CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.2 Thực trạng hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ
3.2.1 Hoạt động kiểm soát chi nguồn vốn đầu tư XDCB qua hệ thống
XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN giai đoạn 2012-2015:
3.2.1 Hoạt động kiểm soát chi nguồn vốn đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN giai đoạn 2012- 2015 KBNN giai đoạn 2012- 2015
Theo quy định của Luật NSNN năm 2002, KBNN là cơ quan kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định của Luật NSNN theo phƣơng thức thanh toán trực tiếp.
Trong giai đoạn 2012-2015, nguồn vốn đầu tƣ XDCB bố trí cho các Bộ, ngành và địa phƣơng thay đổi qua các năm, cụ thể với tổng số nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản, năm 2012 đƣợc bố trí 181.606,4 tỷ đồng là năm có số vốn lớn nhất trong giai đoạn 2012- 2015, đến năm 2013 giảm xuống còn 156.765,2 tỷ đồng, giảm còn 86% so với năm 2012, năm 2014 tăng 3% so với năm 2013, nhƣng đến năm 2015 vốn bố trí cho nguồn vốn đầu tƣ XDCB còn 139.888 tỷ đồng, còn 77% so với năm 2012 (Bảng số liệu 3.1 trang 36).
Tuy nhiên cơ cấu vốn bố trí cho các Bộ ngành cũng thay đổi so với vốn bố trí cho các dự án do địa phƣơng quản lý: Nguồn vốn đầu tƣ cho các dự án thuộc Bộ, ngành do TW quản lý năm 2013 và 2014 giảm so với năm 2012 nhƣng đến năm 2015 tăng trở lại đạt gần bằng năm 2012, cùng với đó là vốn bố trí có các dự án thuộc địa phƣơng quản lý giảm đều qua các năm, trừ năm 2014 và năm 2015 là năm có số vốn thấp nhất và chỉ cịn 74% so với năm 2012. Điều đó cho thấy rằng, nhìn tổng thể đối với nguồn vốn đầu tƣ XDCB cả các dự án do TW quản lý (các Bộ, ngành) và các dự án do địa phƣơng quản lý NSNN vẫn ƣu tiên bố trí mặc dù những nămg 2012- 2015 có rất nhiều biến động về tình hình thu, chi NSNN, tình hình nợ cơng ngày càng đáng báo động.
Bảng 3.1: Tình hình giải ngân các dự án vốn đầu tƣ XDCB qua KBNN năm 2012-2015 Đơn vị tính: tỷ đồng STT Nội Dung 1 Năm 2012 1.1 Chi Đầu tƣ XDCB A Bộ, ngành TW quản lý B UBND tỉnh, thành phố quản lý 2 Năm 2013 Chi Đầu tƣ XDCB A Bộ, ngành TW quản lý B UBND tỉnh, thành phố quản lý 3 Năm 2014 Chi Đầu tƣ XDCB A Bộ, ngành TW quản lý B UBND tỉnh, thành phố quản lý 4 Năm 2015 Chi Đầu tƣ XDCB A Bộ, ngành TW quản lý B UBND tỉnh, thành phố quản lý
Giai đoạn này cơng tác kiểm sốt thanh toán của hệ thống KBNN vẫn thực hiện theo các điều khoản quy định trong hợp đồng; hồ sơ thanh toán và đề nghị thanh toán của CĐT; CĐT vẫn chịu trách nhiệm về tính chính xác, của khối lượng, định mức, đơn giá chất lượng cơng trình và giá trị đề nghị thanh tốn của CĐT gửi hồ sơ đến KBNN. Ngồi ra, cán bộ kiểm sốt chi trong hệ thống KBNN cịn bám sát vào chỉ đạo của Chính phủ và Bộ Tài chính tại mỗi thời kỳ. Đặc biệt, trong năm 2012 hoạt động kiểm soát chi của KBNN bị tác động bởi chính sách tài khóa thắt chặt, cắt giảm chi tiêu cơng, giảm bội chi NSNN, đảm bảo các mục tiêu, yêu cầu của Chính phủ tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mơ, bảo đảm an sinh xã hội. vì vậy, KBNN thực hiện kiểm sốt chi chặt chẽ đối với các dự án vốn NSNN nói chung và các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc Bộ NN & PTNT nói riêng.
3.2.2. Cơng tác kiểm sốt chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống Kho bạc Nhà nước
Nhƣ trên đã đề cập thì để đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ qua hệ thống KBNN thì cần xem xét thơng qua hai nhóm chỉ tiêu là: định tính và định lƣợng. Sau khi tác giả tiến hành phỏng vấn lãnh đạo Vụ Kiểm soát chi, các cán bộ thực hiện cơng tác kiểm sốt chi tại KBNN cấp tỉnh, các cán bộ thuộc các đơn vị là Chủ đầu tƣ, ban Quản lý dự án, các cán bộ thuộc Bộ NN & PTNT. Tác giả đã tổng hợp và đƣa ra đƣợc thực trạng hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN:
3.2.2.1 Theo chỉ tiêu định tính
Hiện nay hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN thì việc thực hiện đúng quy trình kiểm soát chi đƣợc đặt lên hàng đầu. Các cán bộ thực hiện cơng tác
kiểm sốt chi tại KBNN cấp tỉnh, huyện đều ý thức đƣợc việc phải thực hiện đúng các bƣớc của quy trình do KBNN quy định, cũng nhƣ các quy định về hồ sơ, chứng từ theo quy định của các văn bản hiện hành do nhà nƣớc ban hành. Việc kiểm sốt chi theo quy trình sao cho có hiệu quả nhất từ khâu tiếp nhận hồ sơ, cho đến khi chuyển bộ phận kế toán hạch toán, chuyển tiền theo đề nghị của Chủ đầu tƣ.
Bên cạnh đó, ngồi việc áp dụng đúng quy trình cịn nhiều nhân tố ảnh hƣởng đến hoạt động kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN, mà các chỉ tiêu đó mang tính định tính, phụ thuộc vào đánh giá của các cán bộ, đơn vị liên quan đến hoạt động kiểm soát chi của hệ thống KBNN. Tác giả tiến hành phỏng vấn 17 cán bộ thuộc các đối tƣợng khác nhau và tổng hợp kết quả phỏng vấn nhằm phân tích các chỉ tiêu định tính này để đƣa ra đánh giá về hoạt động kiểm soát chi trong hệ thống KBNN (nội dung câu hỏi theo phụ lục đính kèm).
Bảng 3.2: Bảng tổng hợp kết quả phỏng vấn các chỉ tiêu định tính
Câu hỏi Ý kiến của các cán bộ KSC tại hệ
thống KBNN (8 phiếu)
Câu 1: 8/8 phiếu cho rằng chính sách kịp thời,
đầy đủ; và cho rằng thay đổi liên tục cũng gây khó khăn trong việc thực hiện
Câu 2: 6/8 phiếu cho rằng thực hiện tƣơng đối
tốt; 2/8 cịn có đơn vị làm chƣa tốt, cập nhật chính sách chậm...
Câu 3: 6/8 cho rằng phù hợp nhất là thời điểm
cuối năm; 2/8 cho rằng cần thay đổi (đây là ý kiến của các lãnhh đạo Vụ KSC)
Câu 4: 8/8 cho rằng đã có ứng dụng cơng nghệ
thông tin nhƣng chƣa đồng bộ, đặc biệt là chế độ báo cáo
Câu 5: 8/8 sửa đổi quy trình đang thực hiện để
phù hợp với chính sách mới và ứng dụng công nghệ thông tin vào chế độ
- Nội dung kết quả phỏng vấn ở từng câu hỏi tác giả sẽ đi phân tích phần sau, phù hợp với từng nhân tố. Từ đó đƣa ra đánh giá cũng nhƣ các giải pháp cho phù hợp.
- Phƣơng pháp kiểm soát chi áp dụng trong hệ thống KBNN đang áp dụng là phƣơng pháp thủ công, đối chiếu các chứng từ, hồ sơ tài liệu do Chủ đầu tƣ gửi đến so với các quy định trong quy trình, các quy định hiện hành đƣợc quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nghiệp vụ kiểm sốt chi.
Ví dụ nhƣ việc kiểm soát một bộ hồ sơ đề nghị tạm ứng theo hợp đồng xây dựng của chủ đầu tƣ gửi đến: Cán bộ kiểm soát chi kiểm tra dự án đã có tài khoản mở tại KBNN nơi đăng ký chƣa. Quyết định phê duyệt dự án có đúng thẩm quyền, đúng thời hạn quy định là trƣớc 31/10 năm trƣớc năm kế hoạch không? Kế hoạch vốn năm của dự án đã đƣợc bố trí chƣa và có đã có thơng báo về KBNN tỉnh đó chƣa, kế hoạch vốn đã đƣợc nhập trên Tabmis chƣa. Kiểm tra tên dự án trong quyết định đầu tƣ có đúng với tên dự án trong đăng ký mã dự án, trong bảng phân bổ kế hoạch vốn đƣợc giao khơng?.
Sau đó kiểm tra đến tính đầy đủ, hợp lệ, hợp pháp của Hợp đồng: Các điều khoản trong hợp đồng có đúng với tron quyết định lựa chọn nhà thầu không? Hiệu lực của hợp đồng, giá trị hợp đồng, hình thức hợp đồng có phù hợp với quy định hiện hành khơng?
Mức tạm ứng trong hơp đồng có phù hợp với quy định là không vƣợt quá 50% giá trị hợp đồng và không vƣợt quá 30% kế hoạch vốn giao cho dự án trong năm? Trong hợp đồng có quy định về bảo lãnh tạm ứng khơng? Nếu có phải có bảo lãnh tạm ứng của ngân hàng. Bảo lãnh tạm ứng của ngân hàng phải đàm bảo đúng hợp đồng, đúng số tiền cần tạm ứng và có thời gian hiệu lực của bảo lãnh cụ thể.
Kiểm tra giấy đề nghị rút vốn đầu tƣ do chủ đầu tƣ lập có ghi đúng, đầy đủ các nội dung không, các chỉ tiêu trong giấy đề nghị thanh tốn vốn đầu tƣ có phù hợp với các chỉ tiêu trong hợp đồng không?
Do các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động kiểm soát chi liên tục thay đổi, do vậy trong giai đoạn 2012-2015 cơng tác kiểm sốt chi cùng 1 một nội dung, cùng một bƣớc kiểm tra nhƣ nhau nhƣng các quy định có thể khác nhau.
Ví dụ: nhƣ trƣớc năm 2015 thì quy định về bảo lãnh tạm ứng là không bắt buộc, mà do Chủ đầu tƣ và nhà thầu quy định trong hợp đồng. Nếu hợp đồng có quy định về bảo lãnh tạm ứng thì khi gửi hồ sơ đến Kho bạc kiểm sốt phải có bảo lãnh tạm ứng của ngân hàng, nhƣng đến năm 2015 khi áp dụng quy định tại Nghị định 37/2015/NĐ-CP của Chính phủ thì quy định: Bắt buộc phải có bảo lãnh tạm ứng đối với những hợp đồng có giá trị của khoản tạm ứng từ 1 tỷ đồng trở lên, các khoản tạm ứng dƣới 1 tỷ đồng là do nhà thầu và chủ đầu tƣ tự quy định trong hợp đồng.... hay rất nhiều những quy định
khác về hồ sơ, chứng từ gửi đến KBNN để kiểm sốt chi trong giai đoạn này. Ngồi ra, để áp dụng thực hiện đúng quy trình, hiệu quả cơng tác kiểm sốt chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB qua hệ thống KBNN có chất lƣợng, đúng trình tự, thủ tục, đảm bảo kiểm sốt đúng, đủ và kịp thời thì cịn phụ thuộc vào trình độ của các cán bộ kiểm sốt chi, chất lƣợng của các bộ hồ sơ do chủ đầu tƣ gửi đến, việc ứng dụng công nghệ thơng tin trong hoạt động kiểm sốt chi cũng góp phần rất lớn đến hoạt động kiểm soát chi của các cán bộ thuộc hệ thống KBNN, bên cạnh đó cơng tác thanh tra kiểm tra đi sau cũng là yếu tố góp phần phát hiện những sai sót cịn lại trong q trình thực hiện kiểm sốt chi để từ đó rút ra kinh nghiệm, các lãnh đạo chấn chỉnh hoạt động kiểm soát chi ở đơn vị cũng nhƣ trong hệ thống KBNN.
3.2.2.2 Theo chỉ tiêu định lượng
- Tỷ lệ giải ngân của các dự án:
Bảng 3.3: Tỷ lệ giải ngân các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN
Đơn vị tính: tỷ đồng Nội dung STT 1 Năm 2012 Vốn trong nƣớc 2 Năm 2013 Vốn trong nƣớc 3 Năm 2014 Vốn trong nƣớc 4 Năm 2015 Vốn trong nƣớc
(nguồn: Vụ Kiểm soát chi – KBNN)
Theo số liệu tại Bảng 3.3 ta thấy tỷ lệ giải ngân các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ NN & PTNT đƣợc kiểm soát qua hệ thống KBNN là từ 92% trở lên, đó là tỷ lệ giải ngân cao so với mặt bằng trung của các dự án, các Bộ, ngành do hệ thống KBNN kiểm sốt.
Ngồi ra, để đánh giá đƣợc chất lƣợng việc quản lý, thực hiện các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB qua hệ thống KBNN còn phải đánh giá thêm về chỉ tiêu số từ chối thanh toán của KBNN:
Bảng 3.4: Tổng hợp số vốn từ chối thanh tốn thơng qua hoạt động kiểm sốt chi nguồn vốn đầu tƣ XDCB của Bộ NN & PTNT so với nguồn vốn từ ĐT XDCB
của các Bộ ngành quản lý
Đơn vị tính: Tỷ đồng
Năm
Tổng số vốn từ chối thanh tốn của các Bộ, ngành Số vốn từ chối thanh toán của Bộ NN & PTNT
Tỷ lệ % Bộ NN so với tổng các Bộ, ngành
Qua bảng số liệu 3.4 ta thấy số vốn do KBNN các cấp từ chối thanh toán đối với đề nghị thanh toán chủ đầu tƣ của các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ thuộc Bộ NN &PTNT là rất thấp.
Cùng với tỷ lệ giải ngân các dự án của Bộ NN & PTNT là cao hơn mặt bằng so chung của cả nƣớc ta thấy chất lƣợng quản lý, thực hiện dự án của các chủ đầu tƣ, Bộ NN & PTNT là tốt, góp phần thúc đẩy hiệu quả trong hoạt động kiểm soát chi các dự án của hệ thống KBNN.
3.2.3 Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm soát chi các dựán sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống án sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc Bộ NN & PTNT qua hệ thống KBNN.
Bộ NN & PTNT là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc các ngành, lĩnh vực: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, thủy lợi và phát triển nông thôn trong phạm vi cả nƣớc; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ.
Với chức năng quản lý nhà nƣớc trên phạm vi rộng và các ngành, lĩnh vực lớn, có nhiều dự án trọng điểm do vậy Bộ NN và PTNT hàng năm đƣợc Chính phủ giao số lƣợng vốn tƣơng đối lớn so với các Bộ, ngành khác. Hàng năm, tỷ lệ nguồn vốn đầu tƣ XDCB của Bộ NN & PTNT khoảng 10% trên tổng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc giao cho các Bộ, ngành trung ƣơng quản lý (Bảng 3.5). Bên cạnh đó, số lƣợng dự án thuộc Bộ NN & PTNT hàng năm số lƣợng dự án nhiều, loại hình dự án đa dạng nhƣ: Các dự án trọng điểm, cấp bách; các dự án ODA (sử dụng nguồn vốn vay, vốn hỗ trợ, ƣu đãi nƣớc ngoài); các dự án kéo dài nhiều năm và trên cấc dự án mở tài khoản tại 62/64 đơn vị KBNN địa phƣơng trong cả nƣớc.
Bảng 3.5: Tổng hợp kế hoạch vốn của Bộ NN & PTNT so với Kế hoạch vốn nguồn ĐT XDCB thuộc NSNN của các Bộ, ngành do TW quản lý
Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm KHV Đầu tƣ XDCB của Bộ NN & PTNT KHV đầu tƣ XDCB nguồn NS TW % so với Vốn nguồn NSTW
(Nguồn: Vụ Kiểm soát chi – KBNN)
Do vậy, những đặc điểm trong kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT là đặc trƣng trong hoạt động kiểm soát chi cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN.
Bảng 3.6: Tổng hợp kế hoạch vốn đầu tƣ XDCC của Bộ NN & PTNT phân bổ theo ngành, lĩnh vực Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm Tổng số Thủy lợi Nông nghiệp Lâm Nghiệp Thủy sản
Qua bảng số liệu 3.6 - Tổng hợp phân bổ vốn của Bộ NN &PTNT theo lĩnh vực nhƣ trên ta thấy, kế hoạch vốn phân bổ không đồng đều giữa các ngành, nhƣ ngành thủy lợi luôn chiếm giá trị lớn nhất, số lƣợng dự án nhiều nhất trong khi ngành thủy sản số vốn ít nhất và số lƣợng dự án cũng rất ít so với các ngành khác. Đó cũng là đặc điểm của các dự án thuộc Bộ NN & PTNT, do hàng năm ít phần thủy lợi các hồ, đập, kênh ngịi... trải dài trên cả nƣớc, thời tiết thay đổi và chịu nhiều thiên tai nhƣ hạn hán, lũ lụt do vậy ngành thủy lợi ln đƣợc chú trọng, bố trí vốn để kịp thời triển khai các dự án để khơng bị ảnh hƣởng đến q trình hoạt động, sản xuất của các ngành khác nhƣ nông nghiệp, thủy sản... Cụ thể nhƣ các dự án tu bổ cải tạo đê điều, các dự án an toàn hồ chứa, các dự án đập thủy điện ln có kế hoạc vốn lớn, có dự án lên tới hàng trăm tỷ đồng, và ln đƣợc ƣu tiến bố trí vốn sớm để thực hiện xong trƣớc mùa mƣa.