1.1. Cơ sở lý luận
1.1.4. Đánh giá tác động của chính sách
- Khái niệm
Hiện nay có một số quan niệm khác nhau về đánh giá tác động của chính sách,
trong đó Luận án đồng tình và sử dụng khái niệm: “Đánh giá tác động là tìm hiểu xem những thay đổi trong phúc lợi có thực sự là kết quả của can thiệp chính sách, dự án, hay chương trình hay khơng. Hay nói cách khác, đánh giá tác động tìm cách xác định
xem có thể biết được hiệu quả của chương trình hay khơng” (Shahidur r. khandker và
cộng sự, 2010).
Trong nghiên cứu của Lê Việt Phú (2016), tác giả đưa ra khái niệm về đánh giá tác động của chính sách, nhưng tập trung vào làm rõ phương pháp hơn là bản chất của
đánh giá tác động: “đánh giá tác động của chính sách là so sánh giữa kết quả đã thực
hiện dưới tác động của chính sách với kết quả có thể đã xảy ra trong điều kiện khơng có chính sách. Kết quả có thể xảy ra khi khơng có chính sách gọi là phản thực hoặc phản chứng”.
Mục tiêu của chính sách giảm nghèo là những hoạt động can thiệp, hỗ trợ để tạo
ra những thay đổi về đời sống của hộ gia đình nghèo. Những thay đổi có thể là thu
nhập, đời sống văn hóa, giáo dục… Về lý thuyết, chúng ta hồn tồn có thể quan sát,
tính tốn được sự thay đổi này dựa trên kết quả điều tra, thu thập thông tin sau khi
chính sách đã kết thúc. Câu hỏi đặt ra là liệu rằng những thay đổi này có phải là kết
quả của quá trình triển khai thực hiện chính sách hay khơng? Q trình đi tìm câu trả lời cho câu hỏi này gọi là đánh giá tác động của chính sách. Tuy nhiên để trả lời được
chính xác cho câu hỏi này hồn tồn khơng dễ dàng, địi hỏi điều tra quy mơ lớn, chi
phí khá tốn kém, kĩ thuật thực hiện phức tạp. Vì vậy, phương pháp này ít được các nhà quản lý sử dụng.
- Phân loại đánh giá tác động:
Đánh giá tác động định lượng của chính sách có hai loại là đánh giá tiên nghiệm
và hồi cứu (Shahidur R. Khandker và cộng sự, 2010) hay một số tài liệu gọi là đánh
Đánh giá trước là phân tích, xem xét những tác động tiềm tàng của chính sách để đề xuất các giải pháp cho phù hợp. Về phương pháp có thể sử dụng một số mơ hình
giả định để mơ phỏng chính sách và tác động của chính sách trong tương lai nếu chính sách đó được thực hiện. Hiện nay ở nước ta, đánh giá trước chính sách là yêu cầu bắt buộc trong quy trình xây dựng chính sách cơng được quy định trong Luật Đầu tư công năm 2015 và thường được thực hiện bởi cơ quan xây dựng chính sách, hoặc do đơn vị tư vấn độc lập thực hiện trước khi trình chính sách đó lên cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Ví dụ như xây dựng Chương trình Mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững, sau
khi dự thảo xong Chủ trương đầu tư Chương trình, cơ quan xây dựng cần xây dựng
báo cáo đánh giá tác động của Chương trình kèm theo hồ sơ để trình Quốc hội thơng qua. Đây là u cầu bắt buộc trong hồ sơ của Chương trình.
Đánh giá sau chính sách là phân tích, đánh giá tác động thực tế sau khi chính sách thực hiện ảnh hưởng đến đối tượng như thế nào (Đỗ Phú Hải, 2014). Đánh giá tác
động sau khi chính sách được thực hiện một thời gian, hoặc khi chính sách đã kết thúc để xem xét hiệu quả đạt được của chính sách là gì, tác động thực tế của chính sách đến đối tượng như thế nào, so sánh với kỳ vọng ban đầu đặt ra. Đánh giá này có ý nghĩa
quan trọng, để xem xét có tiếp tục thực hiện chính sách đó nữa hay khơng, hoặc nếu
tiếp tục thì thay đổi, điều chỉnh như thế nào cho phù hợp.
Trong thực tế đánh giá tác động định lượng sau chính sách có thể tốn kém chi
phí hơn so với đánh giá trước chính sách vì địi hỏi phải thu thập dữ liệu về các kết quả thực hiện chính sách ở nhiều nhóm đối tượng khác nhau. Kết quả đánh giá trước chính sách có vai trị khá quan trọng, là cơ sở để đánh giá sau chính sách đối chiếu, so sánh.
Đối với chính sách giảm nghèo, đánh giá sau chính sách là xem chính sách sau khi
thực hiện đã tác động như thế nào đến hộ nghèo, lợi ích họ được hưởng là gì về thu
nhập, đời sống, môi trường, năng lực…
Như vậy đánh giá tác động của chính sách cũng có nhiều loại hình thực hiện. Nếu theo thời gian thực hiện chính sách, thì có đánh giá trước và sau khi chính sách được thực hiện. Trong khn khổ nghiên cứu, Luận án lựa chọn đánh giá sau chính sách, sau khi CT135 đã kết thúc giai đoạn II vào năm 2010.
- Phương pháp đánh giá Xây dựng nhóm đối chứng:
Chúng ta đều biết ngay khi khơng có can thiệp từ chính sách giảm nghèo thì
những tác động khác về mơi trường, điều kiện kinh tế-xã hội, hay các chính sách liên quan khác cũng làm thay đổi việc làm, chi tiêu… do đó cũng làm biến đổi về thu nhập,
thay đổi đời sống văn hóa, giáo dục của hộ gia đình. Nghĩa là ngay khi khơng có chính
sách thực hiện, xét trong một khoảng thời gian nhất định thì tự thân hộ gia đình đó
cũng có “thay đổi”. Cịn khi có chính sách, có thể sẽ tác động đến sự “thay đổi” của hộ gia đình hơn. Sự tác động đó có thể làm cho hộ gia đình thay đổi nhanh hơn, hoặc
cũng có thể là chậm hơn. Nhiệm vụ của nhà nghiên cứu là cần phải tính tốn, ước
lượng xem chính sách tác động như thế nào đến sự thay đổi của hộ gia đình. Mơ hình hóa đánh giá tác động của chính sách:
+ CS là chính sách giảm nghèo: CS=0 là khơng thực hiện chính sách; CS=1 là có thực hiện chính sách
+ t là thời gian thực hiện chính sách: t=0 thời điểm bắt đầu thực hiện chính sách; t=1 là thời điểm kết thúc thực hiện chính sách.
+ Giả sử Y là thu nhập của hộ gia đình, Y0 là thu nhập của hộ gia đình tại thời t =0; Y1 là thu nhập của hộ gia đình trong điều kiện: CS = 0 và t=1; Y2 là thu nhập của hộ gia đình trong điều kiện: CS=1 và t=1.
Khi đó tác động của chính sách là Y2 - Y1 (Hình 1.1)
Hình 1.1. Mơ hình tác động của chính sách
Nguồn: Tổng hợp của NCS
Chúng ta hồn tồn có thể biết được Y0, Y2 dựa trên kết quả tính tốn từ số liệu
điều tra, thống kê trước và sau khi thực hiện chính sách. Cịn Y1 chưa biết, vì một hộ
gia đình trong cùng một khoản thời gian không thể đồng thời vừa thực hiện chính sách và vừa là hộ khơng thực hiện chính sách. Nếu như khơng biết được Y1 hoặc đại lượng gần với Y1 thì sẽ khơng tính tốn được tác động của chính sách.
CS=0 Y2 t=0 t=1 Sau Tác động của chính sách Y0 CS=1 Y1
Để giải quyết vấn đề này, các nhà nghiên cứu đã lựa chọn nhóm hộ gia đình
khơng tham gia thực hiện chính sách, nhưng có đặc điểm giống hoặc gần giống với hộ thực hiện chính sách để đối chiếu, so sánh. Nhóm khơng tham gia thực hiện chính sách
này gọi là nhóm “phản thực”, một số tài liệu gọi là nhóm đối chứng (Shahidur r.
khandker và cộng sự, 2010).
Như vậy đánh giá tác động của chính sách là so sánh giữa kết quả thực tế do
chính sách tạo ra (gọi là nhóm can thiệp) với nhóm phản thực, hay nhóm đối chứng.
Trong khi tình huống phản thực lại không được quan sát, hay chúng ta đang thiếu dữ
liệu. Vì vậy nhiệm vụ của người nghiên cứu là thu thập dữ liệu, xây dựng nhóm đối
chứng và xây dựng mơ hình để ước lượng tìm ra quy luật của Y1. (Luận án thống nhất gọi là nhóm chính sách và nhóm đối chứng).
Việc tìm ra hai nhóm có cùng đặc điểm ban đầu (ví dụ cùng thu nhập Y0) để so
sách trước và sau khi thực hiện chính sách giảm nghèo là rất khó khăn, gần như không xảy ra trong thực tiễn, mà chỉ có thể có trong mơi trường nghiên cứu, phịng thí nghiệm. Vì một chính sách giảm nghèo thường có chu kỳ thực hiện dài (ít nhất khoảng 5 năm), đối tượng thực hiện liên quan đến con người và hộ gia đình; phạm vi thực hiện rộng, có thể là cả nước hoặc một tỉnh, huyện, xã… do đó khơng thể tạo ra mơi trường thí nghiệm với hai nhóm: “chính sách” và “đối chứng” có cùng đặc điểm ban đầu là Y0 .
Mặt khác khi chính sách giảm nghèo của Chính phủ được ban hành, thì đối tượng
được hưởng lợi sẽ là tất cả hộ nghèo thỏa mãn tiêu chí, điều kiện của chính sách trên
phạm vi cả nước. Như vậy nếu chọn ra một nhóm “đối chứng” sẽ khơng thể có đặc
điểm ban đầu giống như nhóm “chính sách”, khơng thể có cùng Y0. Thơng thường
nhóm khơng được hưởng chính sách giảm nghèo sẽ là những hộ khơng nghèo, hoặc đã thốt nghèo, hoặc khơng ở những vùng ĐBKK có xuất phát điểm tốt hơn nhóm hưởng lợi từ chính sách và khơng cùng đặc tính với nhóm chính sách. Với tình huống này thì việc xây dựng nhóm đối chứng để nghiên cứu đánh giá định lượng sẽ phải ước lượng sai số do khơng tìm ra được hai nhóm có cùng Y0.
* Mơ hình hóa nhóm đánh giá tác động trong điều kiện hai nhóm “chính sách” và nhóm “đối chứng” khơng cùng Y0:
+ CS là chính sách giảm nghèo: CS=0 là khơng thực hiện chính sách (nhóm đối chứng); CS=1 là có thực hiện chính sách (nhóm chính sách);
+ t là thời gian thực hiện chính sách: t=0 thời điểm bắt đầu thực hiện chính sách; t=1 là thời điểm kết thúc thực hiện chính sách;
Giả sử Y là thu nhập của hộ gia đình, trong đó: Y0 thu nhập của hộ gia đình thuộc nhóm chính sách tại thời điểm t = 0 (CS= 1, t=0); Y1 là thu nhập của hộ gia đình thuộc nhóm đối chứng tại thời điểm t = 0 (CS=0, t=0).
Y4 và Y3 là lần lượt là thu nhập của nhóm chính sách và nhóm đối chứng tại thời
điểm t=1. Về lý thuyết, tác động của chính sách là Y4 – Y2 . Tuy nhiên chúng ta không
biết được Y2, nhưng có thể tính tốn được Y3 (Nhóm đối chứng) thơng qua điều tra,
phân tích thống kê. Vì vậy cần phải tính tốn Y2 thơng qua Y3. Nếu Y3-Y2 càng nhỏ thì
đặc tính của nhóm đối chứng càng gần với nhóm chính sách (Y3-Y2 càng nhỏ thì sai số tác động chính sách càng thấp). Khi đó tác động của chính sách trong điều kiện sai số cho
phép là ước lượng so sách kết quả giữa nhóm chính sách và nhóm đối chứng. Nhiệm vụ của nhà nghiên cứu là phải chọn ra nhóm đối chứng sao cho Y3-Y2 nhỏ nhất. (Hình 1.2)
Hình 1.2 Tác động của chính sách trong điều kiện nhóm chính sách và nhóm đối chứng không cùng đặc điểm
Nguồn: Tổng hợp của NCS
Luận án kế thừa bộ số liệu về kết quả điều tra đầu kỳ và cuối kì CT135 do Tổng cục Thống kê, WB thực hiện và công bố. Trong đó đã tính tốn và lựa chọn nhóm đối chứng là các hộ, xã nghèo vừa ra khỏi diện đầu tư của chương trình CT135 giai đoạn I
Phương pháp thu thập thơng tin:
Để có có sở phân tích, đánh giá chính sách, các nhà nghiên cứu phải tiến hành
khảo sát, thu thập và phân tích thơng tin về nhóm “chính sách” và nhóm “đối chứng”. Hiện nay phổ biến có hai phương pháp thu thập thơng tin phục vụ cho việc đánh giá tác động của chính sách là phương pháp định tính và định lượng (Shahidur R.
Thời gian Trước Sau Tác động Y0 Y1 Y4
ThờI gian thực hiên Thu nhập
Y2 Y3
Khandker và cộng sự, 2010).
Phương pháp định tính là thu thập, phân tích thơng tin từ các báo cáo, các văn
bản chính sách hoặc tổ chức phỏng vấn sâu, thảo luận nhóm, đánh giá nhanh với đối
tượng thụ hưởng chính sách... trên cơ sở đó sử dụng các cơng cụ phân tích thơng tin
định tính để tìm ra các loại hình tác động, những tác động mà đối tượng chính sách có
thể được hưởng. Phương pháp định tính cũng có thể cung cấp bức tranh tổng thể về
mơi trường, bối cảnh văn hóa, xã hội, thể chế… của chính sách và đối tượng thụ
hưởng chính sách. Trong thực tế phương pháp này được sử dụng khá phổ biến vì có
chi phí ít tốn kém và dễ thực hiện.
Phương pháp định lượng được thực hiện bằng cách thu thập thông tin thông qua
điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi. Phương pháp này sẽ cung cấp thơng tin mang tính
phổ biến, đo lường mức độ tác động và ước lượng các tác động khác không phải do
chính sách đó tạo ra (Shahidur R. Khandker và cộng sự, 2010). Thông thường việc thu thập thông tin định lượng về chính sách giảm nghèo được thực hiện trên quy mơ lớn,
địa bàn rộng, chi phí tốn kém. Mặt khác việc xử lý thơng tin định lượng địi hỏi kỹ
thuật phức tạp về thống kê, kinh tế lượng… nên hiện nay phương pháp này ít được
thực hiện (Jean-Pierre Cling và cộng sự, 2008).
Thông thường các nhà nghiên cứu vẫn sử dụng kết hợp cả hai phương pháp định tính và định lượng để bổ trợ những hạn chế, khiếm khuyết của mỗi phương pháp, chứ không thay thế lẫn nhau.
Luận án sử dụng phương pháp thu thập thơng tin định tính chủ yếu là các tài liệu thứ cấp và kế thừa dữ liệu định lượng từ kết quả điều tra của CT135
Phương pháp phân tích:
Sau khi thu thập dữ liêu, nhiệm vụ tiếp theo của quy trình đánh giá tác động là
phân tích dữ liệu. Tùy thuộc vào đặc điểm, tính chất của dữ liệu mà các nhà nghiên
cứu lựa chọn các phương pháp phân tích khác nhau. Một số phương pháp thường hay sử dụng gồm:
Đối với dữ liệu bán thử nghiệm (thiếu điều tra đầu kỳ). Thì có thể sử dụng
phương pháp điểm xu hướng (Propensity score matching, PSM) để phân tích. Nội
dung của phươg pháp này là ghép, so sánh từng cặp đơi có đặc điểm tương đồng giữa
nhóm chính sách và nhóm đối chứng (Jean-Pierre Cling và cộng sự, 2008). Phương
pháp này được Tùng và cộng sự sử dụng trong nghiên cứu đánh giá tác động các chính sách giảm nghèo của Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2009-2013.
Đối với dữ liệu mảng, hoặc dữ liệu chéo. Với dữ liệu này thì có thể sử dụng nhiều phương pháp phân tích khác nhau. Vì dữ liệu này khá đầy đủ, có điều tra đầu kỳ
và cuối kỳ của nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách. Khi có số liệu gốc về đối tượng
thụ hưởng và đối tượng không tham gia chương trình, phương pháp thường được sử
dụng là hồi quy các nhân tố cố định (fixed-effects regressions) với số liệu mảng (panel data), hoặc phương pháp khác biệt trong khác biệt (difference-indifferences) (Tùng và cộng sự, 2014).
Trong thực tiễn một số nhà nghiên cứu đã sử dụng các phương pháp hồi quy khác
nhau với dữ liệu mảng để phân tích tác tác động của chính sách đến đời sống kinh tế-
xã hội của hộ gia đình.
Ngồi ra một số phương pháp phân tích ít được sử dụng hơn và khó áp dụng như trong trường hợp dữ liệu cắt ngang hay tổng quát. Đối với dữ liệu này có thể sử dụng
biến cơng cụ (instrumental variables (IV) hoặc hồi quy gián đoạn regression
discountinuity (RD) (Jean-Pierre Cling và cộng sự, 2008).
Như vậy tùy thuộc vào dữ liệu thu thập được mà sử dụng các phương pháp phân tích khác nhau. Mỗi phương pháp đều có ưu, nhược điểm, sai số nhất định. Đối với dữ liệu sử dụng trong Luận án là kết quả điều tra của CT135, tác giả sử dụng phương pháp hồi quy các nhân tố cố định với dữ liệu mảng (panel data) để phân tích. Phương pháp này cũng được Van de Walle (2002) sử dụng để đánh giá tác động của hệ thống chính sách an sinh xã hội; Van Den Berg và Nguyen (2011) sử dụng để đánh giá tác động của đường giao thông nông thôn trong; Minh Đức (2018) sử dụng để đánh giá tác động của công nghiệp và dịch vụ đối với sản xuất nông nghiệp…