Về lý luận, Trung Quốc là một quốc gia tập quyền Trung ương đơn nhất, song trên thực tế lại vận hành như một thể chế liên bang. Tính đơn nhất
thể hiện đậm nét ở mặt chính trị, cịn tính liên bang được phản ánh qua hoạt động kinh tế. Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương kể từ khi nước Trung Quốc mới thành lập năm 1949 đến nay cũng xoanh quanh hay vấn đề chính trị và kinh tế này. Về chính trị, địa phương hồn tồn chấp hành theo các quyết định của Trung ương, nhưng về kinh tế, Trung ương lại phụ thuộc vào địa phương. Thực tiễn trước khi tiến hành phân chia thuế năm 1994, Trung Quốc đã có những bước đi đầu tiên trong việc phân quyền về kinh tế gắn liền với đẩy mạnh chuyển đổi từ nên kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường của chính sách cải cách mở cửa. Những vấn đề được tính tốn đến khi đó là trao quyền, phân quyền, từ tập trung cao độ chuyển sang phân quyền với mức độ phù hợp. Trong những năm đầu của cải cách mở cửa, các ví dụ điển hình, sơ khởi của phân quyền có thể kể đến như chia đất đến từng hộ nông dân, chế độ khốn sản xuất… đã giúp giải phóng sức sản xuất ở khu vực nông thơn. Về phía doanh nghiệp, các chính sách cải cách về thuế, vốn doanh nghiệp, quy định phần lợi nhuận được giữ lại đã từng bước cởi trói, mang lại sức sống cho doanh nghiệp. Đặc biệt, việc thành lập các đặc khu kinh tế, các khu phát triển mới ban đầu chủ yếu tập trung tại các vùng ven biển, phía đơng Trung Quốc, sau dần dần mở rộng sang miền trung và tây cũng đã phản ánh tính chất phân quyền giai đoạn này.
Chế độ phân quyền tài chính được Quốc vụ viện Trung Quốc thực hiện vào năm 1980 cho thấy Trung ương đã có sự đánh giá đúng về vai trò của địa phương trong phát triển kinh tế đất nước, theo đó trao thêm nhiều quyền về quản lý kinh tế, quyết định ngân sách tài chính cho địa phương. Từ năm 1980, nhà nước thực hiện phân chia chu thi, phân cấp khoán đối với hệ thống tài chính các tỉnh, thành phố, khu tự trị, thử nghiệm thực hiện phương thức khoán ngân sách đối với các cơ sở văn hoá, giáo dục, khoa học, y tế, cơ quan nơng nghiệp và cơ quan hành chính. Một số thành phố và một số ít doanh nghiệp đã thực hiện chương trình thí điểm chuyển lợi nhuận sang thuế và một số cải
cách khác trong hệ thống thuế. Tuy nhiên, những bước đi đầu tiên với tinh thần “dị đá qua sơng” cũng đã bộc lộ khơng ít vấn đề, chủ yếu là địa phương trở nên “giàu có” hơn Trung ương, người dân giàu nước khơng giàu, tài chính Trung ương hết sức khó khăn, ảnh hưởng đến khả năng phân phối, điều tiết tài chính cả nước. Cụ thể hơn, chế độ khốn tài chính giúp chính quyền địa phương có được quyền tự chủ về thu tài chính. Địa phương muốn phát triển kinh tế, biện pháp tự nhiên sẽ là giảm thuế để gia tăng cạnh tranh, thông qua các ưu đãi về thuế để thu hút doanh nghiệp đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Cách làm này càng được tiếp thêm động lực bởi tiêu chuẩn lấy tăng trưởng GDP để đánh giá về kết quả chính trị của lãnh đạo địa phương. Cạnh tranh giữa các địa phương dẫn đến một kết quả là thuế thu trên cả cả nước ngày càng thấp. Thuế thu được thấp, song địa phương không chấp nhận việc đi vay, một phần cũng cịn chịu ảnh hưởng bởi tư tưởng bình qn chủ nghĩa cịn sót lại từ thời kinh tế kế hoạch, khiến cho chi tài chính cũng ơ mức thấp theo. Một vấn đề khác của cải cách theo chế độ khốn là lợi ích thu được khơng thực sự thuộc về địa phương. Do nếu thuế thu được từ địa phương càng nhiều đồng nghĩa với việc phải giao nộp cho Trung ương càng nhiều, trong khi đó chi phí đầu vào để tạo nên sự gia tăng đó thì địa phương phải gánh chịu, nói cách khác là giá thành thì địa phương phải chịu, nhưng lợi ích thì thuộc về Trung ương. Tất cả nguyên nhân trên tất yếu dẫn đến tác dụng tiêu cực từ hành vi thu thuế của chính quyền địa phương, sách lược “thu ít chi ít” trở nên phổ biến tại Trung Quốc giai đoạn này. Mọi vấn đề tiêu cực của chính sách khốn cuối cùng Trung ương phải gánh chịu, thâm hụt ngân sách liên tục các năm liền, thậm chí phải đi vay nợ địa phương, việc thực hiện các chức năng điều hành của chính phủ bị ảnh hưởng nghiêm trọng.
Xét ở khía cạnh kinh tế vĩ mơ, có nhiều ngun nhân góp phần đẩy mạnh quá trình cải cách thể chế tài chính Trung Quốc giai đoạn giữa thập niên 90 thế kỷ trước, như sự tăng trưởng nhanh chóng của các doanh nghiệp
phi quốc hữu trong nền kinh tế thị trường cùng với việc các doanh nghiệp quốc hữu hoạt động thiếu hiệu quả, thua lỗ đã làm gia tăng gánh nặng tài chính cho Nhà nước; cải cách kinh tế khiến quyền lực về chính trị của chính quyền địa phương được tăng cường, quyền lực chính trị tất yếu dẫn đến nhu cầu về quyền lực trong lĩnh vực tài chính tương ứng. Khi đó, cơ chế thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thơng qua phân quyền tài chính được xác định như sau: Trong vai trị là một chính sách được quyết định ban hành bởi Trung ương từ trên xuống dưới, phân quyền tài chính mang đến động lực, sự bảo đảm pháp lý và nhất là khơi dậy cũng như làm sâu đậm hơn khát khao thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Trên cơ sở đó địa phương nghiên cứu ban hành các chính sách tương ứng nhằm huy động hợp lý các nguồn lực, đầu tư phù hợp cho khu vực doanh nghiệp phi quốc hữu, nâng cao hiệu quả kinh tế. Một chiếc bánh to cùng ăn chung giờ được chia nhỏ ra đã góp phần nâng cao tính tích cực của địa phương, các chính sách cải cách khi đó tại Trung Quốc cơ bản đều xác định rõ cần tiếp tục thực hiện phân quyền đến khu vực doanh nghiệp, phải thực sự làm cho doanh nghiệp hồi sinh.
Cơ chế cạnh tranh bên cạnh có thể dẫn đến tác dụng phụ thiếu tích cực như phân tích ở trên, thì xét ở góc độ tăng trưởng GDP lại có tác dụng thúc đẩy mạnh mẽ. Lãnh đạo địa phương do theo đuổi thành tích chính trị của mình tăng cường cạnh tranh về tăng trưởng GDP, điều này có lợi trong học tập, trao đổi kinh nghiệm cũng như giám sát lẫn nhau giữa các chính quyền ngang cấp, nâng cao được hiệu quả thực thi chính sách. Kiểu động lực khích lệ cạnh tranh vì tăng trưởng này là điểm đặc thù trong các biện pháp thúc đẩy tăng trưởng của Trung Quốc, xuất phát từ hai đặc trưng cơ bản của thực tiễn thể chế chính trị Trung Quốc, một là cơ chế đánh giá thành tích dựa trên tăng trưởng GDP; hai là chế độ bãi nhiệm quan chức cấp trên dựa trên cơ sở ý kiến nhân dân thông qua các cuộc điều tra dân ý. Phân quyền tài chính và phân quyền chính trị mang lại động lực kinh tế và chính trị cho tăng trưởng kinh tế
Trung Quốc, trong đó vai trị của phân quyền chính trị đối với phân quyền tài chính là khơng nhỏ, bởi nếu khơng trao quyền, địa phương sẽ khơng có được khơng gian chính trị cần thiết để đưa ra các biện pháp phát triển kinh tế, phân quyền tài chính sẽ khơng thể nào có hiệu quả.
Đồng thời, trong q trình vận hành nền kinh tế, chính sách khốn đã góp phần khiến chủ nghĩa bảo hộ địa phương có cơ hội phá triển, hình thành nên các khu vực kinh tế khép kín, đóng cửa, điều này hồn tồn khơng phù hợp với yêu cầu phải xây dựng một thị trường thống nhất của cải cách mở cửa. Về phía các doanh nghiệp mà nói, dưới chế độ khốn doanh nghiệp vẫn chịu sự kìm hãm nhất định, chủ yếu đến từ sự kiểm soát trực tiếp của cấp hành chính quản lý. Các cấp chính quyền địa phương kiểm sốt các doanh nghiệp thuộc phân cấp quản lý căn cứ trên số lợi nhuận doanh nghiệp thu được phải giao nộp. Ví dụ, tại một khu vực có doanh nghiệp trung ương, tỉnh, thành phố, huyện, và các doanh nghiệp này phải giao nộp lợi nhuận lên các cấp trung ương, tỉnh, thành phố và huyện tương ứng, điều này rõ ràng không lợi cho sự lưu thông các yếu tố sản xuất cũng như phát triển lành mạnh của kinh tế thị trưởng. Như vậy, dù đã trao quyền, nhưng quan hệ phụ thuộc hành chính vẫn kiểm sốt hoạt động của các doanh nghiệp, doanh nghiệp chưa thực sự được hồi sinh, chức danh lãnh đạo các doanh nghiệp vẫn được đảm nhiệm bởi những cán bộ nhà nước phân theo các cấp bậc hành chính khác nhau theo quyết định của tổ chức. Đây cũng chính là cơ sở thực tiễn về mặt chính trị để tiến tới cải cách mạnh mẽ hơn nữa phân quyền tài chính.
Tất cả những mặt tích cực và tiêu cực nêu trên diễn ra trên thực tiễn Trung Quốc trong giai đoạn những năm sau khi tiến hành cải cách mở cửa đã đặt ra nhu cầu cần phải xác định một phương hướng cải cách tài chính phù hợp với tiến trình chuyển đổi tồn bộ nền kinh tế xã hội Trung Quốc. Từ những cơ sở lý luận và thực tiễn phát triển đất nước, Trung Quốc từng bước hình thành nên tư duy cải cách phân quyền tài chính dựa trên cơ sở phân chia
thuế vào những năm cuối thập niên 80 và đầu 90 thế kỷ trước. Phân quyền tài chính, thể hiện qua chế độ phân chia thuế năm 1994 là một lựa chọn tất yếu, phản ánh sự chuyển đổi căn bản từ phân quyền hành chính sang phân quyền kinh tế nhằm đáp ứng nhu cầu của kinh tế thị trường. Cũng có thể nói rằng, để xây dựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, bắt buộc phải gắn với việc phân cấp tài chính trên cơ sở phân chia thuế.