Chương II : Kết quả nghiên cứu và thảo luận
2.3. Cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công ở Việt Nam giai đoạn sau đổi mớ
2.3.2.3. Quá trình cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công ở Việt Nam
Thời kỳ 1992-1995 chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ trong tư tưởng, hình
thành khái niệm và nhận thức về nền hành chính cơng và ý thức về cải cách hành chính cơng. Vào năm 1995, mục tiêu tập trung xây dựng và củng cố Nhà nước, xây dựng nền hành chỉnh trong sạch, vững mạnh, có khả năng thực hiện đầy đủ quyền hành và nghĩa vụ một cách hiệu quả và thực thi, thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của xã hội. Trong đó, có 3 nội dung chính trong cải cách đã được đưa ra, cụ thể là: Cải cách thể chế; củng cố và tái cơ cấu tổ chức bộ máy chính phủ và xây đựng đội ngũ viên chức nhà nước vững mạnh.
Trong năm 1996, định hướng cải cách đã được bổ sung với 4 điểm quan trọng chính:
- Xác định rõ trách nhiệm và bổn phận của mỗi cấp quản lý tài chính cơng. - Tiếp tục nghiên cứu để cụ thể hóa quá trình phân cấp quản lý Nhà nước giữa các cơ quan Chính phủ và các tỉnh, các thành phố trực thuộc trung ương.
- Đổi mới quy định về quản lý công chức và nền công vụ ( bao gồm thi tuyển và đào tạo và nâng cao đội ngũ cơng chức, trẻ hóa đội ngũ cơng chức, kiên quyết giải quyết tham nhũng, lãng phí và các hành vi làm nhũng nhiễu trong các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức kinh tế nhà nước ).
-Thành lập tòa án hành chính và tăng cường sự tham gia của xã hội trong việc cung ứng dịch vụ hàng hóa cơng.
Kết quả là các chức năng và hoạt động của các cơ quan hệ thống quản lý tài chính cơng trung ướng đến các cơ quan ngang bộ ,cho tới Ủy ban nhân dân các cấp đã được cải thiện đáng kể theo hướng tập trung hơn vào các chức năng quản lý của Nhà nước. Các biện pháp cũng được thực hiện nhằm tái cơ cấu và điều chỉnh bộ máy chính phủ và các tổ chức hành chính địa phương ở các cấp sao cho tinh gọn hơn, hiệu quả hơn và thực thi hơn.
Tuy nhiên, hệ thống quản lý tài chính cơng sau đó vẫn chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý tập trung và quan liêu bao cấp đã không đạt được những yêu cầu trong cơ chế quản lý mới cũng như nhu cầu phục vụ người dân trong điều kiện mới. Tính hiệu quả và thực thi của cơ chế quản lý còn hạn chế.
Tháng 9/2001, Chính phủ Việt Nam đưa ra chương trình cải cách tổng thể hành chính giai đoạn 2001-2010 cùng một hệ thống các biện pháp và giai đoạn phù hợp chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đạt u cầu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đồng thời đề ra những mục tiêu cụ thể cho giai đoạn này.
Năm 2002, Quốc hội đã thông qua lần đầu Luật ngân sách Nhà nước của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Theo luật ban hành, Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, cơng khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Nội dung luật bao hàm các quy định về thu, chi ngân sách nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước và các cơ quan khác đối với Ngân sách Nhà
nước, với cả nguồn thu và nhiệm vụ chi. Bên cạnh đó cịn có các biện pháp kiểm tra, thanh tra, khen thưởng và xử lý vi phạm luật NSNN ( Tham khảo thêm luật Ngân sách Nhà nước 2002)
Trong giai đoạn 2001-2005, cải cách bộ máy quản lý chi tiêu công đã được thực hiện mang lại một số hiệu quả bước đầu như sau:
Về cải cách thể chế
-Đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi trách nhiệm của Chính phủ, góp phần tích cực vào việc bổ sung hồn thiện thể chế, từng bước tạo mơi trường hành lang pháp lý đồng bộ, thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội của đất nước trong điều kiện mới
-Năm 2001-2005, một loạt các luật mới ban hành như Luật ngân sách Nhà nước, Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư trong nước, Luật đầu tư nước ngoài, Luật cạnh tranh, Luật phá sản, Luật xây dựng, Luật đất đai, Luật thương mại, Bộ luật dân sự,.. đã tạo môi trường pháp lý chặt chẽ hơn cho các hoạt động kinh doanh và ổn định đời sống xã hội. Năm 2005, Việt Nam được xếp hạng trong nhóm 10 quốc gia có tốc độ cải cách nhanh nhất thế giới như một điểm sáng về nỗ lực cải thiện môi trường kinh doanh.
-Thể chế về mối quan hệ giữa Nhà nước với dân, việc lấy ý kiến của dân trước khi ra các quyết định chủ trương, chính sách quan trọng, đề cao vai trò giám sát trực tiếp của nhân dân, đơn giản hóa các thủ tục hành chính ở các cơ quan có liên quan trực tiếp đến dân. Trong năm 2001-2005, tổng cộng đã bãi bỏ được 140 loại phí, lệ phí do trung ương và 203 loại phí do chính quyền địa phương ban hành.
Ngày 25/4/2006, Chính phủ ban hành nghị định 43 quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiên nhiệm vụ, tổ chức bộ máy biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp cơng lập.Theo đó, Chính phủ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hồn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội; tăng nguồn thu nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động; thực hiện chủ trương xã hội hoá trong việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước
giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước; thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với đơn vị sự nghiệp, Nhà nước vẫn quan tâm đầu tư để hoạt động sự nghiệp ngày càng phát triển; bảo đảm cho các đối tượng chính sách - xã hội, đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn được cung cấp dịch vụ theo quy định ngày càng tốt hơn.Thêm đó, có sự phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước. ( Nghị định 43 năm 2006 )
Năm 2007, cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông đã được ban hành và đưa vào áp dụng cho các cơ quan hành chính ở địa phương. Cơ chế một cửa là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân, bao gồm cả tổ chức, cá nhân nước ngoài (sau đây gọi là tổ chức, cá nhân) thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của một cơ quan hành chính nhà nước, từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối là bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của cơ quan hành chính nhà nước. Cơ chế một cửa liên thông là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của nhiều cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp hoặc giữa các cấp hành chính từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối là bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của một cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó các cơ chế này tập trung điều chỉnh các thủ tục hành chính, phí và lệ phí, bảo đảm tốc độ giải quyết công việc của các cơ quan địa phương với các tổ chức cá nhân. Có đến 98% đơn vị hành chính cấp huyện và hơn 75% đơn vị hành chính cấp xã đã triển khai cơ chế một cửa, góp phần đổi mới mối quan hệ cơ bản giữa các cơ quan hành chính với người dân theo tinh thần công khai, minh bạch và phục vụ tận tình. Cải cách đã mang lại một số đổi mới:
Về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước:
- Xác định rõ hơn, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng trùng chéo cơng việc giữa các Bộ, các ban ngành Trung ương, cụ thể hơn nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.
- Đã thực hiện đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa Trung ương với địa phương trên các lĩnh vực kinh tế, ngân sách, đầu tư, đất đai, tài nguyên, giáo dục, y tế, văn hóa, tổ chức cán bộ,..
- Sắp xếp hơn cho gọn bộ máy tổ chức hành chính các cấp, các đầu mối của chính phủ đã giảm xuống từ 48 xuống còn 39 ( gồm 26 Bộ và các cơ quan ngang Bộ, 13 cơ quan trực thuộc Chính phủ), các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện cũng được điều chỉnh lại cho gọn nhẹ hơn ( cấp tỉnh còn khoảng 20-25 cơ quan chun mơn, cấp huyện cịn khoảng 10-15 cơ quan chuyên môn ) và cố sự phân biệt các cơ quan chuyên môn chỉ định theo quy định của Chính phủ và các cơ quan thuộc chính quyền địa phương quyết định tùy theo yêu cầu của từng địa phương.
Xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức:
- Công tác quản lý đội ngũ cán bộ, công chức tiếp tục được định hướng rõ hơn về phân công, phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm quản lý cán bộ, công chức của mỗi cấp trong hệ thống hành chính Nhà nước về mặt các cấp, tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật, nâng lương, nâng ngạch cho các đối tượng cán bộ, cơng chức có kết quả hoạt động tốt.
- Phân biệt rõ cán bộ ,công chức trong hệ thống chính trị: cán bộ thơng qua bầu cử, cơng chức hành chính, viên chức sự nghiệp, cán bộ giữ chức vụ lãnh đạo trong doanh nghiệp nhà nước, cán bộ chuyên trách và cơng chức cấp xã. Trên cơ sở đó xác định cụ thể yêu cầu, tiêu chuẩn cơ chế quản lý và chế độ đãi ngộ phù hợp với từng nhóm đối tượng cán bộ, cơng chức.
- Đổi mới chế độ tuyển dụng cán bộ, công chức từ xét tuyển sang thi tuyển đối với cơng chức hành chính, cịn đối với viên chức sự nghiệp thì áp dụng cả hai hình thức thi tuyển hoặc xét tuyển theo chế độ hợp đồng.
- Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức được đẩy mạnh đáng kể, bồi dưỡng về lý luận chính trị, về kiến thức quản lý nhà nước, về chuyên môn nghiệp vụ, ngoại ngữ và tin học.
- Tiền lương, bảo hiểm xã hội đã có những bước cải cách đầu tiên góp phần ổn định đời sống cán bộ, công chức.
-Đổi mới phân cấp quản lý ngân sách, phân biệt hai cấp ngân sách là ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương, tăng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong quyết định ngân sách và phân bổ ngân sách địa phương hằng năm. -Bước đầu thực hiện nguyên tắc công khai tài chính, sử dụng ngân sách ở các cấp hành chính, các cơ quan đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước, thực hiện thí điểm và đang nhân rộng cơ chế khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính và cơ chế tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp
Về hiện đại hóa nền hành chính nhà nước:
- Quy định rõ hơn về nguyên tắc làm việc và quan hệ phối hợp trong vận hành bộ máy hành chính nhà nước từ Chính phủ, các Bộ đến UBND các cấp, về trách nhiệm tập thể và cá nhân người đứng đầu các cơ quan hành chính, về tiến độ giải quyết cơng việc…
- Hình thành cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc đổi mới điều hành và hiện đại hóa cơng sở trong điều kiện mới, đang xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, định mức về trang thiết bị làm việc, hệ thống quản lý chất lượng trong hoạt động của các cơ quan hành chính, triển khai áp dụng rộng rãi công nghệ thông tin vào các cơ quan hành chính nhà nước, hình thành hệ thống thơng tin điện tử Chính phủ.
Năm 2009, Luật quản lý nợ công được ban hành. Tuy nhiên về mặt pháp luật đã bộc lộ một số bất cập như cịn có quan điểm khác nhau về phạm vi nợ công; chưa phân định rõ ràng và sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa quản lý nợ công, quản lý ngân sách và quản lý đầu tư công; yêu cầu tách bạch quy định về quản lý vốn vay của Chính phủ theo từng nguồn vốn huy động để bảo đảm quản lý chặt chẽ, hiệu quả hơn trong điều kiện Việt Nam dần khơng cịn tiếp cận nhiều vốn vay ODA; các quy định về cho vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ cũng đã bộc lộ những hạn chế cả về đối tượng, điều kiện cho vay lại, cấp bảo lãnh và cơ chế quản lý, giám sát sử dụng vốn vay, kiểm sốt rủi ro.Bên cạnh đó, một số quy định về phân định chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các cơ quan có liên quan trong quản lý nợ công dần dần đã thể hiện không cịn phù hợp. Bên cạnh đó, vẫn cịn tâm lý “bao cấp” từ Nhà nước; năng lực của một số chủ dự án còn hạn chế; vẫn cịn tình trạng thất thốt, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư; chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ cơng cịn chồng chéo, chưa gắn
trách nhiệm vay và trả nợ với việc phân bổ, sử dụng nợ công; việc kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và báo cáo thực hiện đối với vấn đề nợ công chưa được chú trọng đúng mức.Nhược điểm lớn nữa ở luật này là ba cơ quan cùng quản lý chi tiêu cơng nên nợ cơng khó rõ ràng. Theo đó, Bộ Tài chính là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nợ công, chủ trì đàm phán, ký kết các hiệp định, thỏa thuận vay cụ thể (trừ các thỏa thuận vay với các tổ chức tài chính quốc tế do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chủ trì). Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thống nhất quản lý vốn vay ODA, trong đó chủ trì vận động, điều phối, đàm phán ký kết các hiệp định khung về ODA và vay ưu đãi. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện vai trị chủ trì đàm phán ký kết các hiệp định vay ODA với các tổ chức tài chính quốc tế (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á).
Ngày 14/2/2015, Nghị định 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, được đánh giá là bước ngoặt lớn với nhiều đổi mới tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị sự nghiệp công lập phát triển.Các nội dung đổi mới cơ bản của Nghị định 16/2015/NĐ-CP đã tiếp cận việc tính giá cung cấp dịch vụ công theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập được tự chủ thực sự trong việc tính tốn các chi phí đầu vào, đầu ra, thu hồi chi phí để tái đầu tư, đảm bảo đời sống cho người lao động. Đặc biệt, các quy định còn giúp tiết kiệm chi NSNN thông qua việc giảm chi hỗ trợ mang tính bình quân, cào bằng cho tất cả các đơn vị sự nghiệp công lập, không gắn với kết quả hoạt động của đơn vị… Đồng thời, Nghị đinh 16/2015/NĐ-CP