trên cơ sở dự toán được duyệt, các đơn vị chủ động phân bổ và sử dụng
kinh phí theo nhu cầu thực tế của đơn vị mình.
Đối với đơn vị sự nghiệp công lập, tùy vào mức độ đảm bảo nhu cầu chi, các cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định giao quyền tự chủ về tài chính cho đơn vị. Theo đó, đơn vị được để lại nguồn thu khai thác được và chủ động sử dụng để phục vụ cho hoạt động của đơn vị.
Các cơ quan hành chính thực hiện khốn chi và đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ tài chính chủ động xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ theo hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền và áp dụng quy chế trong việc sử dụng kinh phí, nguồn thu của mình. Số tiết kiệm chi so với mức khoán hoặc số tăng thu trong năm, đơn vị được sử dụng theo đúng quy định của cơ quan có thẩm quyền.
Đối với các cơ quan hành chính khơng thực hiện khốn chi, trong phạm vi nhóm chi được cơ quan Tài chính thơng báo, đơn vị chủ động sử dụng và điều hòa cho nhiều mục chi của nhóm, đảm bảo nhu cầu chi cụ thể của từng mục chi nhưng khơng ảnh hưởng đến tổng số nhóm chi đã được thơng báo.
- Nguyên tắc chi trả trực tiếp qua KBNN. Nguyên tắc này khẳng định
hai nội dung:
+ KBNN là cơ quan tài chính được Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý
về quỹ
NSNN nên có nhiệm vụ trực tiếp thanh tốn mọi khoản chi ngân sách.
+ KBNN có nhiệm vụ kiểm sốt mọi khoản chi NSNN và có quyền từ
thanh toán đối với các khoản chi sai chế độ và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Các khoản chi NSNN phải được thanh tốn trực tiếp đến đúng đối tượng thụ hưởng, hạn chế tối đa thanh toán qua các trung gian. KBNN chỉ thực hiện chi trả, thanh tốn các khoản chi NSNN khi có đủ các điều kiện:
(1) Đã có trong dự tốn chi NSNN được duyệt.
(2) Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền quy định.
(3) Đã được cơ quan Tài chính hoặc Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách
hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
(4) Có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán.
Để thực hiện tốt nguyên tắc này, yêu cầu:
+ Các đơn vị dự toán mở tài khoản tại KBNN để thực hiện các giao dịch của mình; chịu sự kiểm tra của KBNN trong q trình sử dụng kinh phí do NSNN cấp phát, sử dụng nguồn thu sự nghiệp của đơn vị, kể cả q trình lập dự tốn và quyết tốn của đơn vị.
+ Cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm thẩm tra dự toán thu - chi của đơn vị,
sau đó thơng báo kết quả thẩm tra dự tốn đến KBNN. Căn cứ thơng báo và u cầu chi trả, thanh toán, KBNN thực hiện kiểm tra các hồ sơ, chứng từ của đơn vị và thực hiện chi trả, thanh toán các khoản chi theo nguyên tắc chi trả trực tiếp cho người thụ hưởng khoản chi.
+ Ngồi ra, theo quy định hiện hành, KBNN có trách nhiệm tạm dừng thanh
tốn một số khoản chi về mua sắm, sửa chữa theo yêu cầu (bằng văn bản) của cơ quan Tài chính, nhưng khơng ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ hoạt động chính của đơn vị. Đây là trách nhiệm nhu cầu chi vượt quá khả năng thu, huy động và vay tạm thời của NSNN.
2.1.4.2. Phương pháp quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
- Quản lý và cấp phát theo dự tốn. Theo hướng dẫn của cơ quan Tài chính
và cơ quan quản lý cấp trên, đơn vị dự toán phải tổ chức lập dự toán chi trong năm. Dự toán sau đó được cơ quan có thẩm quyền phân duyệt, được thẩm tra và thơng
báo từ cơ quan Tài chính. Có thể xem số thơng báo này là mức kinh phí được sử dụng trong năm của đơn vị. Trong quá trình thực hiện dự tốn chi, khi có nhu cầu chi phù hợp với dự toán được giao, đơn vị phải lập đầy đủ các hồ sơ, chứng từ để được KBNN chi trả, thanh toán. Dự toán chi là căn cứ đầu tiên để KBNN xem xét và thực hiện nhu cầu chi trả, thanh toán.
Như vậy, khi KBNN thực hiện chi trả, thanh tốn cho đơn vị, khi đó NSNN mới thực sự cấp phát kinh phí cho đơn vị; số chi trả, thanh toán phải phù hợp với dự toán. Phương pháp quản lý và cấp phát theo dự toán đảm bảo cho kinh phí của NSNN khơng bị ứ đọng tại các đơn vị sử dụng NSNN, nhưng vẫn đáp ứng được nhu cầu chi tiêu theo đúng tiến độ thực hiện nhiệm vụ hoạt động của đơn vị. Mặt khác, đảm bảo được yêu cầu sử dụng kinh phí đúng mục đích, tiết kiệm đối với chi thường xuyên.
- Quản lý bằng hệ thống định mức chi tiêu. Để phục vụ việc xây dựng
dự
toán thu - chi; đồng thời đảm bảo yêu cầu tiết kiệm, quản lý chi thường xuyên NSNN cần phải sử dụng hệ thống các định mức chi tiêu. Định mức chi tiêu là căn cứ để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính cơng.
Hệ thống các định mức chi tiêu áp dụng tại các đơn vị sử dụng NSNN bao gồm:
+ Căn cứ vào mức độ, có hai loại định mức:
(1) Định mức chi tổng hợp: Được biểu hiện như là định mức khốn kinh phí hành chính tính trên mỗi biên chế; định mức chi tổng hợp cho một giường bệnh; định mức chi tổng hợp cho một học sinh, sinh viên; định mức chi tổng hợp cho số km đường duy tu, bảo dưỡng... Định mức chi tổng hợp được cơ quan Tài chính sử dụng để xây dựng dự tốn một cách khái quát theo lĩnh vực chi để hướng dẫn đơn vị sử dụng NSNN lập dự toán trong phạm vi định mức. Về phía đơn vị, định mức chi tổng hợp xem như mức chi tối đa của NSNN cho các mục chi có trong định mức tổng hợp.
(2) Định mức chi cho từng mục chi: Được biểu hiện như chế độ tiền lương,
tiền cước phí điện thoại cơng vụ và điện thoại di động; định mức sử dụng văn phòng phẩm... Loại định mức này khá đa dạng do chi thường xuyên gồm nhiều lĩnh vực khác nhau và nhu cầu chi cụ thể của đơn vị gồm nhiều mục chi. Định mức chi cho từng mục chi vừa là căn cứ để lập dự toán, vừa là căn cứ để phân tích, đánh giá tình hình sử dụng kinh phí của NSNN tại đơn vị.
+ Căn cứ vào sự phân cấp, có hai loại định mức:
(1) Định mức do các cấp chính quyền Nhà nước có thẩm quyền quy định:
Định mức này có tính chất pháp lệnh và bắt buộc các đơn vị sử dụng NSNN phải chấp hành; phổ biến là các loại: định mức sử dụng xe ô tô; tiêu chuẩn về nhà làm việc, phương tiện làm việc; chế độ đi công tác ở nước ngồi; kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; kinh phí thực hiện các nhiệm vụ đột xuất, kinh phí thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, bộ, ngành; kinh phí thực hiện tinh giản biên chế; kinh phí mua sắm và sửa chữa tài sản cố định...
(2) Định mức do các đơn vị sử dụng NSNN xây dựng: Đối với các cơ quan
hành chính được khốn biên chế và kinh phí, các đơn vị sự nghiệp cơng lập được giao quyền tự chủ về tài chính, căn cứ vào các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền ban hành, đơn vị chủ động xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ. Các định mức về quản lý hành chính, chi phí chun mơn nghiệp vụ có thể bằng hoặc cao hơn định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành với điều kiện phải phù hợp với nguồn kinh phí hoặc nguồn thu được sử dụng.
Do tầm quan trọng của định mức đối với công tác quản lý chi thường xuyên NSNN nên khi xây dựng định mức, cần chú trọng các yêu cầu sau:
(1) Phải phù hợp với đặc điểm hoạt động của đơn vị, với từng nội dung chi;
có như vậy, định mức mới phù hợp với thực tiễn.
(2) Phải ổn định định mức nhằm đảm bảo cho việc ổn định chi thường xuyên
trong cân đối NSNN và thực hiện chính sách khốn chi hành chính, giao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp cơng lập.
(3) Phải tổ chức theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện định mức để từ đó,
điều chỉnh kịp thời cho phù hợp với biến động của thực tiễn.
- Khoán chi, là một trong những giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý và sử dụng đối với cơ quan hành chính và các tổ chức được Nhà nước cấp kinh phí hoạt động. Mục đích của chính sách khốn chi là thúc đẩy việc sắp xếp, tổ chức bộ máy tinh gọn để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị Nhà nước; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng kinh phí Nhà nước; nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí hành chính trong cơ quan, đơn vị và tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
+ Các nội dung thực hiện khoán chi bao gồm: tiền lương, phụ cấp lương, tiền cơng và các khoản đóng góp (bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, kinh phí cơng đồn); tiền thưởng; phúc lợi tập thể; các khoản thanh toán cho cá nhân; chi thanh toán dịch vụ cơng cộng; vật tư văn phịng; thơng tin, tuyên truyền, liên lạc; hội nghị, cơng tác phí; chi phí th mướn; chi phí sửa chữa thường xuyên tài sản cố định; chi phí chun mơn nghiệp vụ và các khoản chi khác.
+ Mức khoán chi được xác định trên cơ sở:
(1) Hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ sử dụng kinh phí thường xun
của NSNN theo quy định.
(2) Tình hình thực tế sử dụng kinh phí của đơn vị trong ba năm liền kề trước
năm thực hiện khốn, có xem xét đến các yếu tố tăng, giảm đột biến.
(3) Biên chế được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao.
Mức khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính được ổn định trong ba năm và được xem xét điều chỉnh trong các trường hợp:
(1) Nhà nước thay đổi chính sách tiền lương, phụ cấp lương.
(2) Có sự thay đổi ở mức tối thiểu là 20% đối với các định mức, tiêu chuẩn,
chế độ hiện là cơ sở cho việc lập dự tốn và phân bổ kinh phí đối với các khoản chi thực hiện khoán.
(3) Được cơ quan có thẩm quyền bổ sung thêm nhiệm vụ.
(4) Nhà nước có chính sách tăng chi cho các lĩnh vực đang thực hiện
khoán.
(5) Sáp nhập, chia tách cơ quan đang thực hiện khoán theo quyết định của cơ