Chương II : Kết quả nghiên cứu và thảo luận
2.3. Cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công ở Việt Nam giai đoạn sau đổi mớ
2.3.2.2. Quá trình nhận thức để thực hiện cải cách
Quá trình nhận thức và thực hiện cải cách được thực hiện theo phương pháp vừa làm vừa rút kinh nghiệm, từ đó dần hình thành các khái niệm và ngun tắc cơ bản trong quản lý công cũng như nội dung, đường lối và chính sách cho mỗi thời kỳ được liên tục đổi mới kể từ năm 1986 cho đến nay.
a) Xu hướng cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công hiện nay và nhu cầu cải cách đối với Việt Nam
Đối với tài chính cơng hiện đại, cải cách tài chính cơng là một xu hướng toàn cầu và thể hiện những hình thức khác nhau ở các quốc gia khác nhau, tùy vào từng mục tiêu theo đuổi của từng quốc gia đó. Hiện nay có một xu hướng cải
cách thường gặp đó là cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công, nhưng dường như con đường cải cách sẽ đơn giản và hiệu quả hơn đối với các quốc gia có nền tài chính cơng lâu đời và giàu kinh nghiệm, như Vương quốc Anh. Đối với những quốc gia có nền kinh tế còn non trẻ như ở Việt Nam, cải cách bộ máy quản lý chắc chắn sẽ mang đến nhiều khó khăn và là một quá trình lâu dài với sự sửa đổi liên tục và cả kế thừa, phát triển. Có hai xu hướng cải cách bộ máy quản lý chi tiêu cơng chính. Thứ nhất đólà hướng tới áp dụng các phương pháp quản lý của khu vực tư vào khu vực công, đã được áp dụng ở các quốc gia phát triển như Anh, Mỹ, New Zealand. Cịn xu hướng thứ hai mang tính truyền thống và an tồn hơn, được áp dụng ở các quốc gia như Trung Quốc, Pháp, Việt Nam, với việc thực hiện cải cách hiệu qur bằng hình thức tự sửa chữa và điều chỉnh nội bộ khu vực công.
Ở Việt Nam, quá trình đổi mới bộ máy quản lý chi tiêu cơng chưa được nhiều, cịn tồn tại nhiều yếu kém trong bộ máy mà chúng ta đều có nhận thức được rằng cần có những thay đổi sâu sắc hơn nữa để có thể duy trì được động cơ tăng trưởng của đất nước. Trong khi có những chiến lược đạt được hiệu quả nhưng vẫn cịn thiếu các chiến lược tồn diện, điều này tạo ra sự thiếu nhất trí trong quá trình cải cách.
Với cơng cuộc đổi mới, nền tài chính Việt Nam đã có sự thay đổi quan trọng, nhưu cải cách cuối những năm 1980 đã làm tăng thích ứng của các nhà quản lý trong cơ chế thị trường. Tuy nhiên vấn đề quan liêu và sự kém hiệu quả trong hệ thống hành chính nhà nước gây cản trở đối với khả năng và chất lượng cung cấp dịch vụ công của Việt Nam. Bộ máy quản lý tài chính cơng cũng cần phải thỏa mãn nhu cầu đối với khu vực tư nhân đang phát triển trong nước, đáp ứng nhu cầu mong đợi của người dân và cần có sự tham gia nhiều hơn, tính minh bạch và trách nhiệm của từng cán bộ công chức đối với tiến bộ xã hội và phúc lợi xã hội.
Cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công sẽ giúp giải quyết hiệu quả hơn những thách thức và có cả những cơ hội nảy sinh từ sự cởi mở hơn của Nhà nước đối với đầu tư và ngoại thương nhằm giảm chi phí giao dịch, đồng thời cải tiến cung
cấp dịch vụ cơng cho người nghèo qua việc giảm bớt tình trạng quan liêu bao cấp kém hiệu quả.
Đối với chương trình cải cách bộ máy quản lý chi tiêu cơng, thì kinh nghiệm của các nước trong và ngoài khu vực đều rất hữu ích, tuy nhiên điều kiện thực thi lại tùy thuộc vào tình hình của mỗi quốc gia. Khả năng áo dụng bất cứ cải tiến nào trong lĩnh vực quản lý nhà nước từ kinh nghiệm của nước khác đều phải được phân tích trong bối cảnh của địa phương và phải được sửa đổi, chấp thuận hay bác bỏ nếu cần thiết.
b) Thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt Nam
Thiếu tính năng động
Quản lý chi tiêu cơng của Việt Nam rất chính tắc theo kiểu truyền thống nhưng còn mang tính hình thức. Trong bối cảnh hội nhập mở cửa như hiện nay, cách quản lý cần phải được đổi mới sao cho năng động hơn, chú trọng vào hiệu quả hơn là vấn đề hình thức thủ tục. Hơn nữa tính công khai minh bạch chưa cao, trách nhiệm giải trình cịn hạn chế, xã hội chưa đạt phúc lợi mong muốn và chủ thể của đồng tiền ngân sách là nhân dân chưa được tham gia đáng kể. Từ đây dẫn đến những hâu quả như đâu tư cao nhưng chưa hiệu quả, đầu tư dàn trải kém tập trung, tệ nan tham nhũng quan liêu , lãng phí thất thốt.
Phân bổ kém hiệu quả
Ngân sách được lập và quyết toán chủ yếu hằng năm, do đó các phương án chi tiêu cơng thường chỉ có tầm nhìn ngắn hạn, chưa có chiến lược dài hạn. Phân bổ ngân sách theo tiêu chí đầu vào khơng khuyến khích đơn vị chi tiết kiệm ngân sách do khơng có sự ràng buộc hợp lý , chặt chẽ giữa yếu tố đầu vào và đầu ra ( bài học cải cách hiệu quả của Vương quốc Anh). Hiệu quả mang lại từ các dự án cơng cịn rất thấp, thất thoát nhiều, trong khi thiếu nguồn lực đầu tư cho các khu vực chi tiêu cơng như văn hóa, y tế, giáo dục
Thực thi kém hiệu quả
Về mặt luật pháp, kiểm soát ngân sách được thiết lập theo hướng tập trung cao độ với nhiều quy định rất chi tiết về mua sắm tài sản, định mức chi tiêu… Thế như trên thực tế sự kiểm sốt chính thức khơng được thực hiện có hiệu quả, do thiếu thơng tin về tổ chức quản lý. Cách thức quản lý khơng chính thức tồn tại
song song cùng với những quy định chính thức. Chẳng hạn, sự tuyển chọn cán bộ công chức, chi tiêu mua sắm…mặc dù luật pháp quy định rất chặt chẽ nhưng trên thực tế dường như lại được thực hiện theo những quy định khơng chính thức. Một khi những quy định chính thức khơng được thực hiện thì tham nhũng có xu hướng gia tăng, gây phương hại đến nguồn lực tài chính quốc gia.
Về phương thức cấp phát các khoản chi tiêu công
Hiện nay, nhà nước thực hiện cấp phát kinh phí và vốn từ ngân sách nhà nước theo 2 phương thức chủ yếu đó là hạn mức kinh phí và lệnh chi tiền. - Phương thức cấp phát theo hạn mức kinh phí đã bám sát dự toán chi NSNN được duyệt cả về tổng số cũng như cơ cấu các mục chi; tạo điều kiện thuận lợi cho Kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính trong việc kiểm soát chi . - Phương thức cấp phát theo lệnh chi tiền chỉ áp dụng đối với các khoản chi đột xuất, khơng kế hoạch hóa được hoặc áp dụng đối với những đơn vị ít có quan hệ với NSNN, song trong cả một thời gian khá dài, hình thức cấp phát này được áp dụng cho hầu hết các dự án đầu tư xây dựng cơ bản và các chương trình mục tiêu.
Cả hai phương thức cấp phát nói trên, được cơ quan tài chính sử dụng để kiểm sốt và chủ động điều hòa NSNN. Tuy nhiên, hiện nay với xu hướng phân cơng nhiệm vụ rõ ràng, chuẩn hóa quy trình ngân sách, điều hành ngân sách theo luật; đặc biệt trong điều kiện hội nhập tài chính quốc tế và khu vực ở lĩnh vực tài chính cơng, để thích ứng với những chuẩn mực quản lý NSNN của các nước thì việc áp dụng các hình thức cấp phát trên cần nghiên cứu và sửa đổi lại cho phù hợp. Khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi tiêu công
Những chuẩn mực kế tốn cơng chưa được quan tâm đúng mức và do vậy, dẫn đến tình trạng khơng thể thống nhất và so sánh đánh giá sự phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước. Hiện tại, ít nhất có 3 hệ thống kế tốn đang tồn tại bên trong Chính phủ, đó là: kế toán ngân sách nhà nước, kế toán kho bạc nhà nước, kế toán của các đơn vị sử dụng ngân sách. Cơ quan tài chính hạch tốn chi NSNN theo chế độ hạch toán riêng dựa trên nguyên tắc ghi sổ đơn và mang đậm tính chất thống kê với tiêu thức lũy kế theo mục lục NSNN. Kho bạc nhà nước hạch toán kế toán chi NSNN theo nguyên tắc ghi sổ kép, có theo dõi chi tiết theo
mục lục NSNN do Bộ tài chính ban hành. Các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện kế tốn theo chế độ kế tốn đơn vị hành chính sự nghiệp và cũng theo dõi các khoản chi tiêu của mình theo mục lục NSNN. Ba chế độ hạch toán kế toán do ba đầu mối thực hiện, đương nhiên khó mà có sự tương đồng, đặc biệt trong điều kiện các chuẩn mực về kế tốn chi tiêu cơng chưa được nghiên cứu thấu đáo và áp dụng. Đây là một trong những tồn tại gây cản trở cho công tác quản lý và điều hành chi NSNN và áp dụng công nghệ thông tin.
c) Dẫn chứng về quản lý chi tiêu công kém hiệu quả ở Việt Nam Vụ PMU-18
PMU-18 nguyên là một đơn vị đặt ra từ năm 1993 để điều hành một số dự án xây cất cầu cống cho Bộ Giao thông Vận tải. Trong thời gian 13 năm từ 1993 đến 2006, đơn vị này quản lý khoảng 2 tỷ Mỹ kim do Ngân hàng Quốc tế (World Bank), Nhật Bản và một số quốc gia Âu châu tài trợ và nhà nước Việt Nam góp vốn, tuy nhiên PMU18 đã lạm dụng nguồn vốn này phục vụ cho mục đích cá nhân, gây thất thoát lượng lớn NSNN. Vụ PMU 18 (PMU viết tắt theo tiếng Anh cho Project Management Unit, có nghĩa là Đơn vị quản lý dự án),liên quan đến tham nhũng trong Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) đầu năm 2006, gây xôn xao dư luận tại Việt Nam cũng như các nước và tổ chức cung cấp viện trợ phát triển chính thức (ODA) cho Việt Nam, đã khiến Bộ trưởng Bộ GTVT Đào Đình Bình phải từ chức và Thứ trưởng Thường trực Nguyễn Việt Tiến bị bắt giam. Liên quan đến vụ việc này,nhiều quan chức cấp cao bị tố cáo tham gia chạy án cho các bị can.
Nguyên nhân của vụ việc này là do sử dụng các nguồn vốn vay từ nước ngoài và nguồn vốn ODA rất kém hiệu quả. Xét về mặt tài chính cơng thì việc xuất chi tiền ngân sách nhà nước (NSNN) tại nước ta nói chung cịn theo cách quản lý thủ công, nhà thầu đến kho bạc lấy tiền quá dễ dàng, chưa thiết lập các rào cản khoa học pháp lý và khoa học quản lý mà các quốc gia phương Tây đã làm hơn 100 năm. Cụ thể,tiền NSNN và vốn vay ODA được giao về Bộ giao thông vận tải rồi Bộ này đưa cho Ban quản lý cơng trình (PMU) để từ đây xuất chi cho nhà thầu, quy trình quản lý tài chính cơng vơ cùng thô sơ, lộ rõ những thiếu sót, sơ hở của việc quản lý và cấp phát tiền NSNN, cịn tính thủ cơng cao
độ, chưa thấy xuất hiện các cánh cửa pháp lý và quản lý khoa học và hoàn toàn xa lạ với hiểu biết và tầm nhìn của các nhà tài chính quốc tế. Vì đối với họ, khi nhà thầu muốn lấy được tiền tại kho bạc, phải qua nhiều cánh cửa quản lý như: giám sát thi công, biên bản nghiệm thu hạng mục đã làm xong theo điều kiện sách( cahier des charges), duyệt chi của Ordonnateur và sau cùng là viên chức kho bạc xem xét lại, ký tên trên tờ ủy phiếu (Mandat) trước khi trả tiền. Vì thế nên nhóm PMU 18 mới có cơ hội ăn chặn (từ 5% - 15%) tiền của nhà thầu được nhận. Những thiếu sót này Bộ tài chính có phần trách nhiệm khơng nhỏ trong quản lý NSNN.
Vụ Vinashin
Tập đoàn Kinh tế Vinasin (tên giao dịch tiếng Anh: Vinashin Business Group, viết tắt là VINASHIN) là một tập đoàn kinh doanh của Việt Nam chuyên về hoạt động đóng tàu do Nhà nước Việt Nam nắm quyền sở hữu chi phối. Hoạt động kinh doanh chính yếu của tập đồn là kinh doanh trong nghề đóng tàu. Tập đồn VINASHIN khơng những bao trùm gần như tồn bộ các đơn vị đóng tàu trong nước mà còn hoạt động trên các lĩnh vực khác như: Vận tải, chế tạo máy móc, thiết bị hàng hải... Đến năm 2010, VINASHIN đã đặt cơ quan đại diện ở Đức, Hà Lan, Ba Lan, Úc, Iraq và Hoa Kỳ. Con số nợ của Vinashin là hơn 80.000 tỷ đồng. Tổng nguồn vốn của công ty mẹ và các công ty con tính đến 31-12-2009 là 95.148 tỷ 182 triệu đồng. (Nguồn: báo Đại Đoàn kết ngày 06/7/2010 ). Ngày 14 tháng 7 năm 2010, thủ tướng Việt Nam Nguyễn Tấn Dũng đã ra quyết định đình chỉ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quản trị Tập đồn Cơng nghiệp Tàu thủy Việt Nam với ơng Phạm Thanh Bình, phân công ông Nguyễn Hồng Trường, Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải kiêm nhiệm chức vụ.
Nguyên nhân của vụ việc này là do trình độ cán bộ lãnh đạo, quản lý của Công ty mẹ và các đơn vị thành viên của Vinashin chưa đáp ứng được yêu cầu quản trị một tập đoàn kinh tế lớn, đặc biệt là người đứng đầu cịn hạn chế về năng lực, có biểu hiện thiếu trách nhiệm, tùy tiện, cá nhân, báo cáo không trung thực, cố ý làm trái, vi phạm pháp luật trong việc chấp hành các quy định của Nhà nước, quyết định của Thủ tướng khi chỉ đạo các hoạt động đầu tư, dự án, vốn cho sản xuất kinh doanh, sử dụng vốn và bố trí cán bộ. Ðồng chí Phạm Thanh Bình (Bí thư
Ðảng ủy, Chủ tịch Hội đồng Quản trị Tập đồn Vinashin) cịn bổ nhiệm con trai và em ruột làm đại diện phần vốn Nhà nước, đảm nhiệm nhiều chức vụ quan trọng trái quy định của Ðảng và Nhà nước. Bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại nhiều đơn vị thuộc tập đoàn thiếu năng lực,các khoản nợ lớn, mất khả năng thanh toán, đến nay, nợ q hạn và đến hạn khơng có khả năng thanh tốn lên tới hàng chục nghìn tỷ đồng, hơn 5.000 lao động khơng có việc làm; các khoản nợ lương và bảo hiểm xã hội lên đến 234 tỷ đồng. Một số cơ quan tham mưu liên quan thuộc Chính phủ, một số địa phương và một số cơ quan chức năng kiểm tra, giám sát ở Trung ương có thiếu sót, khuyết điểm trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với Tập đoàn; chưa sát sao giám sát, kiểm tra chặt chẽ và đánh giá đúng, kịp thời về cơng tác tổ chức, cán bộ và tình hình hoạt động sản xuất kinh doanh, thực hiện định hướng chiến lược phát triển của Tập đồn.Để xảy ra tình trạng như hiện nay của Vinashin có ngun nhân bên ngồi như khủng hoảng tài chính tiền tệ, suy thối kinh tế...nhưng nguyên nhân bên trong là nguyên nhân quyết định và đã từng được đề cập nhiều lần là đầu tư dàn trải, quản lý tài chính, cơng nợ....cịn nhiều hạn chế yếu kém.