1.2.1. Khái niệm
Cho đến nay vẫn chưa hoàn toàn thống nhất được thuật ngữ “giải ngân” giữa bên viện trợ và bên tiếp nhận viện trợ. Đối với bên viện trợ thì giải ngân có nguồn từ thuật ngữ “disburstment”- được hiểu là sự chi tiêu. Q trình giải ngân có thể được tính từ khi chuyển tiền sang bên nhận viện trợ cho đến khi dự án được hoàn thành và đưa vào sử dụng.
Đối với bên nhận viện trợ thì giải ngân lại được bắt nguồn từ thuật ngữ “withdrawing”. Khi đó bên tiếp nhận viện trợ sẽ xác định quá trình giải ngân
sẽ chỉ bắt đầu khi bên nhận viện trợ rút vốn tài trợ về để thực hiện tài trợ dự án cho đến khi dự án hoàn thành và đưa vào sử dụng.
Trong khn khổ của luận văn, để có sự thống nhất và thuận tiện cho việc xem xét và đánh giá quá trình giải ngân nguồn vốn ODA, chúng ta sẽ hiểu giải ngân: là quá trình rút tiền theo những hiệp định sử dụng ODA đã kí kết của
Chính phủ nước tiếp nhận và phía tài trợ chấp thuận từ tài khoản nước ngoài về tài khoản nước tiếp nhận viện trợ và thanh toán các khoản chi tiêu hợp lệ được quy định trong hiệp định.
Q trình này được tính từ khi nhà tài trợ chuyển vốn (xác định bằng chứng từ chuyển vốn) cho đến khi bên tiếp nhận vốn đưa vào sử dụng thực hiện các chương trình, dự án. Quá trình này kết thúc khi dự án được hồn thành, bàn giao và đưa vào sử dụng.
1.2.2. Quy trình giải ngân nguồn vốn vay ODA1.2.2.1. Giai đoạn tiếp nhận ODA 1.2.2.1. Giai đoạn tiếp nhận ODA
Giai đoạn này được tính kể từ khi nhà tài trợ xác nhận bằng văn bản về việc sẽ chuyển ODA cho quốc gia tiếp nhận và kết thúc khi vốn đã về đến tài khoản quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Ở Việt Nam, Bộ Tài chính cơ quan đại diện cho “người vay” và là người trực tiếp chịu trách nhiệm vấn đề tiếp nhận ODA ở giai đoạn này.
Thời gian ODA được chuyển từ nhà tài trợ tới nước tiếp nhận nhanh hay chậm hoàn toàn phụ thuộc vào các yếu tố như hình thức viện trợ, thái độ tiếp nhận và sử dụng ODA của quốc gia tiếp nhận. Nhà tài trợ hoàn toàn chủ động về mặt thời gian ở giai đoạn này và họ có thể kéo dài hay chấm dứt việc chuyển tiền nếu phát hiện bên nhận tiếp nhận không thực hiện đúng theo cam kết đã đề ra.
1.2.2.2. Giai đoạn lập kế hoạch vốn đầu tư
Việc lập kế hoạch vốn đầu tư, dự toán ngân sách được thực hiện bởi các Ban quản lý dự án, các Chủ dự án phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước của nước tiếp nhận viện trợ. Hàng năm. dự toán ngân sách đuợc phê duyệt bởi Quốc Hội. Do vậy đây là mắt xích quan trọng nhằm chuẩn bị nguồn vốn để tiến hành chi tiêu trong thời gian tiếp theo.
Ban quản lý dự án và Chủ đầu tư sẽ căn cứ vào tiến độ thực hiện dự án để lập kế hoạch vốn đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản và dự toán ngân sách đối với câc dự án hành chính sự nghiệp. Sau đó trình lên bộ chủ quản hoặc UBND cấp tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương để tổng hợp vào kế hoạch ngân sách chung trình Chính phủ và Quốc hội phê dut.
Sau khi lập kế hoạch vốn đầu tư, căn cứ vào các hình thức rút vốn được quy định trong các điều ước quốc tế, các Ban quản lý dự án và chủ đầu tư phải xây dựng kế hoạch rút vốn ODA năm sau và gửi lên các cơ quan có liên quan để tổng hợp kế hoạch rút vốn ODA chung. Đồng thời theo dõi tình hình rút và sử dụng vốn ODA của dự án trong năm kế hoạch. Trong kế hoạch này phải phân rõ từng nguồn cung cấp và phân theo từng quý.
1.2.2.3. Mở tài khoản tại Ngân hàng
Để có thể rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh tốn địi hỏi Ban quản lý dự án và các Chủ đầu tư phải có tài khoản giao dịch thích hợp mở tại các ngân hàng thương mại theo đúng quy định của nước tiếp nhận ODA. Ví dụ như tài khoản tạm ứng đối với các khoản viện trợ của ADB, tài khoản đặc biệt đối với các khoản viện trợ của WB.
Khi tài khoản được mở tại ngân hàng được chọn làm ngân hàng phục vụ thì ngân hàng này sẽ phải có trách nhiệm thơng báo tình hình rút vốn về tài khoản tạm ứng hay tài khoản đặc biệt cho cơ quan quản lý vốn của chủ dự án – Bộ Tài chính hay Ngân hàng Nhà nước và Chủ dự án.
1.2.2.4. Lập hồ sơ rút vốn
Mỗi một hình thực rút vốn khác nhau sẽ có một hồ sơ rút vốn tương ứng. Tuy nhiên một bộ hồ sơ rút vốn ODA cần đáp ứng tối thiểu các yêu cầu sau:
- Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền
- Điều ước quốc tế về ODA kí giữa nước nhận tài trợ và nước tài trợ
- Kê hoạch vốn đầu tư hoạc dự toán ngân sách năm
- Hợp đồng với các nhà thầu.
- Đơn xin rút vốn.
- Chứng từ thanh toán hợp lệ
- Phiếu giá thanh toán đã được cơ quan kiểm soát chi xác nhận
Bộ hồ sơ rút vốn sẽ được lập bởi Ban quản lý dự án. Trong một số trường hợp cần thiết, Cơ quan quản lý Nhà nước có thể yêu cầu ban quản lý dự án cung cấp các tài liệu giải trình bổ sung.
1.2.2.5. Báo cáo, kiểm tra, kiểm toán việc sử dụng vốn vay ODA
Ban quản lý dự án phải có những báo cáo giải trình các cơng việc đã làm để trình lên các Cơ quan quản lý Nhà nước. Tài khoản tiếp nhận ODA phải được các cơ quan có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, giám sát để đảm bảo cho các khoản chi tiêu được sử dụng đúng mục đích, đúng những điều khoản đã cam kết với nhà tài trợ và theo các quy định của pháp luật. Khi sản phẩm của dự án sử dụng vốn ODA được hoàn thành và bàn giao, có thể coi q trình giải ngân kết thúc.
1.2.3. Các nhân tố tác động đến việc giải ngân vốn vay ODA1.2.3.1. Nhân tố khách quan 1.2.3.1. Nhân tố khách quan
Đây là các nhân tố mà các nước tiếp nhận khơng thể chi phối được gồm:
a. Loại hình viện trợ và tính chất nguồn vốn
Có nhiều loại hình viện trợ ODA, tùy theo từng loại hình này mà việc giải ngân sẽ được tiến hành nhanh hay chậm và theo những quy trình tương
ứng cho phù hợp. Đối với những khoản viện trợ mang tính khẩn cấp như cứu trợ, thiên tai, viện trợ lương thực... thì tốc độ giải ngân thường nhanh hơn những khoản viện trợ khác.
Tác động trực tiếp đến q trình giải ngân là tính chất nguồn vốn (hồn lại hay khơng hồn lại). Những khoản viện trợ khơng hồn lại được xem như là những khoản “cho khơng”, vì vậy những điều khoản đối với một dự án sử dụng vốn ODA khơng hồn lại rất thống. Đối với những khoản viện trợ có hồn lại, tuy thời gian ân hạn và thời gian trả nợ dài nhưng vẫn cần có các điều kiện nhận vốn một cách chặt chẽ đòi hỏi nước tiếp nhận phải cân nhắc và có kế hoạch sử dụng vốn hợp lý.
b. Các điều kiện ràng buộc của Nhà tài trợ đối với nước tiếp nhận
Một khoản vay ODA luôn gắn liền với một Hiệp định vay được ký kết giữa Nhà tài trợ với đại diện có thẩm quyền của Chính phủ nước tiếp nhận. Trong Hiệp định vay, Nhà tài trợ luôn quy định rõ các điều kiện về tài chính có ảnh hưởng trực tiếp tới thời gian, quy mô và tốc độ giải ngân của dự án.
c. Mức độ ổn định của đồng ngoại tệ nhận viện trợ
Trước sự biến động liên tục của tỷ giá, các nước nhận viện trợ chỉ có một cách duy nhất là dự báo chu kỳ biến động của đồng ngoại tệ mà mình sẽ nhận về. ODA là khoản vay với thời hạn dài, vì vậy việc biến động tỷ giá có thể có lợi cho nước nhận viện trợ cũng như có thể gây nợ cho quốc gia. Việc đồng tiền viện trợ tăng giá trong quá trình thực hiện dự án sẽ gây khó khăn cho các nhà thầu.
1.2.3.2. Nhân tố chủ quan a. Về tổ chức thực hiện
Thứ nhất, công tác đấu thầu: Nội dung trong Hiệp định đã ký kết giữa Nhà tài trợ và nước tiếp nhận sẽ quy định rõ về thời gian tổ chức đấu thầu, chấm thầu, xét thầu, ký hợp đồng với nhà thầu trong nước. Các cơng việc này
địi hỏi nước tiếp nhận viện trợ phải thực hiện đầy đủ nên giai đoạn này thường diễn ra khá chậm nên cũng làm cho việc giải ngân chậm lại.
Thứ hai, cơng tác giải phóng mặt bằng: Đây là vấn đề lớn có ảnh hưởng trực tiếp đến thời gian giải ngân. Chính phủ của nước tiếp nhận khi thực hiện việc này cần phải đảm bảo thống nhất hai yếu tố: tính hợp pháp của tài sản và đảm bảo đời sống của người bị ảnh hưởng bởi dự án. Thực tế để thống nhất hai yếu tố này là điều không dễ, địi hỏi phải có thời gian và nhận thức của người dân.
Thứ ba, chính sách thuế: Các nước viện trợ ODA thường yêu cầu các nước tiếp nhận mua hàng hóa (trang thiết bị, máy móc,vật tư…) của nước mình. Các loại hàng này phải chịu sự điều tiết của các loại thuế như: thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng…Các chính sách để điều tiết những loại thuế này sẽ ảnh hưởng tới quá trình mua sắm, cung cấp nguyên vật liệu phục vụ cho dự án.
Thứ tư, trình độ chun mơn và năng lực của cán bộ thực hiện dự án: trước khi ODA được giải ngân bên viện trợ và bên nhận viện trợ phải tiến hành đàm phán về thời gian và thủ tục rút vốn giải ngân do đó năng lực đàm phán của các cán bộ thực hiện công việc này là rất quan trọng. Ngoài ra, với những dự án ODA được giải ngân nhiều lần thì những cán bộ làm cơng tác điều phối ODA cũng rất quan trọng, thực hiện tốt cơng tác này sẽ làm cho q trình giải ngân ODA diễn ra thuận lợi và nhanh chóng.
b. Về chuyên môn nghiệp vụ
Thứ nhất, chất lượng thiết kế của dự án khả thi: dự án khả thi là căn cứ để nước viện trợ quyết định cung cấp ODA và cam kết giải ngân. Nếu như dự án khả thi không phù hợp với thực tế, không đáp ứng được những thơng số về tài chính và kỹ thuật, phải sửa đổi nhiều lần thì tất yếu sẽ dẫn đến sự chậm trễ trong công tác giải ngân.
Thứ hai, quy trình và thời gian thẩm định dự án trong nước: việc thẩm định một dự án ODA thường phải trải qua nhiều khâu, nhiều bước và được tiến hành bởi nhiều cơ quan chức năng. Việc thẩm định các dự án này mất nhiều thời gian sẽ làm ảnh hưởng đến việc giải ngân ODA.
Thứ ba, thời gian chuyển tiền từ nước viện trợ đến nước tiếp nhận: trong tất cả các trường hợp, nước tiếp nhận đều có tài khoản tại một ngân hàng của nước viện trợ. Tại Việt Nam, BTC là chủ tài khoản ở nước ngoài. Thời gian chuyển tiền nhanh hay chậm phụ thuộc phần lớn vào phía nước ngồi nên sẽ ảnh hưởng đến việc giải ngân tại nước tiếp nhận.
Thứ tư, thủ tục rút vốn thanh tốn trong nước: có rất nhiều vấn đề ảnh hưởng đến việc rút vốn thanh tốn trong nước như: tính pháp lý của chứng từ thanh tốn, thời gian thanh tốn, thủ tục hành chính…do đó ảnh hưởng trực tiếp đến thời gian thực hiện giải ngân.
Chương 2
THỰC TRẠNG QUÁ TRÌNH GIẢI NGÂN VỐN VAY ODA CỦA TỔ CHỨC HỢP TÁC
QUỐC TẾ NHẬT BẢN TẠI VIỆT NAM 2.1 Khái quát về tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản - JICA.
2.1.1 Lịch sử ra đời và hoạt động của JICA
Ngày 1/10/1999, Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) được thành lập từ việc sáp nhập hai tổ chức là Quỹ hợp tác Kinh tế hải ngoại Nhật Bản (OECF) và Ngân hàng Xuất – Nhập khẩu Nhật Bản (JEXIM). OECF đã nối lại hoạt động cho vay tại Việt Nam vào tháng 11/1992 qua việc cung cấp một khoản vay hàng hóa trị giá 45.500 triệu Yên.
Kể từ khi thành lập, JBIC có đầy đủ điều kiện pháp lý để thực hiện cho vay và các hoạt động tài chính khác nhằm thúc đẩy xuất nhập khẩu và các hoạt động kinh tế của Nhật Bản tại nước ngồi nhằm ổn định trật tự tài chính quốc tế; phát triển kinh tế xã hội cũng như ổn định kinh tế tại các nền kinh tế đang phát triển, do đó đóng góp vào sự phát triển tốt đẹp của nền kinh tế Nhật Bản cũng như nền kinh tế thế giới. JBIC hoạt động trên nguyên tắc không cạnh tranh với các định chế tài chính trong khu vực tư nhân.
Hai hoạt động độc lập về tài chính được JBIC thực hiện một cách riêng rẽ theo các điều khoản trong Luật Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản là: Các hoạt động tài chính quốc tế (IFOs) bao gồm: Cho vay xuất - nhập khẩu, cho vay đầu tư nước ngoài, bảo lãnh, cho vay bắc cầu, góp cổ phần… và hoạt động hợp tác kinh tế hải ngoại (OECOs) bao gồm: cung cấp các khoản tín dụng ưu đãi ODA, tài trợ đầu tư khu vực tư nhân, nghiên cứu…
Tuy nhiên, kể từ ngày 1/10/2008, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) và bộ phận Hoạt động hợp tác kinh tế hải ngoại Nhật Bản (OECOs)
của Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) đã hợp nhất thành tổ chức JICA mới. Có thể nói, việc hợp nhất này sẽ đem lại hiệu quả tốt và nhanh hơn. JICA mới sẽ phối hợp với Chính phủ Việt Nam để thực hiện kế hoạch triển khai trong tương lai.
2.1.2 Mối quan hệ Việt Nam – JICA
Để phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ bên ngồi trong đó có nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Từ năm 1993 đến nay, đồng tài trợ quốc tế đã cam kết cung cấp ODA cho Việt Nam với tổng trị giá 22,5 tỷ USD trong đó cam kết của JBIC trước đây (nay đổi tên thành JICA mới) chiếm khoảng 40%.
Như vậy, kể từ khi chính thức nối lại viện trợ cho Việt Nam vào năm 1992, Nhật Bản là nhà tài trợ ODA lớn nhất choViệt Nam thông qua hoạt động JICA mới. Theo đó, JICA mới sẽ hoạt động trên nguyên tắc 3 S (Speed up, Scale up và Spread out), trong đó Speed up có nghĩa là đẩy nhanh việc thực hiện các dự án nhờ sự điều phối gần gũi hơn giữa 3 hình thức hợp tác kỹ thuật, cho vay vốn và viện trợ khơng hồn lại; Scale up là tăng quy mơ các dự án thí điểm thành cơng thành các chương trình lớn hơn và Spread out là nhân rộng các hoạt động viện trợ bằng các hoạt động tại cộng đồng và kết hợp hợp tác các cấp cơ sở với các tổ chức phi chính phủ, các tình nguyện viên, chun gia và các tổ chức tư nhân. JICA mới có nguồn tài chính khoảng 10 tỷ USD, với 1.600 nhân viên cùng hàng ngàn chuyên gia, tư vấn và tình nguyện viên, trở thành một cơ quan phát triển song phương lớn nhất thế giới với phạm vi hoạt động khoảng 150 quốc gia.
2.1.3 Quy trình, thủ tục vay vốn ODA của JICA2.1.3.1 Nguồn vốn vay – ODA của JICA 2.1.3.1 Nguồn vốn vay – ODA của JICA
Với việc trở thành cơ quan phát triển song phương lớn nhất thế giới, JICA mới cùng lúc có thể thực hiện cả ba hình thức hợp tác của ODA, bao gồm: Hợp tác kỹ thuật, các khoản cho vay ODA và một phần viện trợ khơng hồn lại do Bộ Ngoại giao Nhật Bản thực hiện. Tuy nhiên, luận văn sẽ chỉ đề cập tới hình
thức hợp tác vốn vay. Theo hình thức hợp tác này, thì nguồn vốn vay – ODA
của JICA là các khoản tín dụng ưu đãi (các khoản vay với các điều kiện ưu đãi như lãi suất thấp, thời gian trả nợ dài, có khoảng thời gian khơng trả lãi hoặc