Chương II : Kết quả nghiên cứu và thảo luận
2.2. Cuộc cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công ở Kosovo
2.2.1. Bối cảnh đất nước
Trước đây, Kosovo từng là một tỉnh thuộc Liên bang cộng hòa xã hội chủ nghĩa Nam Tư. Tuy nhiên, giữa Kosovo mà cụ thể là quân giải phóng Kosovo và Liên bang Nam Tư thường xuyên có những cuộc xung đột vũ trang, đỉnh điểm là cuộc chiến tranh Kosovo kéo dài từ năm 1998 tới tháng 6/1999. Sau khi cuộc chiến tranh kết thúc, Kosovo tuy vẫn thuộc Liên bang Nam Tư nhưng đã tự thành lập nhà nước riêng, tổ chức chính trị và xây dựng an ninh riêng, phát triển như một khu tự trị.
Đến ngày 17/2/2008 chính phủ Kosovo thơng qua quyết định tuyên bố độc lập. Lúc bây giờ quyết định của Kosovo đã gây ra những phản ứng trái chiều mạnh mẽ trên thế giới. Mỹ và một số nước Tây Âu (Anh, Pháp, Đức) gần như ngay lập tức
đồng tình và cơng nhận quốc gia trẻ nhất của châu Âu này. Ngược lại Serbia và Nga phản đối một cách quyết liệt: Ngay trong lòng châu Âu - Tây Ban nha, Hy Lạp, Síp, Rumania và Slovakia -ít nhất họ khơng tránh khỏi "động lịng" khi nghĩ tới những khuynh hướng li khai hiện diện trong lịng quốc gia mình. Chính vì bối cảnh như vậy nên dù là một quốc gia non trẻ, Kosovo thu hút sự quan tâm rất lớn từ khắp mọi nơi trên thế giới.
2.2.1.1. Tình hình kinh tế
Kể từ cuối cuộc xung đột năm 1999, Kosovo đã có sự tăng trưởng kinh tế đều đặn. Bắt đầu từ mức tổng sản phẩm quốc nội (GDP) thấp, điều này ban đầu được thúc đẩy bởi nỗ lực tái thiết của các nhà tài trợ khổng lồ và ngày càng được hỗ trợ bởi sự tăng trưởng về kiều hối và sự hồi phục dần dần trong hoạt động kinh tế (World Bank, 2010a). Hơn nữa, cuộc suy thối năm ngối ở châu Âu chỉ có một tác động khiêm tốn tới nền kinh tế, cảm thấy qua chuyển tiền, xuất khẩu và đầu tư trực tiếp nước ngoài (IMF, 2010a, World Bank, 2010a).
Bảng 2: Chỉ số vĩ mô của Kosovo 2007-2012
- Các hệ thống chi tiêu cơng của Kosovo cịn tương đối trẻ. Ở thời điểm 1999 khi chính quyền mới được thành lập, Kosovo chưa có hệ thống quản lý tài chính cơng. Trước đây khi cịn chịu sự điều hành của Liên bang Nam Tư, Kosovo cũng chỉ có cơ quan quản lý một số chức năng tài chính cơng như quản lý các chính sách, quản lý tiền tệ địa phương. Tuy nhiên sau khi tách ra tự trị các cơ quan này khơng cịn được duy trì.
- Có thể nói Kosovo vừa thiếu bộ máy vật lý để quản lý tài chính cơng, vừa thiếu nhân lực có kinh nghiệm để quản lý.
- Chính quyền tự trị ngay lập tức thành lập cơ quan tài chính trung ương và ban hành luật liên quan đến tài chính cơng. Tuy nhiên, thay vì hồi phục lại bộ máy tổ chức tài chính cơng như dưới thời cịn chịu sự điều hành của Nam Tư, chính quyền Kosovo xây dựng cơ chế tài chính của mình dựa trên sự tham khảo từ các quốc gia trên thế giới cũng như mơ hình hệ thống thơng lệ tốt nhất (best practice). Chính quyền Kosovo đã để Dự án phụ hồi kinh tế USAID hỗ trợ xây dựng bộ máy tài chính cơng. Cụ thể Dự án USAID này chịu trách nhiệm thiết lập các quy định, thủ tục và cơ chế quản lý tài chính cơng, và làm như vậy đã giúp thành lập cơ quan tài chính trung ương và các cấu trúc của nó. Hệ thống này chủ yếu dựa trên mơ hình Anglo-Saxon. Cục Quản lý Thuế đã được thành lập như là một thực thể riêng biệt, cũng như Dịch vụ Hải quan, bao gồm cả cơ quan ngân hàng quy định của Ngân hàng Trung ương Kosovo.
2.2.2. Quá trình cải cách tổ chức quản lý chi tiêu công
- Giai đoạn cải cách bộ máy tổ chức quản lý tài chính cơng nói chung và chi tiêu cơng của Kosovo có thể xem như chia làm 3 giai đoạn: Giai đoạn đoạn 1: 1999-2001; giai đoạn 2: 2002/2003-2007; giai đoạn 3: 2008 cho đến nay. - Xuyên suốt cả ba giai đoạn đó và cho đến nay, có thể nói điều mà chính phủ
Kosovo tập trung nhất trong suốt quá trình xây dựng và tổ chức bộ máy quản lý chi tiêu công của quốc gia này đấy chính là xây dựng được một dây chuyền lên kế hoạch vàngân sách chi tiêu rồi tiến hành chi tiêu theo ngân sách rất mạch lạc:
Ngân sách của Kosovo được xây dựng dựa trên nhiều yếu tố nhưng nổi bất và khác biệt hơn cả là việc xây dựng ngân sách chi tiêu dựa vào việc
đánh giá tình hình kinh tế vĩ mơ. Kosovo giao cho một cơ quan là Bộ phận
chính sách kinh tế vĩ mơ và tài chính chịu trách nhiệm dự báo tình hình cho tồn bộ khn khổ chi tiêu tài chính vĩ mơ của quốc gia. Tất cả dự báo và quyết định sẽ được đưa ra bàn bạc với Hội đồng Kinh tế tài chính Kosovo trước khi đưa lên cho Đại diện của Tổng thư ký hội đồng phê duyệt. Điểm lưu ý là từ năm 1999, tất cả những dự báo tài chính vĩ mơ này sẽ được IMF
kiểm tra. Nhờ đó IMF có thể đề xuất hay nói cách khác can thiệp vào các
quyết định chi tiêu của Chính phủ Kosovo.
Điều này thể hiện mặt tích cực của nó khi vào năm 2005, nhận thấy khả năng vay mượn của Kosovo suy giảm do sự bất ổn định của các quỹ tài trợ, IMF đã yêu cầu Chính phủ Kosovo tiến hành “thắt lưng buộc bụng”.
Quá trình tạo lập ngân sách ngay từ đầu đã được Kosovo đặt lên làm mục tiêu phải hoàn thiện hàng đầu. Từ năm 2002, Bộ Kinh tế và Tài chính chính thức nhận trách nhiệm xây dựng quy trình lập ngân sách.
Sau sự kiện này, ngay lập tức Bộ Kinh tế và Tài chính Kosovo tiến hành sự cải cách đầu tiên bằng việc xây dựng một hệ thống chuẩn bị ngân sách,
được gọi là Hệ thống Quản lý và Phát triển Ngân sách. Hệ thống này sẽ hỗ trợ chuẩn bị ngân sách hàng năm cho chính phủ, đồng thời cho phép các tổ chức, cơ quan gửi yêu cầu ngân sách về để xem xét và xử lý. Hệ thống này được điều chỉnh liên tục và hiện nay có thể đáp ứng việc ước tính ngân sách trong vịng 3 năm chứ khơng phải 1 năm. Hệ thống Quản lý và Phát triển Ngân sách, với tư cách là cơ quan có thẩm quyền, có thể báo cáo ngân sách năm hiện tại, ước tính của năm trước và ước tính dự tốn cho hai năm sau năm ngân sách kế tiếp.
- Đối với việc thực hiện ngân sách chi tiêu công:
Việc thực hiện chi tiêu công của Kosovo được tiến hành dưới sự giám sát của cả kiểm toán độc lập, giám sát quốc hội:
Do thiếu nhân lực, từ năm 2002, Kosovo quyết định nhờ Tòa án kiểm toán Hà Lan thực hiện nhiệm vụ kiểm tốn độc lập cho tồn bộ việc chi
tiêu cơng của Chính phủ. Việc đưa một bên thứ 3 vào kiểm tốn có vai trị rất quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp lý, khách quan, trung thực của các khoản chi tiêu cơng. Tào án kiểm tốn Hà Lan đã thành lập văn phịng Kiểm tốn viên ở Kosovo để tiến hành việc kiểm toán cho chính phủ ở quốc gia này
Mọi khoản chi tiêu công đều sẽ được Quốc hội Kosovo giám sát kiểm tra dựa trên việc có thực hiện phù hợp với quy đinh trong luật ngân sách không. Quốc hội kết hợp với văn phịng Kiểm tốn viên đã tạo ra thế giám sát chặt chẽ cho các khoản chi tiêu công ở quốc gia này