Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
3.3. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên ngân sách
3.3.1. Đổi mới hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước
3.3.1.1. Thiết chế lại hệ thống ngân sách nhà nước
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mơ hình khơng lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết tốn NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính cơng khai, minh bạch của NSNN.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mơ hình khơng lồng ghép các cấp ngân sách, do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm khơng tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ khơng có ngân sách ở một số quận, huyện, phường và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Hơn nữa, khơng thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN).
Vì vậy, trong ngắn hạn sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, tổng chi NSNN, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể. Về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTW và và chi NSĐP. Đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phịng ngân sách và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo
dục - đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra.
3.3.1.2. Mở rộng quyền tự chủ của các cấp chính quyền địa phương trong quyết định chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi thường xuyên NSNN theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đặt ra những ưu tiên chi tiêu của địa phơng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép các cấp chính quyền địa phương được quyền quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của địa phương mình trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do Trung ương quy định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi thường xuyên NSNN sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ cơng có hiệu quả nhất; tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà khơng có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Ngồi ra, cũng cần tránh hiện tượng chạy đua cục bộ địa phương trong cung cấp hàng hóa cơng dẫn đến tình trạng mà các nhà kinh tế gọi là “cùng chạy đua về bét”.
3.3.2. Thiết lập lịch trình ngân sách nhà nước khoa học, hợp lý
Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ NSNN, dẫn đến hiệu quả quản lý NSNN thấp, khơng gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trớc mắt, khơng có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.
Thời gian là yếu tố quan trọng trong việc tổ chức thực hiện quy trình ngân
sách; vì vậy, cần phải có những quy định cụ thể về lịch trình ngân sách mà trong đó, thời gian để thực hiện, trình tự và nội dung công tác của từng giai đoạn mà mỗi cơ quan có liên quan tham gia vào được quy định rõ ràng, liên tục để các cơ quan thực hiện một cách chủ động, đầy đủ và thông suốt. Việc ấn định thực hiện cho từng giai đoạn có thể mang tính hoạch định, khơng cứng nhắc nhưng là sự tối cần thiết. Thời gian của từng giai đoạn lập, quyết định và phân bổ dự toán NSNN cần được nghiên cứu để quy định sớm hơn so với quy định hiện hành để khắc phục tình trạng chưa tồn diện, thiếu căn cứ... trong quá trình lập, phê chuẩn và phân bổ dự tốn NSNN.
3.3.3. Hồn thiện các định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Cần tiếp tục nghiên cứu, rà sốt để điều chỉnh, bổ sung và hồn thiện hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN cho phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương trong từng thời kỳ ổn định ngân sách. Định mức cần phải được xây dựng theo hướng đơn giản và cho phép chuyển giao nhiều quyền lực hơn đến các vùng cần thiết có sự hỗ trợ của Nhà nước.
Các định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN cần phản ánh mục tiêu chính sách của mỗi lĩnh vực chi ngân sách; muốn vậy, phải biến chúng thành những hướng dẫn để các nhà quản lý ở địa phương có thể tự quyết định việc phân bổ ngân sách sao cho đạt được mục tiêu chính sách đề ra và khơng được vượt q nguồn lực tài chính của địa phương.
Giao quyền phải gắn với trách nhiệm của ngành, của địa phương trong việc xây dựng định mức phân bổ NSNN cho cấp dưới trực tiếp, phù hợp với định mức do Trung ương ban hành. Về phía các cơ quan Trung ương, nhất là Bộ Tài chính, cần có hướng dẫn cho địa phương trong việc ban hành định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN, tránh cách làm mang tính chất cảm tính, thiếu khoa học, đồng thời khắc phục được tình trạng định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN đáp ứng được nhu cầu trong những năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và càng về những năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách thì định mức này trở thành lạc hậu, khơng cịn phù hợp với tình hình và điều kiện thực tế của nền kinh tế - xã hội.
3.3.4. Hoàn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách nhà nước
Trong hệ thống các quy định pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN là căn cứ để các đơn vị thực hiện, là chuẩn mực để quản lý, kiểm tra và là căn cứ đề giám sát, đánh giá việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đã quy định các nguyên tắc ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức làm cơ sở cho việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Do đó, cần phải tiến hành rà soát các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội.
u cầu đặt ra là khơng để xảy ra tình trạng khơng có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN hoặc các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN đã quá lạc hậu, không phù hợp với tình hình thực tế. Việc sửa đổi, bổ sung chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN được tổ chức thực hiện theo hướng hạn chế số lượng định mức cứng (áp dụng thống nhất trong phạm vi cả nước, toàn tỉnh...), tăng số lượng các khung định mức, trần định mức để các cấp chính quyền địa phương, đơn vị áp dụng cho phù hợp với tình hình thực tế và khả năng ngân sách của mình. Trong phạm vi và khả năng của NSĐP, các cấp chính quyền địa phương có thể quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu NSNN cho từng ngành ngành, từng lĩnh vực phù hợp với đặc thù của địa phương.
3.3.5. Tổ chức cơng khai ngân sách nhà nước có hiệu quả
Cơng khai NSNN là một biện pháp không thể thiếu trong cơng tác quản lý tài chính cơng. Cơng khai NSNN tạo điều kiện cho việc kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý cấp trên, các đoàn thể, các tổ chức xã hội và những người dân quan tâm, những đối tượng trực tiếp thụ hưởng NSNN nhưng khơng có thẩm quyền quyết định chi tiêu có thể phát hiện và ngăn ngừa kịp thời các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính nhà nước. Đồng thời, tổ chức tốt cơng tác cơng khai NSNN sẽ thúc đẩy những người có thẩm quyền quyết định chi lựa chọn việc chi tiêu một cách thận trọng để việc chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục hiện tượng "xin - cho". Việc công khai NSNN bao gồm công khai của các cấp ngân sách và công khai của các
đơn vị sử dụng ngân sách.
- Đối với từng cấp ngân sách, việc công khai gồm: cơng khai dự tốn và
quyết tốn ngân sách; cơng khai định mức phân bổ ngân sách.
- Đối với đơn vị sử dụng ngân sách, việc công khai gồm: công khai các chế
độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN; công khai quyền hạn và trách nhiệm của bộ phận Tài chính và Thủ trưởng của đơn vị sử dụng ngân sách; công khai thủ tục chi thường xuyên NSNN; công khai dự toán chi và quyết toán chi thường xuyên NSNN hàng quý, năm theo từng đối tượng chi chủ yếu (chi thanh toán cho cá nhân; chi mua sắm, sử dụng; chi cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ; các khoản chi khác).
3.3.6. Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách nhà nước của cán bộ quản lý tài chính - kế tốn các cấp quản lý tài chính - kế tốn các cấp
Việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý chi thường xuyên NSNN đòi hỏi cán bộ quản lý tài chính - kế tốn từ cấp cơ sở (đơn vị sử dụng ngân sách) đến các cấp trên cấp cơ sở không chỉ nắm vững các quản lý của pháp luật liên quan đến chi tiêu và quản lý chi tiêu từ NSNN (Luật NSNN, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan...), mà còn phải nắm vững kỹ thuật lập, chấp hành NSNN, chế độ kế toán, quyết toán NSNN.
Thực tế hiện nay, nhiều cán bộ quản lý tài chính - kế tốn các cấp tại tỉnh Lâm Đồng thường thay đổi (phần lớn do chuyển công tác đến các đơn vị có thu nhập cao) và chế độ quản lý tài chính - ngân sách đang trong q trình hồn thiện nên các văn bản pháp lý, các định mức, tiêu chuẩn thường xuyên thay đổi. Do đó, để nâng cao năng lực quản lý, điều hành NSNN, trước hết, Sở Tài chính tỉnh Lâm Đồng cần phối hợp với các cơ sở đào tạo thường xuyên tổ chức các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý tài chính - ngân sách cho đội ngũ cán bộ quản lý tài chính - kế tốn các cấp; đồng thời, trực tiếp mở các lớp tập huấn chuyên đề về cơng tác lập dự tốn, kế toán và quyết toán NSNN cho đội ngũ cán bộ quản lý tài chính - kế tốn cấp cơ sở nhằm kịp thời cập nhật các chế độ, chính sách mới ban hành và nâng cao kỹ năng tài chính - kế tốn cơng.
3.3.7. Tăng cường cơng tác kiểm sốt chi và kiểm tốn chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Tăng cường công tác kiểm sốt tồn bộ q trình ngân sách theo hướng phân định cụ thể, minh bạch trách nhiệm kiểm sốt của cơ quan Tài chính, KBNN, đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan Kiểm tốn nhà nước.
Cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm về quản lý NSNN và tài chính nhà nước, tổng hợp và phân bổ dự toán, giám sát chấp hành và quyết toán chi thường xuyên NSNN. KBNN kiểm soát, thanh toán trực tiếp các khoản chi thường xuyên NSNN. Cơ quan Thanh tra tài chính chỉ thực hiện cơng tác thanh tra khi có dấu hiệu vi phạm hoặc thanh tra theo chuyên đề nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi thường xuyên NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách cũng không phải chịu sự kiểm tra trùng lắp như hiện nay.
Các đơn vị sử dụng ngân sách thiết lập Ban kiểm soát nội bộ gồm: đại diện lãnh đạo đơn vị, đại diện các tổ chức đoàn thể, Ban thanh tra nhân dân. Ban kiểm soát nội bộ xây dựng kế hoạch kiểm tra tài chính của đơn vị hàng quý, năm hoặc kiểm tra đột xuất một số nội dung cụ thể theo yêu cầu của Thủ trưởng đơn vị như kiểm kê tiền mặt, tài sản, vật tư, hàng hóa; kiểm tra việc tổ chức thu, quản lý và sử dụng các khoản thu sự nghiệp, thu hoạt động dịch vụ... Việc kiểm tra được thực hiện thông qua chế độ lập và gửi báo cáo định kỳ và thông qua việc cơng khai tài chính theo quy định.
Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách tự kiểm tra thông qua việc kiểm tra tính hợp pháp của chứng từ kế tốn trước khi ký; đọc và xử lý các sai phạm thông qua biên bản kiểm tra của Ban kiểm soát nội bộ, báo cáo kiểm toán của Kiểm toán độc lập, biên bản thẩm tra, xét duyệt quyết toán của cơ quan chủ quản và cơ quan Tài chính. Việc kiểm sốt cịn được thực hiện thơng qua kiểm tra tính chính xác của số liệu trên các mẫu biểu báo cáo tài chính và các báo cáo khác của đơn vị.
Cơ quan Kiểm toán nhà nước với địa vị pháp lý đã được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước: Là cơ quan chuyên mơn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập của chỉ tuân thủ theo pháp luật, ngày
càng thể hiện vai trị quan trọng, một kênh thơng tin độc lập, giúp cho quá trình giám sát NSNN của Quốc hội và HĐND các cấp có hiệu lực, hiệu quả. Do vậy, việc đảm bảo mỗi đơn vị sử dụng ngân sách được kiểm tốn ít nhất hai năm một lần là yêu cầu cấp thiết trong việc tăng cường cơng tác kiểm sốt chi thường xuyên NSNN.
3.3.8. Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra
Để áp dụng quản lý chi thường xuyên NSNN theo kết quả đầu ra, cần phải xây dựng nội dung các khuôn khổ sau:
- Thiết lập mối quan hệ giữa kết quả, đầu ra và đầu vào.
- Thay đổi quy trình lập ngân sách theo khn khổ chiến lược trung hạn;
trong đó phải gắn kết giữa lập ngân sách với việc thiết lập mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển; giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; giữa các nguồn lực trong quá trình lập ngân sách; giữa lập ngân sách với kiểm tra và báo cáo thực hiện; giữa đo lường công việc thực hiện và các kết quả đầu ra và gắn kết giữa hệ thống kế tốn trong việc cung cấp thơng tin quản lý với hệ thống đo lường thực hiện.
- Thiết lập hệ thống thông tin của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
- Thay đổi hệ thống báo cáo. Các báo cáo phải chuyển tải được những nội
dung chủ yếu: mục tiêu chiến lược, kết quả thực hiện, mối quan hệ tác động giữa các nhân tố đầu vào và đầu ra.
- Đơn giản hóa thủ tục hành chính, thực hiện biện pháp hồi tố để tăng cường
trách nhiệm của người quản lý và xử phạt nghiêm minh những vi phạm trong quản