7. Tổng quan tài liệu
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN
dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước.
* Nhân tố khách quan:
29
Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi đầu tư vốn, đặc biệt là trong lĩnh vực Xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sơng, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi ngân sách nhà nước sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng cơng trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng cơng trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thơng thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương.
* Nguyên nhân chủ quan:
1.3.2. Nhân tố về điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương
Về điều kiện kinh tế - xã hội: Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu
tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt chi tiêu để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi ngân sách nhà nước giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí cơng trình tăng điều này có thể hỗn thực hiện dự án vì khơng đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương.
Về trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập: Việc quản lý vốn
đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước luôn chịu ảnh hưởng của nhân tố về trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập của người dân trên địa bàn. Khi trình độ kinh tế phát triển và mức thu nhập bình quân của người dân tăng lên, không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động nguồn ngân sách và sử dụng có hiệu quả, mà nó cịn địi hỏi các chính sách, chế độ, định mức kinh tế - tài chính, mức chi tiêu ngân sách phải thay đổi phù hợp với sự phát triển kinh tế và mức thu nhập, mức sống của người dân, khi đó nguồn thu ngân
30
sách nhà nước sẽ tăng – trong đó 50% nguồn tăng thu ngân sách được đầu tư phát triển. Do đó, ở nước ta cũng như các nước trên thế giới, người ta luôn quan tâm chú trọng đến nhân tố này, trong quá trình quản lý hoạch định của chính sách thu chi ngân sách nhà nước .
Thực tế cho thấy, khi trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập bình quân trên địa bàn còn thấp cũng như ý thức về sử dụng các khoản chi chưa được đúng mức cịn có tư tưởng ỷ lại nhà nước thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước .
1.3.3. Nhân tố thuộc về cơ chế chính sách của nhà nước
Một là, Chủ trương, chiến lược, quy hoạch phát triển KT-XH có vai trị
định hướng đầu tư, tác động đến đầu tư của quốc gia, của vùng, ngành, lĩnh vực và đôi khi tác động đến từng dự án cụ thể; do vậy, đây là nhân tố quan trọng hàng đầu, tác động đến công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước . Quy hoạch phát triển KT-XH là cơ sở để xây dựng quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trong từng thời kỳ. Trong khi đó, tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước đều phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Do vậy, quy hoạch KT-XH chính là cơ sở, là nền tảng để xem xét, lựa chọn danh mục các dự án đầu tư; qua đó, quyết định việc phân bổ nguồn vốn đầu tư ngân sách nhà nước cho từng ngành, từng lĩnh vực nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển KT-XH theo chiến lược và quy hoạch đã được phê duyệt. Phân bổ nguồn vốn là khâu quan trọng nhất trong quy trình quản lý vốn đầu tư ngân sách nhà nước . Do vậy, để nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn đầu tư, các cấp chính quyền phải làm tốt công tác lập và phê duyệt các loại quy hoạch, đồng thời quản lý đầu tư xây dựng cơ bản theo đúng quy hoạch.
Hai là, Cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng
cơ bản từ ngân sách nhà nước . Đây là một trong những nhân tố trực tiếp tác động đến việc huy động và phân bổ, sử dụng vốn đầu tư. Các cơ chế, chính sách này được thể hiện qua các văn bản luật và văn bản hướng dẫn thi hành
31
luật, gồm: Luật ngân sách nhà nước , Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, các luật thuế,… Cơ chế, chính sách đúng đắn, phù hợp với thực tế, ổn định, đồng bộ, thống nhất, đầy đủ với những quy định rõ ràng, cụ thể sẽ tạo điều kiện thuận lợi để vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được quản lý chặt chẽ, sử dụng đúng mục đích, đem lại hiệu quả KT- XH cao. Ngược lại, chính sách chồng chéo, khơng phù hợp, chậm đổi mới sẽ gây khó khăn, cản trở cho công tác quản lý, làm giảm hiệu quả KT-XH của vốn đầu tư ngân sách nhà nước .
Ba là, Hệ thống định mức, đơn giá áp dụng trong quản lý chi phí đầu tư
xây dựng cơng trình. Đây là yếu tố quan trọng, là căn cứ tính tốn về mặt kinh tế tài chính của dự án, nó quyết định việc sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, chống thất thốt, lãng phí. u cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình là tổng mức đầu tư, dự tốn xây dựng cơng trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng; tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng cơng trình. Trong thực tế, yêu cầu này thường không được đảm bảo; hầu hết các dự án đến khi kết thúc đầu tư, chi phí xây dựng đều vượt so với tổng mức đầu tư được duyệt lần đầu. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do: định mức kinh tế - kỹ thuật còn thiếu và lạc hậu; nhiều định mức, đơn giá thiếu căn cứ khoa học, không đồng bộ, không phù hợp thực tế; phương pháp định giá chưa dựa trên trên cơ sở giá thị trường làm ngưỡng giá; trượt giá nguyên vật liệu xây dựng quá lớn. Để quản lý tốt chi phí đầu tư xây dựng cơng trình; địi hỏi hệ thống định mức, đơn giá xây dựng cơ bản phải thường xuyên được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế.
1.3.4. Nhân tố thuộc về cơ quan quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Một là, Tổ chức bộ máy được giao thực hiện chức năng, nhiệm vụ
quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước . Đặc điểm riêng có của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước về việc sở hữu vốn và sử dụng vốn
32
nói lên tính phức tạp trong quản lý nguồn vốn này. Ngoài ra, do đặc điểm chung của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là thực hiện qua rất nhiều khâu, liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, nên bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước gồm nhiều cơ quan nhà nước, được phân công thực hiện từng khâu trong quy trình quản lý (phân bổ, giao kế hoạch vốn; thanh toán vốn; quyết toán vốn đầu tư). Tổ chức, hoạt động của bộ máy này đóng vai trị quyết định đến cơng tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước . Tổ chức bộ máy cần gọn nhẹ nhưng phải đủ năng lực quản lý, phù hợp với tình hình thực tiễn và mục tiêu quản lý của từng thời kỳ; tránh trùng lắp nhưng khơng được bỏ sót nhiệm vụ quản lý; đảm bảo kiểm tra, kiểm sốt được lẫn nhau trong q trình thực hiện nhiệm vụ quản lý. Nếu tổ chức bộ máy khơng phù hợp thì cơng tác quản lý vốn đầu tư sẽ kém hiệu quả, chất lượng thấp, dễ gây thất thốt, lãng phí.
Hai là, Trình độ của đội ngũ cán bộ có trình độ chun mơn cao, phẩm
chất đạo đức tốt sẽ xử lý cơng việc một cách nhanh chóng và chính xác, chấp hành nghiêm chỉnh quy trình nghiệp vụ, qua đó đảm bảo việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản đúng mục đích, đối tượng, đầy đủ, kịp thời, hiệu quả, đồng thời hạn chế được rủi ro xảy ra sai phạm.
Sản phẩm xây dựng cơ bản được hình thành thơng qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn vị nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án). Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu
tư” xuất hiện với 2 tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư
33
đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng ngân sách nhà nước ) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra
nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ S). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận. Để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng. Do vậy, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một trong những yếu tố hết sức quan trọng, bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao trong hoạt động đầu tư.
Ba là, Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước . Hoạt động của hệ thống này góp phần đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ; cụ thể là hoạt động của các cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát với mục tiêu chính là ngăn chặn, phịng ngừa và xử lý vi phạm nếu xảy ra. Kiểm tra là xem xét, đánh giá các hoạt động của các chủ thể đúng quy định hay khơng; mục đích chính là uốn nắn, chấn chỉnh các sai sót. Thanh tra là việc nhân danh quyền lực nhà nước xem xét hoạt động tại chỗ của các cơ quan, địa phương nhằm phòng ngừa, ngăn chặn, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật. Kiểm toán là xác định tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, quyết tốn, đánh giá sự tuân thủ pháp luật, hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước . Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo các tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định. Đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước luôn luôn là một hoạt động dễ phát sinh các tệ nạn tham nhũng, tiêu cực, thất thốt lãng phí nguồn lực
34
của Nhà nước. Hệ thống kiểm tra, giám sát nếu được vận hành đúng theo mục tiêu, nhiệm vụ và có kết quả tốt sẽ giúp hạn chế và ngăn chặn các tệ nạn này, đồng thời góp phần hồn thiện cơng tác quản lý vốn đầu tư ngân sách nhà nước .
1.3.5. Năng lực tổ chức thực hiện dự án của chủ đầu tư và các ban quản lý dự án
Do năng lực tổ chức thực hiện của một số chủ đầu tư và ban quản lý dự án còn yếu kém nên gây ra sự lãng phí vốn của Nhà nước.
Nếu năng lực khơng tốt sẽ khiến cho q trình này kéo dài dẫn đến chậm tiến độ của dự án đầu tư.
1.3.6. Nhân tố về đặc điểm sản phẩm xây dựng
Sản phẩm xây dựng có tính chất cố định, nơi sản xuất gắn liền với nơi tiêu thụ sản phẩm, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện, địa chất, thủy văn, khí hậu.
Chất lượng và giá cả (chi phí xây dựng) sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên. Do vậy để giảm thiểu lãng phí, thất thốt do ngun nhân khách quan bởi các tác động trên đòi hỏi trước khi xây dựng phải làm thật tốt công tác chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị xây dựng.
1.4. Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của một số địa phương
1.4.1. Kinh nghiệm của huyện Bảo Lâm, Tỉnh Lâm Đồng
Bảo Lâm là địa phương được các phương tiện thông tin đại chúng nói nhiều về thành tích cải cách hành chính, nâng cao năng lực quản lý Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là quản lý Nhà nước ở lĩnh vực đầu tư XDCB. Qua tiếp cận thực tế triển khai cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng trên địa bàn huyện có những nét nổi trội so với triển khai của ĐắkLắk nói chung và huyện Krơng Năng nói riêng, cụ thể:
- Trên cơ sở xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng của TW ban hành, huyện đã cụ thể hóa các quy trình quản lý theo thẩm quyền được phân cơng, phân cấp. Điểm nổi trội của
35
huyện đã hướng dẫn chi tiết về trình tự các bước triển khai đầu tư xây dựng từ xin chủ trương và chọn địa điểm đầu tư; lập và phê duyệt quy hoạch tổng thể mặt bằng; lập dự án đầu tư; thanh tốn chi phí lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự tốn; thiết kế tổng dự tốn, bố trí và đăng ký vốn đầu tư, đền bù giải phóng mặt bằng; tổ chức đấu thầu hoặc chỉ định đấu thầu; tổ chức thi công, quản lý chất lượng trong thi công; cấp phát vốn đầu tư; nghiệm thu cơng trình đưa vào sử dụng; đến thanh quyết tốn và bảo hành cơng trình. Gắn với các bước theo trình tự bên là thủ tục, hồ sơ cần có và trách nhiệm, quyền hạn quản lý, thụ lý của các chủ thể trong hệ thống quản lý, vận hành vốn và xây dựng. Việc cụ thể hóa quy trình quản lý và giải quyết công việc của Nhà nước đã tạo bước đột phá của Lâm Đồng nói chung và huyện Bảo Lâm nói riêng trong khâu cải cách hành chính, nâng cao trách nhiệm và năng lực của bộ máy Nhà nước.
- Đền bù giải phóng mặt bằng là khâu phức tạp nhất của quá trình thực hiện dự án đầu tư và xây dựng, trong thực tế rất nhiều dự án, cơng trình của