THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ THEO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ TẠI VIỆT NAM, NHỮNG BẤT CẬP VÀ KIẾN
3.1.2 Những bất cập trong quá trình thực hiện mô hình hợp tác công-tƣ:
Bên cạnh những thành công mà các dự án thuộc mô hình PPP đã mang lại, trên thực tế hiện nay vẫn còn nhiều dự án PPP thất bại, xây dựng dở dang, gây lãng phí, gây mất lòng tin ở người dân và chính những nhà đầu tư. Đặc biệt, qua hơn 3 năm triển khai thí điểm Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế đầu tư theo hình thức đối tác công- tư(PPP), Quyết định này vẫn chưa phát huy được tác dụng của mình, tính đến nay mới đây chỉ có một dự án mới bắt đầu được triển khai theo Quyết định này. Qua đó, đã cho ta thấy môi trường PPP của Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều lỗ hỏng rất lớn, thiếu hấp dẫn, chưa thể thu hút nguồn đầu tư tư nhân, cũng như phát huy được sức mạnh của mô hình PPP mang lại. Nhìn chung những khó khăn vướng mắc này đều xuất phát từ những bất cập mà tác giả xin trình bày sau đây:
Thứ nhất, khung pháp lý cho mô hình PPP chưa thống nhất, thiếu rõ ràng:
Hiện nay căn cứ pháp lý cho hình thức đầu tư theo mô hình PPP của Việt Nam còn rất mỏng, chưa đạt tính lý cao nhất; hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh mô hình PPP mới chỉ dừng lại ở hai văn bản đó là Quyết định số 71/2010/QĐ- TTg, ngày 09/11/2010 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm theo hình thức PPP và Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT. Trong khi đó nhiều nước trên thế giới, như Canada,Hàn Quốc, Pháp…từ khi họ tiến hành thực hiện mô hình PPP họ đã có riêng cho mình bộ luật quy định về PPP và không ngừng nâng cao sửa chữa để
40
phù hợp với từng giai đoạn phát triển. Chính điều này đã tạo nên sự kém hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước khi tham gia vào mô hình PPP. Không những thế, ngay trong chính hai văn bản pháp luật của Việt Nam cũng thiếu tính đồng bộ, đó là, trong khi các nước trên thế giới đều coi BTO,BT,BOT đều là các hình thức của PPP thì Việt Nam chúng ta lại chia chúng ra làm 2 loại và áp dụng hai văn bản khác nhau- một văn bản pháp luật dành riêng cho BTO,BT,BOT và một văn bản khác lại dành cho hình thức PPP- để rồi tại khoản 1 điều 6 Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT quy định rằng “ Tổng vốn nhà nước tham gia thực hiện Dự án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của dự án” . Còn tại khoản 2 điều 9 Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm theo hình thức PPP lại quy định “ Tổng giá trị phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của Dự án, trừ trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ Quyết định”. Chính điều này đã làm giảm tính hấp dẫn của các Dự án được thực hiện theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg bởi nó buộc nhà đầu tư phải huy động đạt mức tối đa 70% tổng vốn khu vực tư nhân tham gia dự án, mà trong khi đó các dự án PPP đều là dự án lớn thì việc nhà đầu tư tư nhân đáp ứng được điều kiện này là một điều rất khó khăn.
Thứ hai, chưa có quy định hướng dẫn rõ ràng về quá trình đàm phán, thực hiện dự án cũng như những tiêu chí đánh giá dự án, để các Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có căn cứ chủ động thực hiện chức năng của mình: Điều này dẫn tới hệ quả là Cơ quan nhà nước trở nên bị động khi đàm phán; nội dung đàm phán bị dẫn dắt bởi nhà đầu tư, thiếu tính khách quan, từ đó kết quả đạt được sẽ bị sai lệch trong quá trình thực hiện dự án. Đồng thời, quy trình giải quyết các vấn đề liên quan đến dự án nói chung và các vấn đề liên quan đến phương án tài chính(xác định giá đất…), giao đất dự án nói riêng phải thông qua nhiều cơ quan nhà nước khác nhau làm phức tạp và kéo dài quá trình thực hiện dự án.
41
Thứ ba, quy trình đấu thầu còn chưa đảm bảo minh bạch và chưa tạo
được sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp nhà nước và các doanh
nghiệp tư nhân: Trong những năm gần đây, đa số các dự án đường bộ và đường
bộ cao tốc đều do các Công ty Nhà nước được chỉ định thực hiện, trong khi các thành phần kinh tế còn lại vẫn ít được chú ý. “Điều đáng nói, dựa trên kiểm toán Báo cáo tài chính năm 2011 của 271 doanh nghiệp thuộc 27 Tập đoàn, Tổng công ty, công ty nhà nước, kết luận của Kiểm toán Nhà nước cho biết, các đơn vị này hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, các doanh nghiệp này chính là “nòng cốt” của nền kinh tế Việt Nam và nhiều công ty đang là nhà đầu tư của những dự án lớn.Điều này cũng cho thấy, nhà đầu tư Việt Nam là không có vốn, mà hoạt động nhờ vốn ngân hàng, mà chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước, rồi sau đó “xin” thêm trái phiếu chính phủ là đủ vốn để tham gia các dự án đầu tư.Như vậy, xét cho cùng hợp tác công - tư của Việt Nam thực chất là “công – công”. Chính vì vậy, khi có lợi, thì các công ty này
nhảy vào, nhưng khi thua lỗ thì mang trả lại Nhà nước.”24
Điều này dẫn đến nhiều dự án đang thực hiện nữa chừng, nhưng nhà đầu tư không đủ vốn huy động hoặc thấy lỗ mà bỏ lại giữa chừng.
Thứ tư, chưa có cơ chế phân chia rủi ro giữa nhà nước và khu vực tư
nhân: việc chưa quy định cơ chế phân chia rủi ro giữa nhà nước và khu vực tư
nhân, dẫn đến việc Chính phủ phải đảm nhận phần lớn rủi ro dự án do các nhà đầu tư tư nhân thực hiện. Ví dụ như dự án Cầu Ông Thìn trên quốc lộ 50 khi việc thu phí không đảm bảo lợi nhuận nhà đầu tư, cụ thể là Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 đã kiến nghị lên Chính phủ và được Bộ Giao thông vận tải mua lại với số tiền 31,2 tỷ đồng. Chính điều này đã tạo nên sức ép về ngân sách đối Nhà nước trong việc thực hiện các dự án.
Thứ năm, công tác bồi thường giải phóng mặt bằng còn chậm: thực tế
hiện nay, công tác bồi thường giải phóng mặt bằng không tính toán được thời
24
42
gian và chi phí thực hiện,dẫn đến tình trạng bàn giao mặt bằng thi công cho nhà đầu tư bị chậm trễ, đây chính là nguyên nhân chính làm tăng chi phí, giảm hiệu quả đầu tư đối với các dự án đã và đang thực hiện triển khai. Do đó , vấn đề cấp bách trước tiên phải giải quyết đó là phải có biện pháp đối thoại và tìm được sự đồng tình của người dân trong việc thực hiện dự án, để việc giải phóng mặt bằng được tiến hành một cách nhanh chóng.
Thứ sáu, năng lực điều hành quản lý của các cơ quan nhà nước quản lý
PPP còn hạn chế: hiện nay tình trạng thiếu kinh nghiệm và trách nhiệm của cá
nhân, tổ chức trong công tác điều hành quản lý PPP là nguyên nhân làm cho việc phối hợp thực hiện, giải quyết các vấn đề liên quan đến việc thực hiện dự án còn chậm trễ. Do đó , cần phải cần tăng cường năng lực quản lý của các cơ quan có thẩm quyền đối với hình thức đầu tư này, bổ sung và hoàn thiện đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm cần thiết để triển khai thực hiện và quản lý dự án theo hình thức PPP.
Trên đây là những hạn chế còn tồn đọng trong việc thực hiên mô hình PPP tại Việt Nam trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, với vai trò là một người nghiên cứu về lĩnh vực pháp lý, phần tiếp theo tác giả xin đi sâu và phân tích về những hạn chế còn tồn tại trong khung pháp luật của Việt Nam về PPP, đặc biệt là qua hai hệ thống văn bản pháp luật đang có hiệu lực hiện nay, Nghị định 108/2009/NĐ-CP được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định 24/2011/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg.