đến phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc
2.3.1. Tiêu chí đánh giá phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc
Khác với các quốc gia phương Tây theo chế độ liên bang thực hiện phân quyền chính trị và tài chính, phân quyền tài chính tại Trung Quốc nhấn mạnh đến mối quan hệ về tài chính giữa Trung ương và địa phương dựa trên sự thống nhất về chính trị. Khi nói về phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc, “phân quyền tài chính” cần được hiểu là “phân về tiềm lực tài chính”. Cái gọi là phân chia của chính quyền thực chất là phân chia về quyền chi phối đối với tiềm lực tài chính giữa trung ương và địa phương. Thứ hai, phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc dưới góc nhìn quyền đối với tài chính mà nói nó cho thấy tính nhị ngun “Trung ương mạnh địa phương yếu” rõ rệt, thế nhưng việc trao quyền quản lý về kinh tế xuống cho địa phương sẽ giúp địa phương có được quyền tự trị và chi phối tài chính, sự vận hành tài chính của địa phương trở thành quá trình tối đa hóa tiềm lực tài chính của quan chức địa phương. Do đó mà tiêu chí đánh giá nên là tính tự chủ về tài chính chứ khơng phải là sự phân phối theo quy định pháp luật.
Một số tiêu chí phổ biến hiện nay tại Trung Quốc khi đánh giá về phân quyền tài chính. Một là, tỷ lệ thụ hưởng đối với thu tài chính, coi tỷ thu tài chính của địa phương trong tổng thu tài chính ngân sách quốc gia là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá phân quyền tài chính, chủ yếu nhấn mạnh đến tính hợp pháp của phân quyền tài chính. Hai là, tỷ lệ chi tài chính của địa phương trong tổng ngân sách tài chính, chú trọng đến năng lực thu hút tài chính của chính quyền địa phương cũng như năng lực cá nhân của quan chức
địa phương trong phát triển thêm các nguồn thu. Ba là, xem xét nguồn tài chính khả dụng dưới sự nỗ lực và sáng tạo của chính quyền địa phương trong phát triển nguồn thu, lấy tỷ lệ các nguồn thu ngoài ngân sách so với thu ngân sách địa phương để đánh giá về hiệu quả phân quyền tài chính trên thực tế. Bốn là, tỷ lệ giá trị gia tăng thu và chi của địa phương trong giá trị gia tăng thu chi ngân sách trung ương.
2.3.2. Các nhân tố ảnh hưởng phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc Quốc
Bàn về những nhân tố tác động đến phân quyền tài chính, các học giả phương Tây đã có nhiều nghiên cứu liên quan và đưa ra được một số nhận xét đáng chú ý. Phân quyền tài chính xét đến cùng là một hành vi chính trị, và về bản chất nó có mối quan hệ mật thiết với quản lý hành chính cơng. Do vậy, có thể coi nó là kết quả của một sự thỏa thuận trao quyền giữa các cấp chính quyền với nhau. Chính nhu cầu đối với việc quả lý hành chính cơng đã thúc đẩy q trình phân quyền tài chính. Trong chế độ liên bang, quan hệ tài chính quyết định mức độ phân quyền tài chính mà ở đây, chế độ chuyển giao tài chính đóng vai trị chủ yếu. Tài chính được chuyển giao càng nhiều, địa phương càng thu được nhiều, tức mức độ phân quyền càng lớn. Ngồi ra, có quan điểm cho rằng quy mô dân số cũng là một trong những yếu tố quyết định đến mức độ phân quyền tài chính. Lý do là bởi khi dân số của địa phương gia tăng thì nhu cầu đối với việc cung ứng các sản phẩm công càng lớn, từ đó thúc đẩy tăng tỷ lệ chi ngân sách địa phương, đặt ra yêu cầu phải phân quyền tài chính. Một nền kinh tế có độ mở, hội nhập lớn cũng sẽ làm tăng mức độ phân quyền, khi mà tính tự chủ của địa phương trong thu hút kêu gọi đầu tư, phát triển thương mại được nâng cao. Một nghiên cứu khác của Bodman (2010) dựa trên số liệu thống kê của IMF để tiến hành khảo sát vấn đề phân quyền tài chính đối với các nước trong khối OECD giai đoạn 1980 – 2005 cũng đã cho thấy mức độ thị trường hóa, bất bình đẳng trong thu nhập, quy mơ chính quyền
các cấp, tiến trình độ thị hóa … đều tác động đến phân quyền tài chính của một quốc gia. Nói tóm lại, có thể tổng kết như sau: (1) Thu nhập bình qn của người dân và tích lũy của cải của xã hội gia tăng, nhu cầu đối với các hàng hóa dịch vụ cơng cũng gia tăng theo tỷ lệ thuận đã đặt ra yêu cầu chính quyền phải có sự đầu tư hơn nữa nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân, từ đó thúc đẩy chi tài chính của địa phương, làm tăng mức độ phân quyền tài chính . (2) Người dân ngày càng nhận thức rõ hơn về những hàng hóa dịch vụ cơng mà mình được cung cấp, phát huy “bỏ phiếu bằng chân”, chính quyền vì vậy buộc phải có những biện pháp nâng cao sức cạnh tranh, thúc đẩy phân quyền tài chính.
Tại Trung Quốc, các nhân tố cơ bản tác động đến q trình phân quyền tài chính xét về mặt nghiên cứu lý thuyết có sự tương đồng với những kết luận nêu trên, tức mức độ đơ thị hóa, khoảng cách thu nhập giữa thành thị và nông thôn, tăng trưởng kinh tế, độ mở của nền kinh tế. Có thể nói, mâu thuẫn giữa nhu cầu ngày càng cao của người dân đối với khả năng cung cấp các loại hình hàng hóa, dịch vụ cơng địi hỏi chính quyền phải có những biện pháp phù hợp nhằm tăng chi đầu tư công, gia tăng nguồn thu, từ đó thúc đẩy q trình phân quyền tài chính.
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2
Quan điểm của thế hệ lý thuyết phân quyền tài chính thứ nhất đã trả lời được câu hỏi vì sao Trung Quốc thực hiện phân quyền. Xuất phát từ yếu tố tự nhiên và cả lịch sử, với một diện tích lãnh thổ rộng lớn, sự khác biệt giữa các vùng miền từ ngôn ngữ đến phong tục tập quán khiến Trung Quốc từ xa xưa đã có truyền thống thực hiện phân quyền quản lý hành chính với mơ hình các nước chư hầu cùng triều đình phong kiến trung ương. Rõ ràng chính quyền trung ương khơng thể vươn tay đến mọi ngõ ngách của đất nước, và phân quyền tài chính giúp chính quyền từng địa phương có thể chủ động, sáng tạo ban hành những chính sách phát triển kinh tế và cung cấp những sản phẩm cơng cộng phù hợp nhất với tình hình đặc điểm địa phương mình. Nhà nước khi đó thực hiện quy hoạch chiến lược phát triển kinh tế từng vùng sao cho phù hợp với sự phát triển tổng thể nền kinh tế, cung cấp các loại sản phẩm hàng hóa cơng cộng lớn mang tính tồn quốc, cái này gọi là “Nhà nước tập trung lực lượng làm việc lớn”. Thế hệ lý thuyết phân quyền tài chính thứ hai, với quan điểm “chủ nghĩa liên bang kiểu thị trường thúc đẩy” (Market- Preserving Federalism) phần nào giải thích được sự phát triển thần kỳ của kinh tế Trung Quốc giai đoạn sau cải cách mở cửa. Các học giả như Qian, Weingast, Roland thông qua nghiên cứu cơ sở chính trị của thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đã đưa ra khung lý thuyết về “chủ nghĩa liên bang kiểu thị trường thúc đẩy” mà thực chất nó là nguyên tắc trao quyền và trách nhiệm cho các cấp chính quyền khác nhau, gồm (1) Hệ thống chính quyền các cấp có sự xác định rõ ràng về phạm vi quyền lực; (2) Chính quyền địa phương có quyền tự chủ kinh tế tại khu vực mình quản lý; (3) Chính quyền trung ương bảo vệ duy trì một thị trường thống nhất toàn quốc, bảo đảm các yếu tố sản xuất và hàng hóa được lưu thơng tự do giữa các địa phương; (4) Mọi chính quyền địa phương đều bị kiểm soát về ngân sách; (5) Phân cấp, trao quyền và trách nhiệm được chế độ hóa, đảm bảo sự ổn định lâu dài. Chỉ khi nào hội tụ
đủ 5 điều kiện trên, thì bất kể quốc gia đó là theo chế độ đơn nhất hay liên bang mới được coi là “chủ nghĩa liên bang kiểu thị trường ủng hộ” về thực chất. Kể từ khi thực hiện cải cách mở cửa, Đảng Cộng sản Trung Quốc luôn cho thấy sự ủng hộ và quyết tâm thực hiện kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, tin tưởng rằng đây là con đường duy nhất giúp phát triển đất, đồng thời khẳng định nhà nước cần làm tốt vai trò điều tiết vĩ mô, hạn chế những khiếm khuyết, ảnh hưởng tiêu cực của kinh tế thị trường để đảm bảo một nền kinh tế phát triển nhanh gắn liền với công bằng xã hội. Chính quyền địa phương được trao nhiều quyền tự chủ quyết định hơn, chủ động kêu gọi thu hút và quản lý nguồn vốn đầu tư từ bên ngồi, có quyền tự chủ chi phối thu nhập tài chính của địa phương mình, đồng thời những cải cách trong lĩnh vực thuế và ngân hàng cũng giúp tăng cường kiểm soát ngân sách các địa phương. Một trong những nguyên nhân then chốt giúp mang lại thành tựu to lớn trong công cuộc cải cách của Trung Quốc là kết hợp giữa phát triển kinh tế địa phương với lợi ích của chính quyền địa phương (ở đây là thành tích chính trị), giúp phát huy đầy đủ tính tích cực và mọi nguồn lực hiện của của địa phương cho phát triển kinh tế.
Mặt khác sự cạnh tranh thiếu hợp tác giữa các địa phương, chính quyền trung ương buông lỏng quản lý và nhấn mạnh đến lấy thành tích kinh tế làm thước đo chủ yếu cho thành tích chính trị, điều kiện “sự tương thích động lực” giữa quan chức địa phương với người dân khơng được đảm bảo có thể coi là nguyên nhân căn bản khiến mặc dù kinh tế tăng trưởng cao và liên tục nhưng Trung Quốc vẫn tồn tại tình trạng thu nhập bất bình đẳng nghiêm trọng, mơi trường thiên nhiên bị phá hoại nặng nề, công bằng xã hội không được bảo đảm và đặc biệt là sự tha hóa, biến chất dẫn đến tham ơ, hủ bại của bộ phận không nhỏ quan chức chính quyền địa phương.
Chƣơng 3
THỰC TRẠNG PHÂN QUYỀN
TÀI CHÍNH TẠI TRUNG QUỐC TỪ NĂM 1992 ĐẾN NAY
Báo cáo Đại hội XIV của Đảng Cộng sản Trung Quốc tháng 10/1992 đã xác định 10 nhiệm vụ chủ yếu trong giai đoạn những năm 1990, trong đó, nhiệm vụ số 1 là đẩy nhanh cải cách kinh tế xoay quanh xây dựng thể chế kinh tế thị trường XHCN, trong nhiệm vụ này có việc làm rõ quan hệ phân phối giữa trung ương và địa phương, từng bước thực hiện chế độ phân thuế.4
Xuất phát từ chủ trương này, Trung Quốc đã bắt đầu có những cải cách về phân quyền tài chính sau năm 1992.
3.1. Q trình hình thành, phát triển phân quyền tài chính tại Trung Quốc trƣớc năm 1994
Chế độ phân quyền tài chính tại Trung Quốc đã trải qua nhiều lần thay đổi, có thể chia làm ba giai đoạn là từ khi nước CHND Trung Hoa thành lập cho đến năm 1978 (trước cải cách mở cửa), từ 1978 đến 1994 ban hành chế độ phân thuế và giai đoạn từ năm 1994 cho đến nay. Nhìn chung, cải cách trong chế độ phân quyền tài chính ln gắn liền với sự thay đổi mối quan hệ giữa tập quyền trung ương với phân quyền địa phương, trên thực tế là quá trình thay đổi lặp đi lặp lại từ tập quyền đến phân quyền.
Trên cơ sở những phân tích nêu trên, nghiên cứu sinh cho rằng, Phân quyền tài chính tại Trung Quốc là hình thức chính quyền trung ương giao một phần nhiệm vụ ngân sách cho các chính quyền địa phương dựa trên cơ sở tập quyền cao độ về chính trị. Mọi nhiệm vụ thu chi của địa phương được coi là là nhiệm vụ trung ương giao cho địa phương, và kết quả hoàn thành các nhiệm vụ này quyết định thành tích chính trị của quan chức địa phương. Trong phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc, ý chí lãnh đạo của chính quyền
4 Chi tiết xem Báo cáo của Giang Trạch Dân tại Đại hội XIV Đảng Cộng sản Trung Quốc, ngày 12/10/1992,
trung ương đóng vai trị quyết định đối với sự phát triển kinh tế xã hội nói
chung cũng như mức độ hài lòng của người dân địa phương nói riêng. Và
thơng qua khái niệm trên, có thể thấy sự khác biệt cơ bản cũng như nét đặc sắc riêng của phân quyền tài chính tại Trung Quốc với phân quyền tài chính truyền thống chính là tập quyền cao độ về chính trị.
3.1.1. Sơ khởi của việc hình thành phân quyền tài chính trước năm 1978
Giai đoạn đầu sau khi nước Trung Quốc mới thành lập, Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc sớm ban hành “Quyết định về công tác thống nhất kinh tế tài chính quốc gia”, yêu cầu thống nhất trong tồn quốc cơng tác quản lý thu chi, vật chất và tiền mặt. Trên cơ sở đó Quốc vụ viện đưa ra “Quyết định về quản lý thống nhất thu chi tài chính năm 1950” [128], quyền quản lý và quyết định về ngân sách quốc gia tập trung hoàn toàn về Trung ương, tiêu chuẩn và phạm vi thu chi do Trung ương quyết định; quyền lực tài chính tập trung hồn tồn về Trung ương, thu chi của chính quyền địa phương đều do Trung ương tiến hành thẩm định và phân bổ theo từng cấp, thu ngân sách địa phương và chi ngân sách không liên quan đến nhau, ngân sách không giải ngân hết trong năm đều phải nộp về Trung ương. Về cơ bản chế độ tài chính giai đoạn này là Trung ương thống nhất thu chi cao độ, thu và chi tách rời, quyền hạn và tài sản quốc gia đều tập trung về Trung ương, đây là đặc trưng cơ bản của sự vận hành nền ngân sách tài chính thể chế kinh tế kế hoạch tập trung giai đoạn này. Giai đoạn từ 1951 - 1954 Trung Quốc bắt đầu triển khai phân cấp quản lý, ban đầu ngân sách tài chính quốc gia được chia thành ba cấp quản lý Trung ương, khu hành chính và tỉnh (thành phố), nhưng sự tham gia của chính quyền cấp dưới đều rất hạn chế, khoản thu được chia về chính quyền địa phương chỉ chủ yếu dùng vào bổ sung dự phòng cho ngân sách phân bổ ban đầu của Trung ương. Năm 1953 ngân sách tài chính đổi thành 3 cấp quản lý Trung ương, tỉnh (thành phố) và huyện, đồng thời quy định phạm vi thu chi tài chính của các cấp chính quyền. Năm 1954 phân loại
thu tài chính thành các nguồn thu cố định, nguồn thu dựa trên đóng góp theo tỷ lệ quy định giữa Trung ương và địa phương, nguồn thu từ phân bổ của Trung ương. Ngân sách địa phương hàng năm do Trung ương thẩm định, chi của địa phương lấy từ nguồn thu cố định và nguồn thu đóng góp giữa Trung ương và địa phương, trường hợp thiếu mới dùng đến nguồn Trung ương phân bổ để bù đắp. Đáng chú ý là tỷ lệ đóng góp được quy định hàng năm.
Năm 1958, Trung Quốc tiếp tục cải cách thêm một bước, mở rộng quyền tài chính của chính quyền địa phương, xây dựng thể chế quản lý tài chính theo nguyên tắc “Lấy thu để định chi, 5 năm không thay đổi”, cơ bản định hình thể chế tài chính theo hình thức phân quyền. Ngun tắc này cho phép địa phương giữ lại các nguồn thu cố định, nguồn thu từ đóng góp của doanh nghiệp và phân bổ của Trung ương, có bao nhiêu chi bấy nhiêu. Mặc dù vậy, do chịu ảnh hưởng tiêu cực của kế hoạch Đại nhảy vọt và thiên tai mà thể chế tài chính năm 1958 khơng được chấp hành một cách nghiêm chỉnh [129]. Thập niên 1960 và giai đoạn 1976 - 1979 lại dần dần quay trở về với kiểu trung ương tập quyền, áp dụng phương pháp “Thu chi chuyển giao xuống địa phương, khoán kế hoạch, khu vực điều chỉnh, tổng ngân sách đóng góp, mỗi năm điều chỉnh một lần”. Nội dung cơ bản của nó là về mặt thu nhập, ngồi một số nguồn thu vốn khơng thích hợp phân về địa phương, thực chất là các lĩnh vực cơng mang tính liên khu vực hay tồn quốc, như đường sắt, bưu chính, ngoại thương, hải quan… sẽ do Trung ương trực tiếp quản lý, thì các nguồn thu khác bao gồm các loại thuế và thu nhập doanh nghiệp đều