Qua phân tích có thể thấy pháp luật Việt Nam đến thời điểm hiện nay đã có nhiều quy định về chứng thực, có những quy định nằm trong các văn bản pháp luật chung và có cả những văn bản pháp luật dành riêng cho chứng thực. Pháp luật Việt Nam về chứng thực đã mang lại những tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy vậy, thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện nay cho thấy bên cạnh các kết quả đạt được vẫn còn rất nhiều mặt tồn tại, cụ thể như sau:
Thứ nhất, pháp luật Việt Nam chưa xác định đúng bản chất của chứng thực.
Chúng ta cần phải khẳng định rằng, chứng thực là sự chứng nhận hình thức, hồn tồn khơng đề cập đến nội dung. Chứng thực là quá trình xác minh, xác nhận, xác thực và chứng nhận chính thức một thơng tin nào đó là đúng, một hành vi nào đó đã xảy ra và khơng đề cập đến việc lưu giữ chứng cứ. Ngay khi nhận được yêu cầu chứng thực, người có thẩm quyền sẽ xác nhận các thông tin với người yêu cầu. Sau khi người yêu cầu xác nhận lại các thông tin, tài liệu, nhu cầu, nguyện vọng của mình, người có thẩm quyền sẽ tiến hành bước thứ hai là xác minh; xác minh những tài liệu, thông tin mà người yêu cầu cung cấp trên cơ sở kiểm tra, đối chiếu có chứng cứ, căn cứ rõ ràng. Tiếp đến bước thứ ba – xác thực, từ kết quả kiểm tra, đối chiếu ở bước hai, người có thẩm quyền sẽ đưa ra kết luận, khẳng định những thông tin, tài liệu người yêu cầu cung cấp là có thực, là chính xác. Bước cuối cùng là chứng nhận, nó thể hiện sự thừa nhận chính thức bằng văn bản của người có thẩm quyền về một sự thật nào đó (tài liệu có thật, bút tích là đúng, hành vi đã xảy ra tại thời điểm nhất định…). Việc chứng thực kết thúc tại thời điểm trả văn bản chứng nhận cho người yêu cầu.
76
Còn pháp luật Việt Nam hiện nay đang yêu cầu người thực hiện chứng thực phải chịu trách nhiệm cả về nội dung của tài liệu, văn bản bản chứng thực (không trái pháp luật, phù hợp đạo đức…). Đồng thời, pháp luật còn quy định thời hạn lưu trữ đối văn bản chứng thực: Chứng thực chữ ký lưu trong vòng 02 (hai) năm, chứng thực hợp đồng, giao dịch lưu trong vòng 20 (hai mươi) năm. Việc lưu giữ chứng cứ này đã làm cho hoạt động chứng thực khơng cịn đúng với bản chất của nó nữa. Lưu trữ đã làm cho chứng thực mang đầy đủ những đặc điểm của cơng chứng hình thức trên thế giới, đến Việt Nam nó được gọi bằng một cái tên khác là “chứng thực”.
Trong tình hình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, khoa học, công nghệ được đặc biệt chú trọng, ứng dụng trong hầu hết các lĩnh vực; yêu cầu của việc ứng dụng khoa học, công nghệ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động cơng chứng, chứng thực địi hỏi phải đánh giá đúng bản chất khoa học của các hoạt động này.
Thứ hai, pháp luật chưa định nghĩa được các thuật ngữ pháp lý một chính khoa học và chính xác.
Chứng thực đã hình thành ở Việt Nam từ thời Pháp thuộc, nhưng từ đó đến nay chúng ta vẫn chưa đưa ra được định nghĩa chứng thực là gì, chứng thực gồm các bước nào. Có nhiều hoạt động cũng mang bản chất của chứng thực bản sao nhưng lại được gọi bằng những thuật ngữ khác nhau như “sao tài liệu”, “sao tài liệu lưu trữ” hay “chứng thực lưu trữ”.
Thuật nghữ chứng thực được sử dụng ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau trong suốt một thời gian dài nhưng khơng có một định nghĩa khoa học hay cách hiểu nhất quán. Ngay cả khi nó được định nghĩa rõ ràng nhất tại Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 8/12/2000 với nghĩa là hoạt động chứng nhận của Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã thì cũng vẫn có thể tìm thấy trong hệ thống pháp luật tại thời điểm đó những mâu thuẫn trong cách
77
hiểu về “chứng thực” (ngoài Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã vẫn có những cơ quan khác thực hiện chứng thực), cụ thể, Điều 22, Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia năm 2001 quy định:
“1. Cơ quan, tổ chức nào cho phép khai thác, sử dụng tài liệu lưu trữ thì cơ quan, tổ chức đó cho phép sao tài liệu lưu trữ.
2. Cơ quan lưu trữ được cấp chứng thực tài liệu lưu trữ.
Thủ tục sao tài liệu lưu trữ, thẩm quyền cấp chứng thực tài liệu lưu trữ do cơ quan lưu trữ trung ương quy định.”
Từ năm 1987 đến nay, ý nghĩa của thuật ngữ “chứng thực” đã có nhiều lần thay đổi, tạo ra nhiều cách nhiều cách hiểu khác nhau. Ở thời điểm hiện tại, với các quy định tại Nghị định 23/2015-NĐ-CP, dường như không thể định nghĩa được chính xác chứng thực là gì.
Các thuật ngữ “bản chính”, “bản sao” cũng chưa có sự thống nhất. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đưa ra một định nghĩa riêng, mang tính mơ tả, liệt kê.
Thứ ba, pháp luật Việt Nam về chứng thực mang tính cục bộ, bó hẹp.
Chứng thực ở Việt Nam đang được hiểu và điều chỉnh ở một phạm vi rất hạn chế. Trong một thời gian dài nó được hiểu là hoạt động chứng nhận của cơ quan hành chính (UBND) đối với một số công việc cụ thể; hiện tại nó được định nghĩa và điều chỉnh như những hành vi cá biệt, được thực hiện bởi CCV, UBND cấp huyện, xã và cơ quan đại diện ngoại giao. Nghị định 23/2015/NĐ-CP chỉ điều chỉnh một số hành vi chứng thực cụ thể trong đời sống chứ chưa bao quát được phần lớn các hành vi chứng thực trong đời sống. Pháp luật chia chứng thực làm 03 (ba) loại chính: Chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch.
Hoạt động chứng thực bản sao vô cùng đa dạng, bản sao chứng thực được thực hiện bởi rất nhiều cơ quan khác nhau mà vẫn đảm bảo được tính
78
xác thực, chính xác của tài liệu. Bản sao khơng chỉ được sao từ bản chính mà nó cịn có thể được sao từ bản gốc và thậm chí là sao từ bản sao mà không hề ảnh hưởng tới giá trị pháp lý của giấy tờ. Hoạt động chứng thực bản sao được quy định rải rác trong những văn bản pháp luật khác nhau, thậm chí chúng được chứng thực theo quy trình khác nhau và do các cơ quan khác nhau quản lý. Các quy định của pháp luật rời rạc, manh mún, khơng có sự đồng bộ và thống nhất. Pháp luật không quy định thời hạn sử dụng bản sao chứng thực nhưng vẫn luôn tồn tại một luật ngầm trong thực tế với những lý do tương đối thuyết phục.
Đối với chứng thực chữ ký, pháp luật Việt Nam chưa có định nghĩa chữ ký là gì. Dưới góc độ ngơn ngữ học thì chữ ký được hiểu là biểu tượng viết tay. Tuy nhiên, trong thời đại hiện nay, khơng chỉ có chữ ký viết tay mà con có chữ ký điện tử, chữ ký số. Pháp luật đều đã có quy định về việc chứng thực các loại chữ ký nêu trên, nhưng chúng không được quy định tập trung trong một văn bản mà nằm xen kẽ trong từng văn bản quy phạm pháp luật riêng.
Chứng thực hợp đồng, giao dịch được thực hiện tại cơ quan hành chính Nhà nước là mơ hình chỉ có ở Việt Nam. Chứng thực hợp đồng, giao dịch theo pháp luật Việt Nam hiện hành mang đầy đủ các đặc điểm của hệ thống công chứng Anglo – Saxon (cơng chứng hình thức). Ở các quốc gia theo mơ hình cơng chứng hình thức, người thực hiện cơng chứng là các công chứng viên không chuyên trách, họ chỉ chịu trách nhiệm về hình thức mà khơng cần quan tâm đến nội dung, cho dù nó trái pháp luật cơng chứng viên cũng không phải chịu trách nhiệm. Cịn ở Việt Nam, cơng chứng hình thức được gọi với một cái tên khác là chứng thực, do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện và người thực hiện chứng phải chịu một phần trách nhiệm qua việc kiểm tra nội dung giao dịch.
79
Thứ tư, pháp luật về chứng thực tại Việt Nam cũng có những quy định tiến bộ, bắt kịp sự phát triển của nền kinh tế nước nhà nhưng khi đi vào thi hành thì lại khó thực hiện và khơng mang lại hiệu quả.
Đã có quy định về giá trị pháp lý của bản sao, bản sao chứng thực, đồng thời có chỉ đạo các cơ quan khi tiếp nhận bản sao chứng thực sẽ không yêu cầu xuất trình bản chính hoặc khi đã xuất trình bản chính thì khơng được u cầu nộp bản sao chứng thực. Tuy nhiên, thực tế không làm được như vậy, nhiều cơ quan không chấp nhận bản sao chứng thực mà yêu cầu phải có bản chính hoặc vừa u cầu xuất trình bản chính lại vừa u cầu phải nộp bản sao chứng thực. Bản sao lưu trữ, bản chứng thực lưu trữ có giá trị như tài liệu lưu trữ gốc, nhưng khi xuất trình tại các cơ quan thường bị “thu ln” mà không được trả lại.
Đặc biệt quy định chứng thực theo cơ chế một cửa – một cửa liên thơng là quy định mang tính “kịp thời”. Thế nhưng, việc ban hành các quy định một cách không hệ thống, không triệt để và khơng dự liệu trước các tình huống phát sinh cho nên rất khó để áp dụng vào thực tế. Chuyển giao quyền nhưng không chuyển giao nghĩa vụ, người được giao quyền khơng có đủ trình độ để thực hiện quyền đã dẫn đến lúng túng trong áp dụng pháp luật.
Thứ năm, pháp luật quy định không rõ ràng dẫn đến sự “nhầm lẫn pháp lý”. “Công chứng” và “chứng thực” là hai thuật ngữ thường xuất hiện cùng nhau trong các văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động chứng thực tại Việt Nam đang bị nhầm lẫn và nhiều trường hợp bị đánh đồng với hoạt động công chứng. Rà soát các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam trong khoảng 30 (ba mươi) năm trở lại đây, từ Pháp lệnh về Hợp đồng dân sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở … thấy rằng cứ ở đâu xuất hiện “cơng chứng” thì cũng xuất hiện “chứng thực”, ở đâu có yêu cầu về một tình tiết, một văn bản được “cơng chứng” thì đều có thể thay thế bằng
80
“chứng thực”. Pháp luật quy định một số hợp đồng, giao dịch dân sự bắt buộc phải cơng chứng, chứng thực thì mới có hiệu lực pháp luật nhưng cũng cho phép người dân được lựa chọn hoặc là công chứng hoặc là chứng thực.
Công chứng viên thực hiện cả các hoạt động mang bản chất của chứng thực, còn người thực hiện chứng thực cũng thực hiện cả hoạt động mang bản chất của công chứng – chứng thực hợp đồng giao dịch.
Việt Nam là một nước theo mơ hình cơng chứng nội dung, pháp luật về công chứng thể hiện rất rõ điều đó. Tuy nhiên, ở Việt Nam lại tồn tại cả hoạt động mang đặc trưng của cơng chứng hình thức và được gọi với cái tên “chứng thực”. Điều này đã gây ra sự xung đột pháp luật, tạo kẽ hở cho kẻ gian trục lợi cịn cơ quan quản lý thì gặp nhiều khó khăn, thách thức.
Đặt ra yêu cầu cao hơn về chuyên môn và điều kiện thực hiện, chi phí cao hơn, trách nhiệm cao hơn nhưng trên thực tế, đa số trường hợp kết quả của hoạt động công chứng được công nhận ngang bằng với kết quả của hoạt động chứng thực. Điều này không chỉ làm cho mục đích ngăn chặn, phịng ngừa rủi ro pháp lý cho xã hội không đạt được, làm lãng phí nguồn nhân lực chun mơn cao mà cịn tạo ra sự bất bình đẳng đối với những người hành nghề công chứng. Tâm lý chung của đa số người dân là ở đâu chi phí thấp thì làm. Vì lý do đó, hoạt động chứng thực giao dịch của UBND đang tạo ra sự cạnh tranh thiếu công bằng đối với các tổ chức hành nghề công chứng. Mặt khác, vì khơng có sự liên thơng dữ liệu giữa hai hệ thống này nên làm cho hệ thống thông tin ngăn chặn của ngành công chứng dần bị vơ hiệu hóa vì khơng thể theo dõi được tài sản đã giao dịch và được chứng thực; ở một số địa phương đã xảy ra tình trạng một tài sản bị giao dịch nhiều lần42
.
42 Đào Duy An, Nguyễn Thị Thơ, Đỗ Thị Hà Ly, “Sự cần thiết và định hướng xây dựng luật điều chỉnh chung hoạt động công chứng, chứng thực”, https://daoduyan.com/2021/11/su-can-thiet-va-dinh-huong-
81
Thứ sáu, quy định của pháp luật hiện hành cịn thiếu tính răn đe.
Chứng thực được quy định tại các văn bản luật, các Nghị định, Thơng tư và thậm chí là cả các cơng văn, chỉ thị hướng dẫn thi hành. Nhưng pháp luật lại không đưa ra các chế tài xử lý vi phạm, các hình thức xử phạt trong hoạt động chứng thực hoặc đã có nhưng mới chỉ dừng lại ở mức độ thu hồi tài liệu, xử phạt hành chính. Điều đó ảnh hưởng rất lớn tới hiệu quả áp dụng pháp luật trong thực tế.
Cả người thực hiện pháp luật và người áp dụng pháp luật đều thờ ơ hời hợt không đề cao tinh thần trách nhiệm, các hành vi vi phạm thường xuyên xảy ra dẫn đến hậu quả nghiêm trọng trên thực tế.
Thứ bảy, pháp luật hiện hành có sự chồng chéo trong quản lý Nhà nước đối với hoạt động cơng chứng, chứng thực.
Ở góc độ quản lý nhà nước, Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý ngành, quản lý các vấn đề về chuyên môn. Hoạt động chứng thực được giao cho Cục Hộ tịch, Quốc tịch, Chứng thực, cịn hoạt động cơng chứng được giao cho Cục Bổ trợ tư pháp. Trong khi phạm vi về chuyên môn của chứng thực gần như trùng khớp và nằm trọn trong quy trình cơng chứng thì việc chia ra 02 (hai) cơ quan để quản lý chuyên mơn là khơng cần thiết, có thể gây lãng phí nhân lực và chồng chéo, thiếu thống nhất trong quản lý, điều hành. Theo dõi trong khoảng thời gian từ năm 2017 đến nay, Cục Hộ tịch, Quốc tịch, Chứng thực có rất nhiều văn bản hướng dẫn nghiệp vụ đối với hoạt động chứng thực bằng công văn cho các địa phương. Hoạt động này là cần thiết khi cấp cơ sở phải tiếp nhận những yêu cầu chứng thực địi hỏi chun mơn sâu về pháp luật như: Chứng thực bản sao đối với văn bản đã hết hiệu lực, chứng thực các loại giấy ủy quyền, chứng thực một số loại văn bản không rõ ràng để phân biệt có phải là giao dịch dân sự hay khơng. Tuy nhiên, hoạt động hướng dẫn nghiệp vụ dường như đang bị nhầm lẫn với hoạt động giải thích luật; các cơng văn
82
hướng dẫn cá biệt đôi khi gây hiểu sai thậm chí mâu thuẫn với các quy định của luật43.