Nội dung cơ bản về quản lý chi ngân sách nhà nước

5. Kết cấu của luận văn

1.3.2. Nội dung cơ bản về quản lý chi ngân sách nhà nước

1.3.2.1. Quản lý chi đầu tư phát triển

Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung vào NSNN để xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và thực hiện dự trữ vật tư hàng hóa nhằm thực hiện mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế.

Chi đầu tư phát triển có các đặc điểm sau [12], [25]:

- Chi đầu tư phát triển của ngân sách là khoản chi tích lũy.

- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư phát triển của NSNN không cố định và phục thuộc vào chiến lược phát triển KT-XH của Nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.

- Chi đầu tư phát triển phải gắn chặt với chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư.

Quản lý chi đầu tư phát triển của NSNN là một nội dung rất rộng lớn,trong luận văn này tác giả tập trung vào trình bày về quản lý chi đầu tư XDCB, đây là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất trong chi đầu tư phát triển và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả.

Nhằm đảm bảo nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB, việc quản lý cấp phát vốn đầu tư cần tuân thủ các nguyên tắc sau:

- Cấp phát vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo đúng mục đích và đúng kế hoạch. Đây là nguyên tắc quan trọng do nguồn vốn và phương hướng sử dụng vốn đầu tư đã được trong dự toán ngân sách hàng năm. Nguyên tắc này đòi hỏi việc cấp phát chỉ được tiến hành cho những công trình đã được ghi kế hoạch và phải có đầy đủ thủ tục XDCB theo quy định.

- Vốn đầu tư XDCB được cấp phát trực tiếp. Nguyên tắc này đòi hỏi vốn đầu tư XDCB phải được cấp phát trực tiếp cho từng công trình, từng chủ đầu tư.

- Vốn đầu tư XDCB được cấp phát theo mức độ hoàn thành thực tế của công trình, theo đúng dự toán được duyệt. Chủ đầu tư chỉ thanh toán cho bên nhận thầu khi đã hoản thành bàn giao công trình hay hạng mục công trình hoặc khối lượng hoàn thành theo giai đọan, điểm dừng kỹ thuật. Nguyên tắc này đảm bảo việc cấp phát vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích.

- Cấp phát vốn đầu tư XDCB phải được thực hiện kiểm tra bằng đồng tiền. Việc kiểm tra này được thực hiện trong toàn bộ quá trình đầu tư. Thực hiện kiểm tra bằng đồng tiền trong quá trình cấp phát vốn đầu tư nhằm đảm bảo tính hợp lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.

Các nguyên tắc này có mối quan hệ mật thiết với nhau nhằm đảm bảo vốn đầu tư của Nhà nước được cấp phát kịp thời, đúng kế hoạch, đúng mục đích và đạt hiệu quả kinh tế cao.

Quản lý cấp phát, thanh toán vốn đầu tư thuộc NSNN bao gồm các nội dung sau:

- Lập, thông báo kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm.

Các dự án đầu tư từ NSNN chỉ được ghi vốn kế hoạch khi đủ các điều kiện theo quy định hiện hành của Nhà nước về quản lý đầu tư và xây dựng. Trong thời gian lập dự toán ngân sách hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu của dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gởi cơ quan quản lý cấp trên để tổng hợp vào dự toán ngân sách theo quy định của luật NSNN.

Sau khi dự toán NSNN được Quốc hội quyết định, trên cơ sở đề nghị của Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài chính, Thủ tướng Chính phủ giao UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương lập phương án phân bổ vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý trình thường trực HĐND cùng cấp quyết định. Thực hiện nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án đã đủ điều kiện thủ tục đầu tư thuộc phạm vi quản lý đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn, cơ cấu ngành kinh tế... Đối với cấp huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với các cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND cấp huyện phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý . Sau khi phân bổ UBND huyện gửi kế hoạch vốn đầu tư cho Sở Tài chính.

- Thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư XDCB hàng năm. Đối với các dự án do tỉnh, thành phố, huyện quản lý , Sở Tài chính hoặc phòng Tài chính kế hoạch huyện thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho KBNN cùng cấp để làm căn cứ thanh toán vốn cho các dự án đồng thời gửi cho các ngành để theo dõi quản lý. Chủ đầu tư phải gửi cho cơ quan tài chính các cấp các tài liệu cơ sở của dự án để kiểm tra, thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho dự án.

- Cấp phát vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN. Để được cấp phát vốn đầu tư, các dự án đầu tư phải đảm bảo các điều kiện sau:

+ Phải có đủ thủ tục đầu tư theo quy định.

+ Đã được ghi vào kế hoạch đầu tư XDCB của năm.

+ Đã tổ chức đấu thầu tuyển chọn tư vấn mua sắm vật tư, thiết bị và xây lắp theo quy định.

Phương pháp cấp phát vốn đầu tư XDCB gồm hai khâu:

+ Cấp phát tạm ứng: nhằm đảm bảo vốn cho các đơn vị thực hiện việc thi công xây lắp, mua sắm thiết bị, thuê tư vấn, đền bù giải phóng mặt bằng.

+ Cấp phát khối lượng hoàn thành: đây là nội dung chính của cấp phát vốn đầu tư XDCB và là khâu quyết định nhằm đảm bảo cấp phát đúng thiết kế, đúng kế hoạch và dự toán được duyệt.

- Quyết toán vốn đầu tư XDCB:

Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN đều phải thực hiện quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình ngay sau khi công trình hoàn thành bàn giao đưa vào khai thác, sử dụng theo đúng quy định của Luật Ngân sách.

1.3.2.2. Nội dung quản lý chi thường xuyên

Chi thường xuyên là một bộ phận của chi NSNN, phản ảnh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý KT-XH của Nhà nước. Chi thường xuyên của NSNN bao gồm các khoản chi cho các lĩnh vực : Sự nghiệp kinh tế ; sự nghiệp giáo dục , y tế, văn hóa, xã hội; chi bộ máy quản lý nhà nước; chi an ninh quốc phòng, chi chuyển giao…Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước ngày càng tăng lên làm phong phú thêm nội dung chi thường xuyên của ngân sách. Chi thường xuyên có các đặc điểm cơ bản đó là: đây là những khoản chi có tính chất liên tục; là những khoản chi mang tính chất tiêu dùng; phạm vi, mức độ chi thường xuyên phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và quy mô cung ứng các hàng hóa công của Nhà nước.

- Nguyên tắc quản lý theo dự toán: lập dự toán là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan trọng nhất của toàn bộ chu trình ngân sách, nó quyết định chất lượng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính. Lập dự toán là căn cứ quan trọng cho việc quản lý và kiểm soát chi thường xuyên. Dự toán chi sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt có giá trị như chỉ tiêu pháp lệnh. Các ngành, các cấp, các đơn vị phải có trách nhiệm chấp hành dự toán chi thường xuyên được duyệt trong quá trình hoạt động của mình, phải phân bổ và sử dụng cho các khoản, các mục chi theo đúng mục lục ngân sách quy định.

- Nguyên tắc hiệu quả. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong QLKT nói chung và quản lý chi thường xuyên nói riêng. Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính là có giới hạn nhất định, cho nên trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực cần phải tính toán sao cho đạt được những mục tiêu đề ra với chi phí tiết kiệm . Đòi hỏi phải xây dựng các định mức tiêu chuẩn chi tiêu phù hợp với từng đối tượng, từng tính chất công việc và phù hợp với thực tế, hình thành các phương thức cấp phát phù hợp với đặc thù của nhóm các đơn vị thụ hưởng ngân sách . Khi đánh giá hiệu quả cần xem xét một các toàn diện về các mặt: kinh tế, xã hội, môi trường …

- Nguyên tắc đảm bảo sự tự chủ về tài chính của các đơn vị sử dụng ngân sách. Nguyên tắc này bắt nguồn từ nguyên tắc hiệu quả ở trên. Nội dung cơ bản của nguyên tắc này là: các đơn vị chủ động xây dựng dự toán chi phù hợp với nhu cầu chi và nhiệm vụ hoạt động của mình; trên cơ sở dự toán được duyệt, các đơn vị chủ động phân bổ và sử dụng kinh phí theo nhu cầu thực tế của đơn vị mình.

- Nguyên tắc chi trả trực tiếp qua KBNN. KBNN là cơ quan tài chính được Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN, do vậy có nhiệm vụ trực tiếp thanh toán mọi khoản chi ngân sách. KBNN có nhiệm vụ kiểm soát mọi khoản chi ngân sách và có quyền từ chối đối với các khoản chi sai chế độ và

chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Để thực hiện tốt nguyên tắc này yêu cầu các đơn vị dự toán phải mở tài khoản tại KBNN để thực hiện các giao dịch của mình, chịu sự kiểm tra của KBNN trong quá trình sử dụng kinh phí do ngân sách cấp phát, sử dụng nguồn thu sự nghiệp của đơn vị, kể cả quá trình lập dự toán và quyết toán của đơn vị.

Quản lý chi thường xuyên bao gồm các nội dung sau [6], [12], [24]:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống định mức chi ngân sách. Đây là công cụ rất quan trọng để cơ quan tài chính các cấp có căn cứ để lập phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra quá trình chấp hành ngân sách và thẩm tra xét duyệt quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó định mức chi cũng là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách triển khai thực hiện dự toán ngân sách được giao theo đúng chế độ quy định. Định mức chi bao gồm hai loại: định mức phân bổ và định mức sử dụng ngân sách.

- Định mức phân bổ ngân sách: Đây là định mức mang tính chất tổng hợp. Loại định mức này biểu hiện như : định mức kinh phí hành chính trên một biên chế; định mức cho sự nghiệp văn hóa thông tin, phát thanh truyền hình, thể dục thể thao tính trên một người dân… Định mức này có thể ban hành hàng năm hoặc tính cho cả một thời kỳ ổn định ngân sách có tính đến yếu tố điều chỉnh tăng hàng năm do trượt giá.

- Định mức sử dụng ngân sách: loại định mức này biểu hiện như chế độ tiền lương , phụ cấp lương , chế độ công tác phí , thanh toán cước phí điện thoại… Loại định mức này kh á đa dạng do chi thường xuyên bảo gồm nhiều lĩnh vực khác nhau. Theo quy định hiện hành phần lớn các định mức này do Bộ Tài chính và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp với Bộ Tài chính ban hành. Đối với địa phương thì HĐND Tỉnh được ban hành một số định mức, chế độ chi tiêu phù hợp với đặc thù địa phương. Đây là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành khi chi tiêu ngân sách được cấp và cũng là cơ sở để KBNN thực hiện kiểm soát chi.

Do tầm quan trọng của định mức đối với công tác quản lý chi thường xuyên nên khi xây dựng định mức cần chú ý các yêu cầu sau [7], [17]:

+ Định mức chi phải được xây dựng một cách khoa học, không mang tính áp đặt chủ quan từ cấp trên, từ trung ương xuống, phải phù hợp với đặc điểm hoạt động của từng đơn vị, với từng nội dung chi.

+ Định mức chi phải mang tính thực tiễn cao , phản ảnh được mức độ phù hợp của các định mức chi với nhu cầu kinh phí cho hoạt động . Phải tổ chức theo dõi và đánh giá tình hình hình thực hiện định mức, từ đó điều chỉnh kịp thời cho phù hợp với biến động của thực tiễn.

+ Định mức phải mang tính ổn định nhằm đảm bảo ổn định chi thường xuyên trong cân đối ngân sách cũng như thực hiện hiện chính sách khoán chi hành chính, giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp có thu.

Thứ hai, lập dự toán chi thường xuyên [7], [17], [25].

Khi lập dự toán chi thường xuyên phải dựa trên các căn cứ sau:

- Các chỉ tiêu phát triển KT -XH, đảm bảo an ninh quốc phòng… liên quan đến chi thường xuyên.

- Chính sách của Nhà nước về hoạt động của bộ máy quản l ý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp , an ninh quốc phòng và các hoạt động khác trong từng giai đoạn nhất định.

- Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy định; định mức phân bổ dự toán ngân sách do Thủ tướng Chính phủ, HĐND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương ban hành theo phân cấp.

- Chỉ thị của Thủ tướng chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển KT- XH và dự toán NSNN ; thông tư hướng dẫn lập dự toán ngân sách của Bộ Tài chính và văn bản hướng dẫn của cơ quan chủ quản các cấp.

- Số kiểm tra về dự toán ngân sách được cơ quan có thẩm quyền thông báo, tình hình thực hiện dự toán năm báo cáo và các năm liên kề.

Thứ ba, chấp hành dự toán chi thường xuyên. Đây là nội dung rất quan trọng trong chi ngân sách, là khâu thứ hai trong chu trình quản lý ngân sách. Mục tiêu chính của việc tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên là đảm bảo phân phối, cấp phát và sử dụng kinh phí được phân bổ một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.

Thứ tư, quyết toán chi thường xuyên. Đây là khâu kết thúc của chu trình quản lý các khoản chi thường xuyên của ngân sách. Quyết toán chi thường xuyên cũng được lập từ cơ sở và tổng hợp từ dưới lên theo hệ thống các cấp dự toán và các cấp ngân sách. Qua công tác quyết toán chi thường xuyên ngân sách sẽ giúp các cơ quan quản lý phân tích đánh giá quá trình chấp hành ngân sách, chấp hành các định mức nhà nước đã quy định của các đơn vị thụ hưởng ngân sách cũng như của các cấp ngân sách, nâng cao trách nhiệm của các đơn vị trong quá trình sử dụng ngân sách; làm cơ sở cho việc xây dựng cũng như điều chỉnh các định mức phân bổ ngân sách, xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau.

1.4. Một số kinh nghiệm về quản lý thu, chi ngân sách nhà nƣớc của một số thành phố thuộc tỉnh ở trong nƣớc