2009 2011 2013 2014 Sơ bộ
2015
Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản 6,23 5,97 5,81 5,03 5,20
Khai khoáng 8,41 7,33 6,23 5,29 5,54
Công nghiệp chế biến, chế tạo 16,90 20,08 23,97 26,36 26,10
Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước
nóng, hơi nước và điều hồ khơng khí 9,47 8,13 6,03 6,29 7,10
Cung cấp nước; hoạt động quản lý và xử lý
rác thải, nước thải 2,60 2,51 1,98 1,94 2,02
Xây dựng 3,69 4,74 5,47 7,79 8,30
Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư công
Vận tải, kho bãi 12,01 11,30 10,68 13,48 14,20
Dịch vụ lưu trú và ăn uống 2,10 2,25 2,62 1,75 1,53
Thông tin và truyền thông 3,64 3,41 2,85 1,97 1,70
Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm 1,39 2,05 2,33 1,47 1,34
Hoạt động kinh doanh bất động sản 4,69 4,94 7,01 4,66 4,45
Hoạt động chuyên môn, khoa học và cơng
nghệ 1,13 1,25 1,67 2,04 2,33
Hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ 3,35 3,14 1,93 1,05 0,90
Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc
3,01 3,11 2,89 3,79 3,53
Giáo dục và đào tạo 2,84 2,94 2,48 3,42 3,65
Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 1,45 1,65 2,23 2,23 2,45
Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 1,50 1,58 1,45 1,24 1,40
Hoạt động khác 10,93 8,07 4,82 3,96 3,22
Nguồn: Tổng cục Thống kê
Từ năm 2009 – 2015, hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ, nhóm các hoạt động khác giảm mạnh, thay vào đó nhường chỗ cho đầu tư xây dựng phát triển. Các ngành hoạt động khác dao động ở mức ổn định.
Việc Chính phủ đã và đang có ý định đầu tư một cách ưu tiên cho những ngành như đóng tàu thủy, khai thác khống sản (than, bơ xít), xây dựng đường sắt cao tốc (chỉ để chởkhách chứ khơng vận chuyển hàng hóa) lại gây ra hậu quả khơng tốt về kinh tếvà tâm lý xã hội. Có vẻ như nguyên tắc "Nhà nước đầu tư vào các ngành có
khả năng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu theo hướng hiện đại hóa và dẫn dắt sự phát triển trong tương lai" dường như đã khơng được thực thi trong chính sách đầu tư
cơng trong thời gian vừa qua.
4. Phân bổ vốn đầu tư công theo địa phương
Vốn đầu tư được phân bổ theo hai cấp ngân sách: trung ương và các tỉnh. Tỷ lệ đầu tư cho hai cấp vào khoảng 60%:40% trong năm 2002, sau đó vốn cho cấp trung ương giảm xuống tới mức 50% và không thay đổi bao nhiêu trong thời gian từnăm 2002 cho đến 2010. Từ giai đoạn 2011 – 2014, cấp Địa phương bắt đầu chiếm ưu thế hơn. Tuy nhiên, năm 2015. cấp Trung ương đang có dấu hiệu hồi phục trở lại.
Biểu đồ 3. Phân bổ vốn đầu tư theo trung ương và địa phương (%)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Địa phương Trung ương Nguồn: Tổng cục thống kê
Mặc dù trong chiến lược phát triển dài hạn có định hướng phát triển vùng và các vùng kinh tế lớn đều có quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, nhưng trên thực tế đã không sử dụng trực tiếp công cụ đầu tư công để thúc đẩy sự phát triển
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư công
vùng theo những định hướng đã vạch ra. Thậm chí ngay cảviệc thống kê vốn đầu tư đã thực hiện theo vùng cũng khơng làm được vì các dựán khơng có số liệu tính theo địa giới vùng.
Chính vì vậy mà có sự đầu tư chồng chéo, trùng lặp ở một số vùng vốn có điều kiện phát triển thuận lợi, trong khi ởmột số vùng khác có điều kiện khó khăn thì lại ít được đầu tư. Tình trạng tỉnh nào cũng cố gắng đầu tư đểcó khu cơng nghiệp, cảng biển, khu đô thị, khu kinh tếmở, v.v. diễn ra trong những năm gần đây phản ảnh, một mặt, tính tích cực chủ động của địa phương trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhưng mặt khác, lại là biểu hiện của việc thiếu chiến lược đầu tư hợp lý theo vùng và sự phát triển có tính cục bộ địa phương.
II. ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CƠNG
1. Tính hiệu quả
Về hiệu quả đầu tư,người ta thường nói đến hai loại hiệu quả: hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh)
Để tính tốn, định lượng được hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công là một việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt đời sống xã hội. Chẳng hạn, Việt Nam được cộng đồng quốc tế công nhận là nước thành cơng trong đầu tư giảm đói nghè. Tuy nhiên chúng ta lại có khơng ít dự án đầu tư cơng lãng phí, khơng hiệu quả như đầu tư xây dựng nhiều chợ,bến cảng để rồi gần như bỏ không. Hay xét về hiệu quả xã hội, vẫn còn mất cân đối khá lớn trong phân bố và sử dụng lao động giữa các thành phần kinh tế và trong nội bộ khu vực kinh tế ngoài nhà nước.
Cụ thể là: Khu vực Kinh tế nhà nước đóng góp 34% GDP, khoảng gần 1/3 tổng đầu tư xã họi, hơn 20% giá trị sản xuất công nghiệp, nhưng chỉ sử dụng 9% số
lượng lao động; Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngồi đóng góp gần 19% GDP, 35% tổng số vốn đầu tư xã hội nhưng chỉ sử dụng chưa đầy 4% lao động; Khu vực ngồi nhà nước đóng góp 47% GDp, 32% tổng vốn đầu tư xã hội, 35% giá trị sản xuất công nghiệp và sử dụng đến 87% lao động xã hội; trong đó tư nhân trong nước đóng góp khoảng 10% GDP, 24% giá trị sản xuất công nghiệp và sử dụng khoảng 7% lao động xã hội.
Do vậy, một cảm nhận chung là hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư cơng ở Việt Nam là thấp.
Cịn riêng hiệu quả kinh tế, thực tiễn cũng như tính tốn cho thấy đầu tư cơng ở Việt Nam kém hiệu quả. Có thể nói, về mặt kinh tế, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế đã thấp, đầu công lại càng thấp hơn. Những năm từ 2001 - 2005, hệ số hiệu quả vốn đầu tư phát triển toàn xã hội ICOR là dưới 5 lần và năm 2007 lên 5,17 lần. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước, trong đó có đầu tư cơng và đầu tư của DNNN năm 2007 là 8,1 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,7 lần của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước.
Chỉ số ICOR của Việt Nam đã giảm đi đáng kể trong giai đoạn 5 năm 2011 - 2015, trong đó hệ số này tại thời điểm năm 2015 chỉ còn hơn 3.5, tương đương với việc bỏ ra thêm 3.5 đồng đầu tư để thu về thêm 1 đồng sản lượng.
Biểu đồ 4. ICOR của Việt Nam 2000 -2015
4.5 5 5.5 6 6.5 7 7.5
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư cơng
Hệ số ICOR của Việt Nam cao có phần vì đầu tư cơng cho kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội lớn, tác động đến tăng trưởng GDP có độ trễ. Có ý kiến cho rằng hệ số ICOR của Việt Nam cao là điều khơng tránh khỏi vì Việt Nam là nền kinh tế có điểm xuất phát thấp, nên để phát triển nhanh, phải đầu tư nhiều vào các cơng trình kết cấu hạ tầng. Lập luận này thiếu thuyết phục vì các nước trong khu vực ở thời kỳ đầu cơng nghiệp hố cũng có điểm xuất phát thấp và nhu cầu lớn về đầu tư cho các cơng trình kết cấu hạ tầng như Việt Nam hiện nay, nhưng hiệu quả đầu tư của họ cao hơn hẳn.
Chẳng hạn, Hàn Quốc tăng trưởng 7,9% từ năm 1961-1980, mà chỉ cần đầu tư 23,3% GDP, hệ số ICOR 3 lần; các con số tương tự của Malaysia là 7,2% từ 1981- 1995, 32,9% GDP, 4,6 lần; của Thái Lan là 8,1% từ 1981-1995, 33,3% GDP, 4,1 lần và của Trung Quốc là 9,7% từ 2001-2006, 38,8% GDP, 4 lần.
Biểu đồ 5. Trung bình chỉ số ICOR của một số quốc gia Châu Á, 2011 -20150 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 3.21 5.97 6.29 4.88 2.76 3.6 16.7 4.57
Nguồn: Tính tốn của nhóm dựa trên IMF (2016)
Tuy vậy, so sánh với các nước trong khu vực, chỉ số ICOR của Việt Nam tính trung bình trong giai đoạn từ năm 2011 - 2015 chỉ tương đương với Malaysia, cao hơn Myanmar, Philippines và đặc biệt là cao hơn so với Campuchia. Nếu theo số
liệu này, trung bình trong giai đoạn 5 năm từ 2011 - 2015, Việt Nam cần đầu tư thêm 4.57 đồng để thu về thêm 1 đồng sản lượng thì Campuchia chỉ cần đầu tư 3.21 đồng, thấp hơn gần 30%.
Về các thành tựu khác trong cùng giai đoạn, tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2011 - 2015 của Việt Nam đạt 5.9%, thấp hơn khá nhiều so với mục tiêu Quốc hội đưa ra (2011), tuy nhiên tương đối cao so với mức trung của các nước đang phát triển và mới nổi. Thặng dư tài khoản vãng lai lần đầu tiên so với 3 giai đoạn liền trước đạt mức trung bình 3.25% GDP/năm.
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngồi về nâng cao hiệu quả đầu tư cơng
Chính sách tiền tệ đã có phần ổn định hơn so với giai đoạn liền trước, tốc độ tăng trưởng tín dụng cũng như tốc độ tăng cung tiền đã giảm mạnh so với 15 năm trước đó. Trong khi đó, lạm phát cả giai đoạn cũng đã giảm xuống ở mức 8.13%/năm.
Tuy nhiên, theo nhóm nghiên cứu, chính sách tài khóa của nước ta gặp khá nhiều khó khăn, bất cập trong giai đoạn này. Bội chi ngân sách trung bình cả giai đoạn ước tính tăng mạnh lên 5.95% GDP, cơ cấu thu chi thường xuyên cũng tăng rất nhanh thêm 14.55% so với giai đoạn trước. Đáng chu ý là nợ rịng của Chính
Phủ vẫn tăng đều đặn và liên tục từ 26.8% năm 2000 lên 61.22% GDP vào cuối năm 2015.
Đối với cơ cấu đóng góp của các nhân tố tới tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2015, đóng góp của năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP) đạt trên 40%, cao hơn nhiều so với giai đoạn trước đó (20.8% cho giai đoạn 2005 - 2010 theo ước tính của nhóm tác giả), trong bối cảnh các yếu tố vốn và lao động có sự suy giảm nhẹ.
Tuy nhiên, đóng góp của TFP giảm nhẹ trong năm 2015, dấu hiệu của chu kỳ suy giảm năng suất.
Biểu đồ 6. Cơ cấu đóng góp của các nhân tố tới tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2015
Trong nhiều năm qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào vốn đầu tư. Phần đóng góp vào tăng trưởng GDP của tăng đầu tư chiếm trên 55%, tăng lao động chiếm 20%, còn lại các yếu tố tăng năng suất (năng suất lao động, đổi mới công nghệ... chiếm dưới 25%), trong khi con số tăng năng suất ở các nước trong khu vực khoảng 40%. Điều đó nói lên vì sao để tạo được một đơn vị tăng trưởng GDP, Việt Nam lại cần phải đầu tư nhiều hơn so với các nước trong khu vực. Một nền kinh tế tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng số lượng, thì chất lượng tăng trưởng sẽ thấp và phát triển kém bền vững.
Theo đánh giá chung và khá đồng thuận, là hiệu quả kinh doanh của các DNNN thấp, và thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp của tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi.
2. Ngun nhân
Việt Nam có xu hướng tăng trưởng theo chiều rộng, tăng trưởng dựa vào số lượng vốn đầu tư và khai thác các ngành có lợi thế về tài ngun và lao động có trình độ thấp, giá rẻ là điều tất yếu. Mặt khác, tình hình thế giới trong thời gian qua đã có những biến đổi lớn và khó lường. Tồn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế phát triển hết sức nhanh chóng cả về quy mô và mức độ, đã làm thay đổi các điều kiện bên ngồi đối với mơ hình phát triển theo định hướng xuất khẩu. Trong bối cảnh thế giới thay đổi nhanh chóng, mơ hình tăng trưởng thiên về xuất khẩu cũng đã và đang “vấp phải” những bất lợi, gây ra những mất cân đối ở cấp độ quốc gia, khu vực và toàn cầu. Do vậy, việc định rõ được các nguyên nhân làm tăng/giảm hiệu quả đầu tư công là thực sự cần thiết lúc này.
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngồi về nâng cao hiệu quả đầu tư cơng
Như trên đã trình bày, trong gần thập kỷ qua, cơ cấu kinh tế của Việt Nam đã có những chuyển dịch tích cực và hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư cơng đã có tiến bộ nhất định. Đạt được những kết quả đó là do những nguyên nhân chủ yếu sau đây:
- Mở rộng và khuyến khích mạnh mẽ quyền tự do kinh doanh, nhất là đối với kinh tế tư nhân trong nước;
- Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội được cải thiện hơn cả về số lượng và chất lượng;
- DNNN được cải cách, hồn thiện hơn về mơ hình quản lý và đa dạng hóa sở hữu;
- Quản lý nhà nước, trong đó có cơng tác quy hoạch, từng bước được đổi mới. minh bạch hơn, trách nhiệm giải trình cao hơn; phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền địa phương, phát huy tốt hơn dân chủ cơ sở.
b. Nguyên nhân của những yếu kém
- Theo đuổi mơ hình định hướng xuất khẩu có nghĩa là một hệ thống địn bẩy khuyến khích xuất khẩu đã được thiết lập, chi phối ứng xử của các tác nhân kinh tế. Chi tiêu của Chính phủ, đầu tư của doanh nghiệp, định hướng và kỹ năng nghề nghiệp của người lao động, và cả đầu tư nước ngoài, v.v... chủ yếu hướng đến các ngành phục vụ xuất khẩu và có thể xuất khẩu được. Từ đó, các ngành, sản phẩm phục vụ tiêu dùng nội địa, nhất là các sản phẩm dịch vụ, không được quan tâm đúng mức. Thực tế cũng cho thấy các doanh nghiệp định hướng xuất khẩu đã không thể quay về thị trường nội địa mà phải thu hẹp sản xuất và chấp nhận các điều kiện thương mại bất lợi hơn. Như vậy, mơ hình nhấn mạnh đến định hướng xuất khẩu, lấy kim ngạch xuất khẩu là một trong số các ưu tiên hàng đầu đã phần nào chia cắt thị trường trong nước với thị trường bên ngoài và cơ cấu sản xuất, cách thức sản xuất cũng phân biệt, chia cắt theo hướng đó.
- Hiệu quả đầu tư công chưa cao là hệ quả của loạt các yếu tố, như: Đầu tư phân tán, vốn đầu tư được phân bổ vào quá nhiều dự án; các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa cơng trình vào sử dụng; đầu tư phân tán, dàn trải dẫn đến dư thừa cơng suất, tỷ suất sử dụng cơng trình khơng đạt như dự kiến, chi phí vận hành khơng giảm; Đầu tư thiếu đồng bộ dẫn tới cơng trình cụ thể hồn thành mà khơng đưa vào sử dụng được hoặc công trình đầu tư có liên quan thường bị dở dang, thậm chí khơng hồn thành được. Và kết quả là hiệu quả đầu tư khơng đạt như mong muốn và dự tính ban đầu.
- Tình trạng đầu tư thiếu quy hoạch, đầu tư thiếu kế hoạch chi tiết, đầu tư các dự án khơng cịn cần thiết... vẫn xảy ra. Các quyết định đầu tư như vậy thường dẫn tới cơng trình dở dang hoặc hồn thành mà khơng sử dụng, và kết quả là lãng phí vốn đầu tư.
- Quản lý và giám sát đầu tư cịn yếu kém, làm thất thốt vốn đầu tư và chưa đảm bảo chất lượng và hiệu quả cơng trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư.
- Cơ chế khuyến khích, ưu đãi đầu tư và quản lý đầu tư chưa hợp lý; khuyến