Chƣơng 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.2. Một số giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác quản lýchi ngân sách nhànước tỉnh
4.2.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lýchi đầu tư phát triển
4.2.3.1. Nhóm giải pháp về quản lý và huy động vốn đầu tư
Để đạt được mục tiêu CNH, HĐH theo kế hoạch đến năm 2020, Bắc Ninh cần huy động nguồn vốn từ nay đến năm 2020 từ Chính phủ (bao gồm vốn ODA)
và doanh nghiệp. Để đảm bảo rằng Bắc Ninh đáp ứng được các mục tiêu đầu tư để phát triển, cần tập trung vào các lĩnh vực sau:
- Tạo ra một môi trường đầu tư mạnh mẽ như cải thiện môi trường kinh doanh, tạo điều kiện dễ dàng để kinh doanh tại tỉnh và giảm chi phí thành lập cơ sở kinh doanh mới cho doanh nghiệp sẽ là các yếu tố then chốt để thúc đẩy sự hấp dẫn của tỉnh đối với các nhà đầu tư.
- Thực hiện chiến dịch xúc tiến đầu tư để xác định và hướng đến các nhà đầu tư tiềm năng trong và ngoài nước để thu hút một làn sóng đầu tư mới từ các nước và tỉnh khác ở Việt Nam.
- Huy động vốn của các doanh nghiệp vừa và nhỏ và hộ gia đình để đầu tư trong các lĩnh vực như chế biến nông sản, công nghiệp phụ trợ cho các ngành được đề xuất, phát triển cơ sở hạ tầng cộng đồng và doanh nghiệp quy mô nhỏ khác.
- Thực hiện các chương trình hiện có để giúp các doanh nghiệp trong tỉnh có cơ chế vay tín dụng thuận lợi, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ để cho phép họ xây dựng và mở rộng hoạt động kinh doanh của mình.
- Tăng cường đầu tư, hỗ trợ phát triển các tổ chức, hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân. Cũng như tiếp cận đến nguồn vốn, một trong những trở ngại không nhỏ làm cản trở đến sự phát triển các doanh nghiệp tư nhân là thiếu thông tin thị trường và kỹ thuật, thiếu lao động có kỹ năng và những bí quyết cơng nghệ… Do đó, Nhà nước cần có chính sách hỗ trợ tài chính từ NSNN nhằm khuyến khích thành lập và phát triển hệ thống các tổ chức, mà có vai trị hỗ trợ sự phát triển của khu vực tư nhân, doanh nghiệp nhỏ và vừa, hoạt động trên các lĩnh vực như cung cấp thông tin, xúc tiến thương mại, tìm kiếm thị trường, tư vấn và triển khai ứng dụng cơng nghệ, đào tạo lao động…
4.2.3.2. Nhóm giải pháp tăng chi, đầu tư cho các ngành then chốt, cơ sở hạ tầng liên quan
Tăng chi NSNN cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng để đẩy nhanh tốc độ thu hút vốn của xã hội và đóng góp thiết thực vào tăng trưởng kinh tế. Cần xác lập giới hạn tổng mức nguồn lực phân bổ cho các lĩnh vực ưu tiên đầu tư phù hợp với khuôn khổ tài chính trung dài hạn. Trong khn khổ này, địi hỏi Nhà nước phải chấp nhận sự đánh đổi giữa các mục tiêu trong lựa chọn để tập trung nguồn lực cho các mục tiêu ưu tiên. Phù hợp với tiến trình cơng nghiệp hố, nguồn lực của NSNN cần ưu tiên phân bổ cho các lĩnh vực sau: Cần gia tăng vốn đầu tư của NSNN để phát triển hệ thống giao thông
ởcác vùng nơng thơn, miền núi và liên tỉnh, trong đó cần chú trọng hơn nữa nguồn vốn dành cho công tác bảo dưỡng nhằm nâng cao hiệu quả khai thác và tiết kiệm chi phí. Đối với hệ thống giao thơng ở các vùng đơ thị lớn, cần đẩy mạnh hơn nữa chính sách xã hội hố để thu hút rộng rãi sự đầu tư của khu vực tư nhân.
4.2.3.3. Cần gắn kết chặt chẽ giữa nhóm chi thường xuyên và chi đầu tư trong phân phối nguồn lực tài chính Nhà nước
Cần tối ưu hoá cơ cấu chi ngân sách cho đầu tư và thường xuyên phù hợp với yêu cầu và tình hình thực tế phát triển của nền kinh tế. Đảm bảo tốc độ tăng chi thường xuyên nhỏ hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát triển. Từ nay đến năm 2020, nhất thiết chi đầu tư của ngân sách phải được nâng cao để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tạo vốn mồi cho sự thu hút khu vực tư nhân. Thế nhưng, trước mắt khả năng ngân sách để nâng cao mức đầu tư cơ sở hạ tầng có sự giới hạn nhất định, bởi vì khả năng tăng thu NSNN thấp, cũng như do phải gia tăng chi phí tài trợ để tái cấu trúc lại hệ thống DNNN và các NHTM quốc doanh. Cho nên, mức chi đầu tư của NSNN khó mà vượt qua mức 7% GDP trong vịng 6 năm tới. Vì vậy, trong giai đoạn 2015 - 2020, Tỉnh nên giữ mức chi đầu tư ở mức này cho phù hợp với xu thế Nhà nước sẽ ngày càng ít can thiệp vào các hoạt động kinh tế nhưng vẫn đảm bảo nguồn thu cho cơ sở hạ tầng, khi đó chi thường xuyên có thể mở rộng hơn để nâng cao phúc lợi xã hội.
4.2.3.4. Thực hành triệt để chính sách tiết kiệm chi ngân sách để gia tăng nguồn vốn đầu tư cho Nhà nước
+ Cần thiết lập những mục tiêu ưu tiên và ưu tiên có tính chiến lược trước khi phân bổ nguồn lực. Đồng thời, đòi hỏi hệ thống chi tiêu ngân sách phải có sự linh hoạt, chuyển nhanh sự phân bổ nguồn lực từ ưu tiên thấp sang ưu tiên cao, từ những dự án, chương trình kém hiệu quả sang những chương trình, dự án có hiệu quả cao hơn.
+ Thực hiện chế độ khoán chi nhằm xác lập quy chế trao quyền tự chủ rộng rãi cho người quản lý trong việc tái phân bổ nguồn lực và tính tự chủ trách nhiệm của họ về hoạt động. Đồng thời, bãi bỏ cơ chế xin - cho, đảm bảo tính minh bạch của chi NSNN và giữ kỷ luật tài chính tổng thể.
+ Đẩy mạnh cơng cuộc cải cách hành chính và tái cấu trúc lại khu vực quản lý Nhà nước. Xố bỏ cơ chế cấp phát kinh phí xây dựng trụ sở, văn phòng làm việc cho các cơ quan HCNN, thay vào đó là cơ chế đi thuê từ khu vực tư nhân cung ứng.
+ Đối với các chi dịch vụ kinh tế cần xem xét lại một cách tồn bộ và chi tiết để có chính sách chuyển dần các khoản chi cho lĩnh vực này từ hình thức cấp phát khơng hồn lại vốn sang hồn lại vốn.
+ Đẩy nhanh tiến trình tái cấu trúc các ngân hàng thương mại quốc doanh và DNNN để giảm bớt chi phí tài trợ cho những chương trình này, bao gồm chi phí tái cấp vốn (ước tính khoảng 8-10% GDP, kéo dài trong vài năm); xử lý các khoản nợ và chi phí thường xuyên hàng năm (2,5% GDP); trả lãi cho vốn vay tín dụng, trợ cấp người lao động dơi dư hàng năm của DNNN (2%GDP). Nếu tiến trình cải cách trì trệ, khơng những gây kìm hãm tốc độ tăng trưởng, mà cịn kéo dài tính kém hiệu quả của các DNNN và làm tăng thêm các khoản vay không sinh lời, tương ứng các NHTM quốc doanh sẽ có nhiều khoản nợ vay quá hạn. Các yếu tố này sẽ làm cho chi phí tài trợ của Nhà nước ngày càng tăng và làm giảm sút niềm tin của cơng chúng vào ngân hàng; vì vậy hệ thống ngân hàng khó mà huy động được vốn tiết kiệm.
4.2.4. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nước
Trong khi vẫn sử dụng hệ thống định mức phân bổ làm căn cứ để xác định nhu cầu ngân sách cho các cơ quan, tổ chức, ngành nghề, các cấp chính quyền, thì để có thể tập trung ngân sách cho các ưu tiên phát triển KT-XH cần phải điều chỉnh lại các mức ngân sách phân bổ. Các lĩnh vực thuộc ưu tiên của giai đoạn này cần phải nhận được nhiều ngân sách hơn, ngược lại các lĩnh vực không thuộc đối tượng ưu tiên của giai đoạn này chỉ nên duy trì ở mức cũ, hoặc tăng ít hơn so với mức tăng chi chung của các lĩnh vực. Khi có biến động tăng nguồn thu, thì cần phải xem xét tăng ngân sách phân bổ cho các lĩnh vực ưu tiên trước các lĩnh vực khác. Ngược lại, khi có biến động giảm nguồn thu, thì phải xem xét, điều chỉnh giảm ngân sách phân bổ cho các lĩnh vực không thuộc đối tượng ưu tiên trước. Cần phải đảm bảo sự thống nhất giữa ưu tiên phân bổ ngân sách với ưu tiên phát triển KT-XH và đảm bảo sự nhất quán trong phân bổ ngân sách giữa các năm.
Khi phân bổ và quản lý ngân sách vẫn theo một số hạng mục chi, chế độ, định mức chi, thì để hạn chế việc lạm dụng, sử dụng ngân sách bừa bãi cần phải ban hành đầy đủ các chính sách, chế độ chi tiêu. Tuy nhiên, vấn đề kiểm tra, giám sát thường cũng khơng dễ dàng, vì vậy, cần tăng cường sự tham gia trực tiếp của dân. Thực tiễn cho thấy rằng, đối với các cơng trình, dự án có sự đóng
góp của dân, có sự tham gia trực tiếp của dân thì hiệu quả của dự án thường cao hơn. Đối với các cơng trình, dự án khác, cũng cần tăng cường sự giám sát của dân. Tuy nhiên, để dân có thể tham gia giám sát được cần phải công khai, minh bạch, tăng cường dân chủ ở cơ sở.
Cần đơn giản hố và thay đổi vai trị của hệ thống các định mức chi tiêu. Hệ thống định mức chi tiêu cần mang tính định hướng (hướng dẫn), để cho những người sử dụng ngân sách có thể tự quyết định trong chi tiêu, miễn là đạt được hiệu quả, hiệu lực trong phân bổ và sử dụng nguồn lực, khơng vi phạm tính kỷ luật tài chính tổng thể. Theo đó, cần xây dựng các chỉ tiêu về hiệu quả, công bằng, tính tương hợp trong những giới hạn nguồn lực có thể đáp ứng.
Phân định rõ nội dung và phạm vi chi NSNN, tập trung nguồn lực thực hiện những nhiệm vụ khu vực tư nhân khơng thể hoặc ít có động lực tham gia. Ngay cả đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đối với một số khâu, một số công đoạn, có thể xem xét, tạo cơ chế cho khu vực tư nhân tham gia dưới các hình thức PPP (quan hệ đối tác tư nhân - Nhà nước); triệt để xóa bao cấp trực tiếp và hạn chế bao cấp gián tiếp từ NSNN; cơ cấu lại chi NSNN với cải cách hành chính cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan công quyền địa phương. Đồng thời, hệ thống định mức chi tiêu cũng cần được xây dựng dựa trên nguồn lực tài chính tồn diện, khơng phân biệt nguồn trong ngân sách và ngoài ngân sách…
- Cần thay đổi định mức chi hành chính trong việc phân phối nguồn lực tài chính giữa các khu vực hành chính sự nghiệp. Định mức chi hành chính cần được chi tiết hố hơn để tăng thêm giá trị thực tiễn trong quá trình lập ngân sách. Theo đó, định mức chi hành chính khơng chỉ bao gồm “lương và tiền công” và các khoản chi “vận hành và bảo dưỡng” mà nên gồm:
+ Về khoản mục tiền lương, cần xem xét dựa vào 2 định mức chung, đó là xu hướng phát triển số lượng cơng chức và chính sách việc làm.
+ Các khoản chi thường xuyên khác, việc xác định các định mức phân bổ cần căn cứ vào các tiêu thức sau:
* Các khoản chi tiêu liên quan đến trụ sở hành chính và trụ sở đi thuê; * Các khoản chi mua sắm trang thiết bị và đồ dùng;
* Các khoản chi thuộc về nghiệp vụ văn phòng;
* Các khoản chi khác liên quan đến hoạt động thường xuyên của đơn vị (nghiên cứu khoa học, đào tạo…)
- Về định mức phân bổ và chuyển giao nguồn lực tài chính giữa trung ương và địa phương cần căn cứ vào các tiêu thức:
+ Hiệu quả kinh tế
Đủ lớn để đạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không làm mất
hiệu quả kinh tế;
Sẵn sàng cung cấp các dịch vụ thay thế có giá cả và chất lượng chấp nhận
được; Điều chỉnh chính sách giá đối với các dịch vụ khi cần thiết. + Cơng bằng về tài chính
Đủ lớn để có thể tạo ra lợi ích trong q trình thực thi chức năng, nhiệm vụ
hoặc có thể bù đắp cho các khu vực khác khi có những yếu tố ngoại ứng;
Có đủ tiềm lực tài chính để trang trải cho nhiệm vụ cung cấp dịch vụ và sẵn
sàng thực hiện các biện pháp để đạt được sự cơng bằng về tài khố giữa các cấp chính quyền trong q trình thực thi chức năng, nhiệm vụ.
+ Trách nhiệm về chính trị
Các chức năng, nhiệm vụ phù hợp cần được giao cho các cấp chính quyền:
Có trách nhiệm trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và
có thể dung hồ được các xung đột về lợi ích;
Bao phủ các khu vực địa lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ có hiệu quả; Khẳng định rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm vụ trong việc cung
cấp các dịch vụ và định kỳ đánh giá các mục tiêu đã đặt ra dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện;
Thúc đẩy sự hợp tác để giảm bớt sự xung đột về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các địa phương;
Có đủ năng lực pháp lý để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ quyền hạn đã định;
Áp dụng cơ chế khoán chi;
Chuyển đổi lập ngân sách đầu vào sang lập ngân sách đầu ra (đánh giá theo kết quả và tác động)
4.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác
4.2.5.1. Môi trường pháp lý
- Xây dựng môi trường pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và không khoan nhượng. Luật tài chính đặt nền móng pháp lý cho q trình phân phối các nguồn tài chính. Do đó, hồn thiện luật tài chính được xem là điều kiện cần để sử dụng hiệu quả các cơng cụ tài chính trong quản lý kinh tế vĩ mơ. Hồn thiện luật tài chính được xem xét dưới hai góc độ: xây dựng đồng bộ hệ thống luật tài chính và tăng cường pháp chế tài chính trong đời sống KT-XH.
- Trong hệ thống luật tài chính, cần chú trọng hồn thiện Luật NSNN vì đây là luật tài chính cơ bản.
- Tăng cường khâu thi hành luật. Cần phải hình thành thái độ khơng khoan nhượng trong việc bảo vệ luật pháp nói chung và pháp luật chuyên ngành nói riêng.
- Một trong những khó khăn khiến luật chậm đi vào đời sống KT-XH là các văn bản dưới luật còn thiếu đồng bộ, thể hiện ở những điểm: thời gian, quy định hướng dẫn,… Vì vậy, hồn thiện mơi trường pháp lý cịn bao gồm nâng cao năng lực ban hành văn bản pháp lý của bộ máy hành pháp.
- Phổ cập hoá kiến thức pháp luật cơ bản đến mọi người dân, trước hết là công chức.
4.2.5.2. Cải cách hành chính cơng
- Về quan điểm, Chính phủ khơng nên đảm đương mọi việc của xã hội mà cần chuyển bớt cho các doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ và tổ chức xã hội thực hiện một số dịch vụ hành chính, phân định rõ ràng các nhiệm vụ .
- Phối hợp giữa các cơ quan thuộc chính quyền quản lý với các tổ chức chính trị xã hội trong quản lý và điều hành mọi mặt của xã hội, trong đó có điều hành và quản lý kinh tế nơi sáng tạo ra của cải vật chất.
- Tách bạch cơ quan hành chính với tổ chức sự nghiệp, phân định loại tổ chức sự nghiệp. Có thê xem xét giao một số đơn vị sự nghiệp cho dân chúng quản lý.
- Chuyên nghiệp hoá và tiêu chuẩn hoá cán bộ hành chính. Cán bộ cấp xã phải có bằng trung cấp quản lý nhà nước. Cán bộ cấp huyện trở lên phải có bằng đại học quản lý nhà nước.
4.2.5.3. Cải cách tài chính cơng
Tài chính cơng mà chủ đạo là NSNN bảo đảm nguồn vật chất để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước. Nó vừa là cơng cụ vừa là mục tiêu của cải cách, nâng
cao hiệu quả chi hành chính. Tuy nhiên đây là một lĩnh vực rộng lớn và mang tính chun mơn cao nên cần được nghiên cứu chi tiết hơn trong một đề tài khác. Trong phạm vi đề tài này tác giả chỉ xem xét đến như một cơng cụ mang tính hỗ trợ.
- Mọi khoản thu chi của mọi cấp chính quyền, tất cả cơ quan hành chính và