7. Kết cấu của luận văn
2.2. Thực trạng pháp luật về giá đất ở Việt Nam hiện nay
2.2.1. Khái quát pháp luật về giá đất ở Việt Nam
Từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới đến nay, Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã 04 lần ban hành Luật Đất đai vào các năm 1987, 1993, 2003 (trong đó có 02 lần sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2001) và năm 2013.
Từ Luật Đất đai 1997, đất đai mới được cơng nhận có “giá” đã tạo ra một bước tiến quan trọng, góp phần hình thành thị trường bất động sản và đảm bảo được phần nào nguồn thu cho ngân sách nhà nước từ đất đai. Đất đai được đưa vào mua bán, trao đổi như các loại hàng hóa thơng thường khác thì những hoạt động thuê đất, giáo đất, chuyển mục đích sử dụng đất cũng phát triển góp phần đẩy mạnh sản xuất cơng - nông nghiệp, tạo ra của cải vật chất cho xã hội.
Từ Luật Đất đai 2003, Nhà nước ta đã xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về giá đất khá đồng bộ và chặt chẽ. Các nghị định hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai, cũng như công tác tuyên truyền, tập huấn, lấy ý kiến của nhân dân đóng góp nhằm hồn thiện hệ thống pháp luật đất đai nói chung, pháp luật về giá đất nói riêng được kịp thời, phù hợp. Đồng thời, cũng quy định các mức giá đất, khung giá đất khá sát với tình hình xã hội lúc đó. Việc quy định khung giá đất này ảnh hưởng trực tiếp tới công tác xây dựng cơ bản, giải quyết tốt các mâu thuẫn phát sinh trong công tác giải phóng mặt bằng và bồi thường về đất khi nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư, đồng thời cũng đảm bảo quyền lợi công bằng cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, do đó trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hệ thống pháp luật đất đai của nước ta đã nhanh chóng được điều chỉnh, phù hợp với thời kỳ mới, phù hợp với quy luật vận động của nền kinh tế thị
40
trường. Trong nền kinh tế thị trường, đất đai được xác định là nguồn lực phát triển chủ yếu của đất nước, theo đó, vai trị quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai ngày càng được khẳng định, thông qua các cơ chế và chính sách về giá đất, qua đó giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý có hiệu quả nguồn tài chính đất đai và góp phần ổn định chính trị xã hội.
Luật Đất đai năm 2013 ra đời đã tiếp cận mọi khía cạnh của kinh tế - xã hội, hồn thiện hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giá đất nói riêng. Luật Đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều so với luật hiện hành, các chương tăng mới là các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai trước đây thuộc chương II Luật Đất đai năm 2003 tách ra (có 6 mục chuyển thành chương và bổ sung thêm một chương có nội dung mới). Luật Đất đai sửa đổi đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đại đa số nhân dân.
Trong đó, những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 đã tác động lớn tới xã hội, trong đó có tác động đến giá đất góp phần làm tăng cường hơn việc vận hành các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, tiến tới xóa bỏ bao cấp trong quản lý, sử dụng đất đai, khắc phục tình trạng “xin - cho” trong sử dụng đất. Thông qua các quy định mới về các trường hợp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, chuyển cơ bản sang áp dụng hình thức thuê đất; thực hiện cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất khi giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất; thực hiện định giá đất theo nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước; quy định cụ thể về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất và tư vấn xác định giá đất... đã góp phần hoàn thiện hơn pháp luật về giá đất ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 2.2.2. Những ưu điểm và hạn chế của pháp luật về giá đất ở Việt Nam hiện nay
2.2.2.1. Những ưu điểm của pháp luật về giá đất ở Việt Nam
Quá trình hình thành và pháp triển hệ thống pháp luật về đất đai nói chung, pháp luật về giá đất nói riêng ở Việt Nam đã trải qua nhiều thời kì
41
khác nhau, đạt được những thành tựu to lớn trong việc quản lý nhà nước về đất đai và ngày càng hồn thiện, góp phần ổn định kinh tế - chính trị - xã hội. Cùng với các quy định chung quản lý nhà nước về đất đai thì giá đất và chính sách giá đất giữ vai trị, vị trí rất quan trọng trong hệ thống chính sách pháp luật về đất đai. Nhà nước nắm quyền quyết định định giá đất (xác định giá đất); Chính phủ quy định khung giá đất, bảng giá đất và phương pháp xác định giá đất. Ngoài ra, cùng với quy định của pháp luật về đất đai, vấn đề giá đất và quản lý giá đất cũng được khẳng định trong pháp luật về quản lý giá.
Theo đó, đất đai là hàng hoá đặc biệt, thuộc đối tượng nhà nước định giá và quản lý giá thông qua các công cụ chủ yếu sau: mức giá cụ thể; khung giá; mức giá tối đa, mức giá tối thiểu. Đồng thời, nhằm hỗ trợ hoạt động định giá đất của Nhà nước nói riêng và thúc đẩy thị trường đất đai nói chung, hoạt động tư vấn giá đất và tổ chức có chức năng thẩm định giá đất được đã khẳng về địa vị pháp lý trong Luật Đất đai năm 2003, năm 2013.
Việc xác định giá đất và tư vấn giá đất hiện nay ở nước ta luôn tuân theo các nguyên tắc định giá đất, phương pháp xác định giá đất do Chính phủ quy định. Giá đất tư vấn được sử dụng để tham khảo trong quản lý nhà nước về tài chính đất đai và trong hoạt động giao dịch về quyền sử dụng đất. Trong quy định pháp luật chuyên ngành về giá, Nhà nước đã ban hành 11 tiêu chuẩn thẩm định giá đất tại Việt Nam.
Pháp luật về giá đất ở nước ta là một loại cơng cụ tài chính để Nhà nước tiến hành thực hiện quản lý nhà nước về đất đai, bên cạnh việc quy định các khoản thu vào ngân sách thì pháp luật về giá đất cịn có vai trị định hướng thị trường. Trong bất cứ xã hội nào, nhà nước đó cũng có những chiến lược và thực hiện nhiều biện pháp khác nhau nhằm quản lý đất đai bằng pháp luật một cách hiệu quả nhất. Những biện pháp đó có thể là biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế hoặc là sự kết hợp hài hịa giữa hành chính - kinh tế. Nhà nước ta đã và đang vận hành có hiệu lực, hiệu quả các định của pháp luật về giá đất, tác động của pháp luật về giá đất đối với
42
nguồn tài chính về đất đai là rất lớn. Mức giá thu tiền sử dụng đất luôn là một trong những tiêu chí tác động đến việc các chủ thể đi đăng kí quyền sử dụng đất, bởi chi phí tài chính cho thủ tục hành chính thì ít, nhưng tiền nộp sử dụng đất thì khơng hề nhỏ. Hiện nay, khung giá đất của Chính phủ và Bảng giá đất của UBND cấp tỉnh ban hành đã thu hẹp phạm vi áp dụng. Khung giá đất đã được quy định chi tiết và cụ thể hơn, phù hợp với từng vùng. Điều này cũng phần nào nâng cao sự tự giác đi đăng kí đất và nộp tiền sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất.
Mặt khác, các quy định pháp luật có liên quan đến giá đất và đảm bảo nguồn tài chính từ đất đai cũng được Chính phủ chú trọng như: Ban hành Nghị định 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014, quy định về thu tiền sử dụng đất. Mà theo đó, có những quy định rõ ràng về thu tiền sử dụng đất với từng mục đích cụ thể, như: Thu tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất; Thu tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất; Thu tiền sử dụng đất khi công nhận quyền sử dụng đất (cấp Giấy chứng nhận) cho hộ gia đình, cá nhân đối với đất đã sử dụng ổn định từ trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 mà khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều 100 Luật Đất đai; Thu tiền sử dụng đất khi cơng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đối với đất đã sử dụng từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 đến trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 mà khơng có giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều 100 Luật Đất đai; Thu tiền sử dụng đất khi công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đối với đất ở có nguồn gốc được giao khơng đúng thẩm quyền trước ngày 01 tháng 7 năm 2004; Thu tiền sử dụng đất khi công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đối với đất ở có nguồn gốc được giao khơng đúng thẩm quyền hoặc do lấn chiếm kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2004 đến trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 mà nay được Nhà nước xét cấp Giấy chứng nhận. Các quy định này giúp việc thu tiền sử dụng đất được rõ ràng và thuận tiện, vừa làm tăng nguồn thu tài chính từ đất đai vừa giúp chủ thể có thể chiếu theo điều luật này để lựa chọn phù hợp trong việc chuyển mục đích sử dụng đất.
43
Ngồi ra, pháp luật về giá đất cịn góp phần tác động đến những hoạt động thuê đất, thuế đất - các loại phí và là cơng cụ xử phạt đối với các hoạt động vi phạm pháp luật về đất đai và bồi thường cho nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý, sử dụng đất đai.
Vấn đề thu tiền thuê đất đã được quy định trong Luật Đất đai 2013 và quy định chi tiết trong Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước (Nghị định 46/2014/NĐ- CP). Theo đó, Nhà nước sẽ căn cứ vào bảng giá đất do Nhà nước quy định để tính số tiền người thuê đất phải trả, chứ không dựa trên giá đất thị trường. Điều 4 Nghị định 46/2014/NĐ-CP quy định: “...Đối với đất thuộc đơ thị, trung tâm thương mại, dịch vụ… thì căn cứ vào thực tế địa phương, UBND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm giá đất để xác định đơn giá thuê đất một năm nhưng tối đa không quá 3%. Đất ở vùng sâu, vùng xa, đất sử dụng vào mục đích sản xuất nơng nghiệp... UBND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm giá đất để xác định đơn giá thuê đất một năm nhưng tối thiểu không thấp hơn 0,5%...” [30]. Có thể thấy, giá đất được lấy làm mốc cơ bản để quy đổi ra giá thuê của các loại đất khác nhau. Điều này khơng chỉ giúp người th đất có thể dự liệu trước về số tiền cần phải trả, đồng thời còn giúp họ có các hoạch tốn phù hợp cho việc kinh doanh; giúp giảm bớt số lượng đất bỏ hoang, đất không sử dụng hoặc sử dụng không phù hợp lợi ích của quốc gia.
Theo Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, bảng giá đất được sử dụng làm căn cứ: Tính tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; tính tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý sử dụng đất. Ngày 10/11/2014, Chính phủ ban hành Nghị định 102/2014/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, thay thế cho Nghị định 105/2009/NĐ-CP. So với các quy định cũ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, Nghị định 102/2014/NĐ-CP đã có thay đổi đáng kể, nhiều quy định cụ thể, đối với từng hành vi vi phạm, bổ sung biện pháp khắc
44
phục hậu quả. Theo đó, các hình hình thức xử phạt chính bao gồm: cảnh cáo, phạt tiền. Tại Chương II Nghị định quy định mức phạt cụ thể đối với từng hành vi vi phạm như từ 02 triệu đồng đến 20 triệu đồng đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng. Đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa khơng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì phạt tiền từ 5 triệu đồng đến 30 triệu đồng.
Như vậy, các quy định pháp luật về giá đất thời gian qua đã có những tác động tích cực, khơng góp phần nâng cao hiệu lực hiệu quả trong quản lý nhà nước về đất đai, mà cịn là một trong những động lực góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2.2.2.2. Hạn chế của pháp luật về giá đất ở Việt Nam và nguyên nhân của hạn chế Hệ thống pháp luật đất đai ở nước ta thời gian qua đã thể hiện sức mạnh của quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực, đảm bảo thị trường đất đai trong nước phát triển lành mạnh, tích cực, đóng vai trò quan trọng vào phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội và ổn định kinh tế. Bên cạnh những mặt tích cực, hoạt động của thị trường đất đai này cũng đã bộc lộ nhiều mặt hạn chế, thiếu lành mạnh, thiếu bền vững. Trong khi quản lý nhà nước đối với đất đai hiện nay còn nhiều bất cập, chưa theo kịp sự vận động và phát triển của thế giới. Một số hạn chế có thể đến như:
Một là, việc định giá đất thị trường mới cơ bản thực hiện được đối với đất ở và đất thương mại, dịch vụ còn đối với đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp hiện chưa có phương pháp định giá thực sự phù hợp. Thậm chí, nhiều địa phương căn cứ vào giá đất do UBND cấp tỉnh quy định cho loại đất ở để tính giá đất sản xuất kinh doanh phi nơng nghiệp, theo đó, giá đất phi nơng nghiệp chỉ bằng 40%-60% giá đất ở.
Hai là, do sự phát triển của nền kinh tế thị trường và sự thiếu ổn định của thị trường đất đai trong nước đã làm cho mức giá đất bị giới hạn trong Khung giá
45
do Chính phủ quy định, mức giá này thực tế còn hơn rất nhiều so với thị trường, nhất là tại các thành phố, khu vực có tốc độ đơ thị hóa nhanh. Thực tế cho thấy, Khung giá đất, Bảng giá đất luôn không theo kịp biến động của thị trường, đặc biệt có nơi khung giá đất chỉ bằng 20% giá thị trường. Do đó, khung giá đất không xử lý được chênh lệch về giá đất tại các vùng giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, giữa các vùng, miền trong cả nước.
Bên cạnh đó, mặc dù đã có nhiều biện pháp khắc phục tồn tại, bất cập của Khung giá đất, Bảng giá đất nhưng việc Nhà nước thừa nhận tồn tại 2 loại giá khác nhau cho thấy, việc điều hành giá với cả hai loại công cụ hành chính (Khung giá, Bảng giá) và thị trường (giá cụ thể của từng lô đất) đã tạo ra sự mất cơng bằng và bị động. Nhà nước, với vai trị đại diện chủ sở hữu về đất đai lại chưa có được giải pháp hữu hiệu để kiểm sốt và điều tiết, quản lý thị trường.
Ba là, trình tự, thủ tục hành chính trong xác định giá đất tính thu các khoản nghĩa vụ tài chính mặc dù đã được cải cách nhưng còn khá phức tạp, tốn nhiều thời gian và chi phí vật chất cho người sử dụng đất cũng như cơ quan nhà nước.
Bốn là, thực tế hiện nay giá đất trên thị trường ở Việt Nam thường không được ghi nhận trên các giấy tờ chính thức. Trong hợp đồng chuyển nhượng, giá đất cũng chỉ ghi nhận khoảng 1/10 giá thực đã thống nhất. Do