1.1. Tổng quan lý luận về quản lý môi trường
1.1.5. Nội dung công tác quản lý môi trường
1.1.5.1. Nội dung quản lý nhà nước về môi trường
a) Hoạch định chính sách và chiến lược bảo vệ mơi trường
Đây là nội dung quan trọng nhất, nhằm định ra mục tiêu, chính sách, chiến lược, chương trình kế hoạch bảo vệ mơi trường cho quốc gia, địa phương và các cơ sở sản xuất kinh doanh. Bao gồm:
- Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, ban hành hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường.
Pháp luật của nhà nước là một công cụ quan trọng trong việc bảo vệ môi trường, pháp luật ở đây được thể hiện ở hai dạng đó là luật do cơ quan lập pháp ban hành và các quy định về quản lý môi trường do các cơ quan nhà nước ban hành. Hệ thống luật bảo vệ môi trường của một quốc gia thường gồm luật chung và luật về sử dụng hợp lý các thành phần môi trường hoặc bảo vệ môi trường cụ thể của địa phương. Luật chung gọi là luật bảo vệ mơi trường cịn luật biển, rừng, đất đai, khoáng sản,... là luật về các thành phần môi trường. Ở nước ta, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, các văn bản dưới luật đã quy định khá đầy đủ, chi tiết, cụ thể những nội dung phòng ngừa, kiểm sốt ơ nhiễm, phục hồi mơi trường và cải thiện chất lượng cuộc sống của nhân dân.
Việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn môi trường một mặt dựa trên các quy định đã được kiểm định thực tế, mặt khác phải có căn cứ khoa học đảm bảo tiêu chuẩn môi trường phù hợp với nhu cầu bảo vệ môi trường sinh thái, đồng thời khả thi về mặt kinh tế. Nhìn chung, hệ thống chính sách, pháp luật về bảo vệ mơi trường tiếp tục được hồn thiện, tạo được hành lang pháp lý cần thiết cho công
tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong giai đoạn đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế.
- Xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách, chương trình, đề án, quy hoạch, kế hoạch về bảo vệ môi trường. Kế hoạch phòng, chống khắc phục suy thối, sự cố mơi trường; kiểm sốt ơ nhiễm; cải thiện và phục hồi môi trường.
Việc xây dựng chiến lược, chính sách về bảo vệ môi trường phải phù hợp với các chủ trương, quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước về bảo vệ môi trường. Các chính sách mơi trường phải giải quyết vấn đề chung về quan điểm quản lý môi trường, về các mục tiêu về bảo vệ môi trường cơ bản cần giải quyết trong một giai đoạn dài 10 - 15 năm và các định hướng lớn thực hiện mục tiêu. Trong đó, cần chú trọng việc huy động các nguồn lực cân đối với mục tiêu bảo vệ môi trường.
Chiến lược bảo vệ môi trường cụ thể hóa chính sách ở một mức độ nhất định. Chiến lược xem xét chi tiết hơn mối quan hệ giữa các mục tiêu do chính sách xác định và nguồn lực để thực hiện chúng. Từ đó lựa chọn các mục tiêu khả thi, xác định các phương pháp thực hiện.
Năm 1991, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững giai đoạn 1991-2000. Tiếp theo là ban hành Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011-2020, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, Chiến lược quốc gia về bảo vệ mơi trường đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030,... đã đề ra các định hướng về bảo vệ môi trường.
Ngoài ra, để cụ thể các chiến lược bảo vệ môi bằng quy hoạch, kế hoạch 5 năm và hàng năm để triển khai thực hiện. Các kế hoạch này thực hiện một số mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể nhằm cụ thể hóa các bước đi của chiến lược bảo vệ mơi trường.
Việc cải tạo, phục hồi môi trường là hoạt động đưa môi trường, hệ sinh thái tại khu vực môi trường bị tác động về gần với trạng thái môi trường ban đầu
hoặc đạt được các tiêu chuẩn, quy chuẩn về an tồn, mơi trường, phục vụ các mục đích có lợi cho con người.
Theo quy định, các đối tượng phải lập phương án cải tạo, phục hồi môi trường bao gồm: Tổ chức, cá nhân lập hồ sơ đề nghị cấp giấy phép khai thác khoáng sản; Tổ chức, cá nhân đang khai thác khống sản nhưng chưa có phương án được phê duyệt hoặc chưa ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường; Tổ chức, cá nhân khai thác khống sản đã có phương án được phê duyệt nhưng không triển khai thực hiện dự án trong thời gian 24 tháng kể từ thời điểm được phê duyệt thì phải lập lại phương án. Tổ chức, cá nhân sau khi đã hoàn thành từng phần hoặc toàn bộ nội dung cải tạo, phục hồi môi trường theo phương án hoặc phương án bổ sung được phê duyệt thì lập hồ sơ hồn thành phương án hoặc phương án bổ sung đề nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận hoàn thành.
Kế hoạch phịng, chống khắc phục suy thối, sự cố mơi trường; kiểm sốt ơ nhiễm. Mục tiêu của các kế hoạch này là khắc phục ô nhiễm, cải thiện và phục hồi chất lượng môi trường tại các khu vực bị ơ nhiễm, suy thối; ngăn chặn sự phát sinh của các khu vực bị ơ nhiễm, suy thối mới để đảm bảo sức khỏe cộng đồng và phát triển bền vững.
Chỉ đạo thực hiện việc bảo vệ môi trường của các cấp chính quyền phải quyết liệt, sâu sát thì cơng tác bảo vệ môi trường mới đạt được hiệu quả như mong muốn. Cán bộ, công chức, nhất là cán bộ lãnh đạo phải chủ động, tiên phong, có quyết tâm chính trị cao, chỉ đạo sâu sát thì cán bộ, cơng chức cấp dưới mới thực sự thay đổi, từ đó mới đạt hiệu quả cao hơn.
b) Tổ chức thực hiện công tác bảo vệ mơi trường
Để các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước về bảo vệ môi trường đi vào cuộc sống và đạt hiệu quả cao thì cơng tác tổ chức thực hiện có vai trị rất quan trọng. Thiết lập và sử dụng các công cụ quản lý môi trường như: Công cụ pháp luật và chính sách; cơng cụ kinh tế và công cụ kỹ thuật để thực hiện các mục tiêu, triển khai thực hiện các chính sách và chiến lược môi trường. Bao gồm:
- Tổ chức, xây dựng, quản lý hệ thống quan trắc; định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường, dự báo diễn biến môi trường.
Đầu tư xây dựng hệ thống quan trắc, giám sát và cảnh báo ô nhiễm môi trường phải đảm bảo hiện đại, đồng bộ nhằm cung cấp thông tin, số liệu, tư liệu về hiện trạng, diễn biến chất lượng môi trường tại khu vực quan trắc; cảnh báo kịp thời khi chất lượng mơi trường có dấu hiệu bị ô nhiễm để cơ quan quản lý đưa ra giải pháp quản lý phù hợp.
Báo cáo hiện trạng môi trường bao gồm: báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia, báo cáo chuyên đề về môi trường quốc gia, báo cáo hiện trạng môi trường địa phương và báo cáo chuyên đề về môi trường địa phương. Nội dung chủ yếu của hiện trạng môi trường gồm: Đánh giá mức độ hoàn thành các chỉ tiêu về môi trường với các mục tiêu môi trường trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia đối với báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố đối với báo cáo hiện trạng môi trường của địa phương. Đánh giá chất lượng môi trường vùng, khu vực, tỉnh, thành phố đối với báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia; đánh giá chất lượng môi trường quận, huyện, xã đối với báo cáo hiện trạng môi trường của địa phương. Đánh giá chất lượng môi trường giữa các năm và giữa các kỳ báo cáo. Đánh giá các thông số môi trường, so sánh với quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc tiêu chuẩn môi trường. Việc đánh giá này được thực hiện để phân tích, xếp hạng các vấn đề môi trường nhằm xác định những vấn đề môi trường cần quan tâm giải quyết của quốc gia hoặc địa phương.
- Thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC); thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và kiểm tra, xác nhận các cơng trình bảo vệ mơi trường; tổ chức xác nhận kế hoạch bảo vệ môi trường. Cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về môi trường.
Việc thẩm định báo cáo ĐTM, cấp, thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường của các dự án và các cơ sở sản xuất, kinh doanh liên quan đến BVMT, cần xây dựng một cách kỹ lưỡng (tránh trường hợp nhiều ngành, lĩnh
vực, địa phương cố gắng thu hút các dự án, vốn đầu tư và có biểu hiện coi nhẹ thực hiện ĐTM). Về bản chất, ĐTM cũng được coi là biện pháp phòng, chống suy thối, ơ nhiễm và sự cố môi trường. Tuy nhiên, ĐTM là hoạt động mang tính khoa học, liên ngành, là công cụ có hiệu quả để khắc phục những hậu quả tiêu cực từ các hoạt động kinh tế - xã hội (KT-XH) nhằm bảo vệ, thậm chí cải thiện mơi trường; là cơ sở pháp lý để giúp cho việc giải quyết những vấn đề liên quan đến sự phát triển KT-XH của quốc gia hay từng địa phương.
- Đào tạo nhân lực khoa học và quản lý môi trường; Tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Hiện nay, ơ nhiễm mơi trường, tính chất, mức độ ngày càng phức tạp, các chủ thể gây ô nhiễm thực hiện hành vi trốn tránh ngày càng tinh vi đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải áp dụng các tiến bộ khoa học phục vụ cho hoạt động quản lý.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý nhà nước (QLNN) về mơi trường vẫn cịn thiếu về số lượng, chưa đáp ứng về chất lượng, cơ cấu đội ngũ cán bộ chưa phù hợp, số cán bộ, cơng chức có chun ngành đào tạo phù hợp với vị trí cơng tác khơng nhiều. Ở địa phương, đội ngũ cán bộ cơng chức cịn thiếu về số lượng và hạn chế trong kỹ năng quản lý. Đội ngũ cán bộ quản lý mơi trường tại cấp, phường, xã cịn thiếu và hầu hết chưa có cán bộ được đào tạo chuyên ngành về mơi trường.
Từ những vấn đề thực tiễn địi hỏi phải có chiến lược phát triển phù hợp, có tầm nhìn, đánh giá đúng xu thế phát triển kinh tế - xã hội, đưa ra chiến lược phát triển lâu dài. Đó là kiện tồn tổ chức bộ máy, phát triển nguồn nhân lực quản lý môi trường thông qua đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực quản lý, trình độ chun mơn, áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật đảm bảo đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ QLNN trong tình hình mới.
Việc đào tạo và bồi dưỡng nguồn nhân lực cơ quan QLNN ngành môi trường phải chuyển chủ yếu từ trang bị kiến thức sang phát triển toàn diện năng lực và phẩm chất cán bộ; học đi đôi với hành, lý luận gắn với thực tiễn. Đào tạo
và bồi dưỡng phải gắn với nhu cầu phát triển của đơn vị, cơ quan, gắn với yêu cầu phát triển nguồn nhân lực và thị trường lao động.
Ngoài ra, phải tạo cơ chế ưu đãi cho các tổ chức nghiên cứu, áp dụng khoa học, công nghệ tiên tiến; cơ chế phân bổ và tổ chức sử dụng nguồn lực khoa học, công nghệ hợp lý. Xây dựng tiềm lực cho các cơ quan nghiên cứu, quản lý về môi trường; Đầu tư các trang thiết bị hiện đại, khắc phục tình trạng lạc hậu, thiếu đồng bộ về phương pháp, thiết bị khảo sát và phân tích.
- Giáo dục, tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ môi trường.
Ơ nhiễm mơi trường, làm thay đổi các hệ sinh thái tự nhiên, quá trình phát triển, đe dọa nghiêm trọng đối với an ninh mơi trường. Để phịng ngừa, ứng phó với vấn đề trên, các quốc gia đã thảo luận, thống nhất đưa ra những quy định chung làm căn cứ để mỗi nước có nghĩa vụ chấp hành, tuân thủ. Căn cứ vào luật pháp quốc tế và điều kiện thực tế về tự nhiên, kinh tế - xã hội, phong tục tập quán riêng… mỗi nước đã xây dựng, ban hành Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành để điều chỉnh hành vi của mỗi cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, để các văn bản pháp luật mới ban hành đi vào cuộc sống thì cần phát huy vai trị của cơng tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về BVMT. Có nhiều hình thức tun truyền, giáo dục nâng cao nhận thức cộng đồng như: thông qua các tư liệu, tranh ảnh, chiến dịch truyền thông đại chúng, phương tiện truyền thơng (báo chí, phát thanh, truyền hình), các cuộc thi sáng tác, viết, vẽ, tìm hiểu pháp luật về môi trường, các cuộc vận động quần chúng tham gia BVMT
- Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện ngân sách nhà nước cho các hoạt động bảo vệ môi trường.
Chỉ đạo, hướng dẫn, phát huy vai trò, trách nhiệm của các ngành, các cấp ủy đảng, chính quyền về xây dựng năng lực quản lý, giải quyết các vấn đề môi trường, khắc phục tình trạng tổ chức thực hiện thiếu quyết liệt, mang tính hình thức, tư duy coi nặng tăng trưởng kinh tế, bỏ qua hoặc buông lỏng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Theo quy định tại Thơng tư 02/2017/TT-BTC ngày 06/01/2017 của Bộ Tài chính về hướng dẫn quản lý kinh phí sự nghiệp bảo vệ môi trường, hàng năm phải đảm bảo việc phân bổ kinh phí sự nghiệp mơi trường khơng dưới 1% tổng chi ngân sách của của địa phương. Do đó phải tăng cường kiểm tra sử dụng nguồn kinh phí kinh phí này để tránh thất thốt, sử dụng khơng đúng mục đích.
- Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Đẩy mạnh hợp tác quốc tế nhằm trao đổi kinh nghiệm, chia sẻ thông tin, chuyển giao công nghệ về xử lý ô nhiễm môi trường; huy động nguồn vốn viện trợ khơng hồn lại và vốn vay tín dụng ưu đãi để đầu tư cho các cơng trình bảo vệ môi trường.
Thiết lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Chính phủ và các nhà tài trợ một cách rõ ràng, linh hoạt để tạo mơi trường minh bạch, thuận lợi, có hiệu quả cho việc thực thi Chương trình: đẩy mạnh hoạt động hợp tác giữa Việt Nam với các nhà tài trợ cho lĩnh vực xử lý, khắc phục ô nhiễm và cải thiện mơi trường. Sử dụng có hiệu quả nguồn vốn của các nhà tài trợ và đảm bảo thực hiện theo đúng các thỏa thuận đã được cam kết.
Chính phủ Việt Nam mở rộng các quan hệ quốc tế trong lĩnh vực BVMT. Phát triển quan hệ hợp tác với các nước như: Canada, Đan Mạch, Thụy Điển, Hà Lan, Thụy Sỹ, Hàn Quốc, Nhật Bản,... và các tổ chức quốc tế như: ADB, UNDP, WB, WWF,... để tranh thủ nguồn viện trợ đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường.
c) Kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm về bảo vệ môi trường
Công tác kiểm tra, giám sát có vai trị quan trọng, qua kiểm tra giám sát mới phát hiện và khắc phục những khuyết điểm, những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường của cá nhân và tổ chức. Nội dung này bao gồm: Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường, giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về bảo vệ môi trường, xử lý các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.
Thực tiễn cho thấy các hành vi gây ô nhiễm ngày càng nhiều với tính chất mức độ ngày càng nghiêm trọng. Vì vậy, giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về BVMT cần gắn chặt với tổ chức phịng ngừa, ứng phó sự cố môi trường.
Theo quy định của pháp luật BVMT: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của