I. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM
1. Quy mô đầu tư công
Việt Nam được coi là một trong những nước có tỷ lệ đầu tư/GDP cao nhất trên thế giới và đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, cao hơn hẳn FDI và đầu tư tư nhân. Thật vậy, từ năm 1995 đến nay, tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư luôn luôn ở mức trên 38 %. Do đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nên bất kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng trưởng đầu tư công đều ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng tổng mức đầu tư. Tuy vậy, từ mức đỉnh điểm 59,8% năm 2001, tỷ trọng đầu tư công đã đi theo xu hướng giảm dần cho đến năm 2008 và đứng ở mức 38,0 % trong năm 2015.
Từ bảng dưới đây có thể thấy trong những năm gần đây, tỷ trọng đầu tư của kinh tế nhà nước đã giảm đáng kể, từ mức hơn 50% trong tổng đầu tư giai đoạn 2001 – 2005, xuống còn khoảng 39% giai đoạn 2006 – 2011; giai đoạn 2012 – 2014, tỷ trọng đầu tư kinh tế nhà nước đã phần nào ổn định hơn (khoảng 40%). Tuy nhiên, theo thống kê sơ bộ, vào năm 2015, đầu tư công giảm mạnh so với những năm trước đó.
Cần lưu ý rằng tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư trong toàn xã hội giảm không phải là do nhà nước hạn chế đầu tư mà chủ yếu là do sự phát triển của khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh khi khu vực này được cởi trói nhờ Luật Doanh nghiệp năm 2000, do sự tăng trưởng của khu vực đầu tư nước ngoài khi Việt Nam hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu, và do q trình cổ phần hóa một bộ phận khu vực doanh nghiệp nhà nước.
Bảng 1. Vốn đầu tư trong toàn xã hội Năm Tổng số vốn đầu tư (Tỷ đồng) Kinh tế nhà nước Kinh tế ngoài nhà nước Khu vực FDI
Cơ cấu trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội (%)
2000 151.183,0 59,1 22,9 18,0 2001 170.496,0 59,8 22,6 17,6 2002 200.145,0 57,3 25,3 17,4 2003 239.246,0 52,9 31,1 16,0 2004 290.927,0 48,1 37,7 14,2 2005 343.135,0 47,1 38,0 14,9 2006 404.712,0 45,7 38,1 16,2 2007 532.093,0 37,2 38,5 24,3 2008 616.735,0 33,9 35,2 30,9 2009 708.826,0 40,5 33,9 25,6 2010 830.278,0 38,1 36,1 25,8 2011 924.495,0 37,0 38,5 24,5 2012 1.010.114,0 40,3 38,1 21,6 2013 1.094.542,0 40,4 37,7 21,9 2014 1.220.704,0 39,9 38,4 21,7 Sơ bộ 2015 1.367.205,0 38,0 38,7 23,3
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư công
2. Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư
Vốn đầu tư công bao gồm 5 nguồn chủ yếu sau:
• Vốn từ nguồn thu trong nước
Vốn này được nhà nước phân cho các bộ ngành và địa phương. Vốn đầu tư này hướng đến đầu tư khơng hồn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và bảo vệ mơi trường mà khơng có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi rất chậm, cũng như các khoản đầu tư duy tu bảo dưỡng các cơng
trình cơng cộng. Đối với một số dự án có thể tạo được nguồn thu khi đi vào hoạt động nhưng khơng có khả năng hồn trả đầy đủ vốn đầu tư, thì nguồn vốn từ Ngân sách Nhà nước chỉ đóng vai trị hỗ trợ một phần cho đầu tư.
• Vốn ngân sách đầu tư theo chương trình hỗ trợ mục tiêu:
Cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, nhưng về chủ trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm. Đây cũng là vốn khơng hồn lại. Có hai loại chương trình quốc gia:
- "Chương trình mục tiêu quốc gia" là những chương trình xuyên suốt các ngành và địa phương, nhằm những mục tiêu được xác định cụ thể;
- "Chương trình ngành" thực hiện trong một số ngành hay vùng cụ thể
Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 chương trình mục tiêu quốc gia(CTMTQG); thời kỳ 2006-2010 có 11 CTMTQG. Năm 2008, kinh phí dành cho dành cho 11 chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135 và dự án 5 triệu ha rừng là 10.382 tỷ đồng.
Có hơn 30 "chương trình ngành" hỗ trợcó mục tiêu, nhằm thực hiện các chỉ thị, nghị quyết của Bộ chính trị và một số nghị quyết của Chính phủ, với tổng số vốn lên
tới 28.659 tỷ đồng (cho các ngành trung ương 12.130 tỷ và 16.330 tỷ cho các địa phương).
Tổng chi cho các chương trình mục tiêu tương đương 7,9% chi ngân sách, nhưng chỉ có khoản chi cho 11 CTMTQG, chương trình 135 và dự án 5 triệu ha rừng là được đưa vào ngân sách (chiếm khoảng 2% ngân sách). Trong kinh phí cho các chương trình một phần khơng nhỏ là dành cho đầu tư xây dựng cơ bản, nhưng do số lượng các chương trình q lớn, kinh phí lại nằm ngồi cân đối ngân sách dài hạn, nên cũng khơng thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo khoảng không gian rộng cho những quyết định mang tính chủ quan, khơng theo các quy tắc và tiêu chuẩn pháp quy vềchi tiêu ngân sách nhà nước.
• Tín dụng đầu tư
Tín dụng đầu tư của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định. Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc vốn vay ODA và cho vay lại để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch Nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Về mặt nguyên tắc, chủ đầu tư được vay vốn tín dụng Nhà nước có trách nhiệm hồn trả vốn và lãi đúng thời hạn do Nhà nước qui địnhvà theo hợp đồng vay vốn. Trên thực tế, do những nguyên nhân khách quan bất khả kháng và cả do chủ quan, các đơn vị vay khơng có khả năng hồn trả, thì trong khơng ít trường hợp nhà nước phải hoãn nợ, khoanh nợ, cho vay đảo nợ và xóa nợ.
• Vốn vay trong nước và ngồi nước để dung cho đầu tư
Vốn vay trong nước đến từ trái phiếu chính phủ. Vốn này được sử dụng cho các mục đích phát triển cơng cộng. Vốn này sẽ được hồn trả từ ngân sách sau một thời gian nhất định. Cịn vốn nước ngồi là khoản tiền chính phủ vay thông qua kênh hỗ
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngồi về nâng cao hiệu quả đầu tư cơng
trợ ODA.Vốn này phải được đầu tư sử dụng vào đúng các dự án đã cam kết trước đó với các nhà tài trợ
Hiện nay, Tỷ lệ thâm hụt ngân sách hiện báo cáo chính thức là thấp hơn nhiều so với trường hợp đưa các khoản đầu tư bằng vốn vay ODA và vay trong nước vào hạch toán ngân sách quốc gia. Nguyên nhân dẫn đến vấn đề này là do sự bất hợp lí trong q trình hạch tốn ngân sách. Vốn vay ODA hiện nay vẫn không được cho vào nguồn thu ngân sách, nhưng lại được tính vào chi ngân sách khi hồn trả. Bên cạnh đó, khoản chi đầu tư khơng nằm trong cân đối ngân sách của năm giải ngân và chi tiêu vốn vay, mà chỉ được đưa vào cân đối ngân sách vào năm trả nợ lãi và gốc.
• Đầu tư của doanh nghiệp nhà nước
Gồm vốn của doanh nghiệp mà phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước (vốn của các doanh nghiệp Nhà nước từkhấu hao cơ bản để lại; từ lợi nhuận sau thuế; từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh) và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của Chính phủ.
Tóm lại, nếu chia nguồn vốn đầu tư cơng làm 3 mục thì sẽ bao gồm: Vốn nhà nước (2 mục đầu), Vốn vay (2 mục tiếp theo) và Vốn DNNN (mục cuối cùng). Đây cũng chính là 3 nguồn vốn chính được nhắc đến ở mục 2 phần I của Chương I.
Đầu tư công phần lớn được tài trợ thông qua ngân sách nhà nước (từ thu ngân sách thường xuyên), chiếm hơn 40% trên tổng vốn đầu tư công. Đáng chú ý là đầu tư công đã tăng lên trong giai đoạn đến 2006-2010, đạt mức đỉnh 55,8%, và giảm xuống còn 46,9% trong giai đoạn 2011-2015. (Cộng dồn 11 tháng đầu năm 2016,
Bảng 2. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công (%, giá thực tế) Năm Vốn nhà nước Vốn vay Vốn DNNN 2000 39.006 27.774 22.637 2001 45.594 28.723 27.656 2002 50.210 34.937 29.591 2003 56.992 38.988 30.578 2004 69.207 35.634 34.990 2005 87.932 35.975 37.728 2006 100.201 26.837 58.064 2007 107.328 30.504 60.157 2008 129.203 28.124 51.704 2009 184.941 40.418 62.175 2010 141.709 115.864 58.712 2011 177.977 114.08 49.493 2012 205.022 149.516 51.976 2013 207.152 162.486 72.286 2014 207.704 198.202 80.898 Sơ bộ 2015 220.405 211.000 88.100
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư công
Biểu đồ 1. Tỷ trọng vốn đầu tư công theo nguồn
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sơ bộ 2015 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Vốn NSNN Vốn vay Vốn DNNN
Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám thống kê qua các năm (2016)
Tỷ trọng của vốn từ ngân sách nhà nước có xu hướng tăng lên liên tục, tỷ trọng của vốn vay giảm đi, đặc biệt trong mấy năm gần đây tác động của lạm phát và chính sách thắt chặt tín dụng, trong khi đó vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước bắt đầu tăng tỷ trọng trong hai năm 2006-2007, nhưng rồi lại giảm đi do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính.
Từ năm 2014, đầu tư công được tài trợ bằng vốn vay xấp xỉ nguồn vốn tài trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước. Xu hướng này là do sự nỗ lực nhằm giảm sự phụ thuộc của đầu tư công vào ngân sách nhà nước của Chính phủ và cũng làm giảm áp lực về chi tiêu Chính phủ nhưng lại dẫn đến hệ quả là tích lũy nợ theo thời gian.
Biểu đồ 2 cho thấy tỷ trọng chi ngân sách cho đầu tư phát triển chiếm khoảng 30% cho đến năm 2011 nhưng giảm đáng kể chỉ còn xấp xỉ 10% từ năm 2012 đến nay. Cơ cấu chi tiêu như vậy thể hiện tính khơng bền vững của ngân sách. Một mặt phần chi thường xuyên quá lớn đã cho thấy bộ máy quản lý hành chính nhà nước đang phình to nhanh chóng như thế nào, đặc biệt trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế đang bị suy giảm. Mặt khác phần chi đầu tư phát triển quá ít cũng đang đặt ra các thách thức về mặt tăng trưởng trong trung và dài hạn.
Biểu đồ 2. Cơ cấu chi tiêu ngân sách của Việt Nam
Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Bộ Tài Chính
3. Phân theo ngành và lĩnh vực
Xét theo lĩnh vực, đầu tư cơng có thể được chia thành ba nhóm hoạt động
chính, cụ thể là các hoạt động kinh tế, xã hội và hành chính. Các hoạt động kinh tế bao gồm các hoạt động liên quan đến kinh tế như các hoạt động sản xuất, xây dựng, giao thông vận tải, các dịch vụ lưu trú và ăn uống, bất động sản, tài chính, ngân
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngồi về nâng cao hiệu quả đầu tư cơng
hàng và bảo hiểm. Các hoạt động xã hội bao gồm các hoạt động liên quan đến con người như các hoạt động chuyên môn, khoa học và kỹ thuật, giáo dục và đào tạo, sức khỏe con người và công tác xã hội, nghệ thuật và giải trí. Các hoạt động hành chính là các hoạt động của Chính phủ như quản trị cơng, quốc phịng, an ninh bắt buộc. Trong gần hai thập kỷ, các hoạt động kinh tế chiếm khoảng 80% tổng đầu tư công, gấp tám lần so với các hoạt động xã hội (xem Bảng 3), và đã từng lên đến 82,7% vào năm 2002. Trong khi đó, lĩnh vực xã hội, có liên quan trực tiếp đến việc phát triển con người thì lại chỉ chiếm một phần khá nhỏ. tỷ trọng của các hoạt động xã hội đã giảm từ 16,4% trong giai đoạn 2001-2005 xuống 12,2% trong thời kỳ 2011-2013. Xu hướng đi xuống này cho thấy chính sách chi tiêu của Chính phủ đang tập trung chủ yếu vào các hoạt động kinh tế, trong khi đó lại giới hạn chi tiêu cho các hoạt động xã hội.
Bảng 3. Cơ cấu đầu tư công theo khu vực kinh tế (giai đoạn 1995 -2013)
Nguồn: Theo số liệu của Tổng cục Thống kê
Đây có thể nói là xu hướng đi ngược lại với quy luật tự nhiên bởi cùng với sự gia tăng của mức sống thì những vấn đề về phúc lợi xã hội càng cần phải được đề cao và đồng thời thì nền khoa học xã hội phát triển thì càng địi hỏi đầu tư nhiều hơn vào nguồn lực con người.
Tiếp theo thì có thể thấy tỷ trọng đầu tư ở lĩnh vực quản lí nhà nước lại có xu hướng gia tăng. Năm 2000 chiếm 5,2 % và gia tăng lên 7,7% vào năm 2009. Giai đoạn 2011 – 2013, tăng mạnh lên đến 11,6 %. Xu hướng này hoàn toàn đi ngược lại với chủ trương tiết kiệm chi tiêu hành chính đã được ban hành. Và ở trên các diễn đàn Quốc hội, rất nhiều lần vấn đề sắm sửa trang thiết bị và xây dựng trụ sở vượt quá tiêu chuẩn được nêu lên. Có thể nói đây chính là cơ hội cho những kẻ có tư tưởng tham nhũng.
Ngồi ra, cũng có những khác biệt lớn trong phân bổ đầu tư công theo ngành. Ngành có tỷ trọng đầu tư cơng cao nhất là vận tải, kho bãi và công nghiệp chế biến chế tạo, trong khi ngành có tỷ trọng đầu tư cơng thấp nhất là ngành hoạt động dịch vụ hỗ trợ và hành chính.
Bảng 4. Vốn đầu tư nhà nước cho các ngành
2009 2011 2013 2014 Sơ bộ
2015
Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản 6,23 5,97 5,81 5,03 5,20
Khai khoáng 8,41 7,33 6,23 5,29 5,54
Công nghiệp chế biến, chế tạo 16,90 20,08 23,97 26,36 26,10
Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước
nóng, hơi nước và điều hồ khơng khí 9,47 8,13 6,03 6,29 7,10
Cung cấp nước; hoạt động quản lý và xử lý
rác thải, nước thải 2,60 2,51 1,98 1,94 2,02
Xây dựng 3,69 4,74 5,47 7,79 8,30
Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe
Tiểu luận Kinh nghiệm của nước ngoài về nâng cao hiệu quả đầu tư công
Vận tải, kho bãi 12,01 11,30 10,68 13,48 14,20
Dịch vụ lưu trú và ăn uống 2,10 2,25 2,62 1,75 1,53
Thông tin và truyền thông 3,64 3,41 2,85 1,97 1,70
Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm 1,39 2,05 2,33 1,47 1,34
Hoạt động kinh doanh bất động sản 4,69 4,94 7,01 4,66 4,45
Hoạt động chuyên môn, khoa học và cơng
nghệ 1,13 1,25 1,67 2,04 2,33
Hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ 3,35 3,14 1,93 1,05 0,90
Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc
3,01 3,11 2,89 3,79 3,53
Giáo dục và đào tạo 2,84 2,94 2,48 3,42 3,65
Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 1,45 1,65 2,23 2,23 2,45
Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 1,50 1,58 1,45 1,24 1,40
Hoạt động khác 10,93 8,07 4,82 3,96 3,22
Nguồn: Tổng cục Thống kê
Từ năm 2009 – 2015, hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ, nhóm các hoạt động khác giảm mạnh, thay vào đó nhường chỗ cho đầu tư xây dựng phát triển. Các ngành hoạt động khác dao động ở mức ổn định.
Việc Chính phủ đã và đang có ý định đầu tư một cách ưu tiên cho những ngành như đóng tàu thủy, khai thác khống sản (than, bơ xít), xây dựng đường sắt cao tốc (chỉ để chởkhách chứ khơng vận chuyển hàng hóa) lại gây ra hậu quả khơng tốt về kinh tếvà tâm lý xã hội. Có vẻ như nguyên tắc "Nhà nước đầu tư vào các ngành có
khả năng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu theo hướng hiện đại hóa và dẫn dắt sự phát triển trong tương lai" dường như đã khơng được thực thi trong chính sách đầu tư
cơng trong thời gian vừa qua.
4. Phân bổ vốn đầu tư công theo địa phương
Vốn đầu tư được phân bổ theo hai cấp ngân sách: trung ương và các tỉnh. Tỷ lệ đầu tư cho hai cấp vào khoảng 60%:40% trong năm 2002, sau đó vốn cho cấp trung