7. Tổng quan tài liệu
2.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
2.3.1. Công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước thông qua các nội dung, đó là: lập kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư; kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư; quyết toán vốn đầu tư và kiểm tra, thanh tra, giám sát sử dụng vốn đầu tư. Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư quản lý và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước phải đảm bảo: đúng đối tượng; thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đủ các tài liệu thiết kế và dự tốn được duyệt; đúng mục đích, đúng kế hoạch; theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trong phạm vi giá dự toán đượt duyệt; giám đốc bằng đồng tiền. Các nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước là một thể thống nhất, chi phối tồn bộ cơng tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư Xây dựng cơ bản. Chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và là điều kiện tiền đề để thực hiện lẫn nhau.
2.3.1.1. Về lập, thẩm định dự án đầu tư
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua các dự án đầu tư; thực hiện kế hoạch vốn đầu tư ngân sách nhà nước cũng chính là việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước . Chính vì vậy, dự án đầu tư xây dựng cơ bản được duyệt là cơ sở để lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm của ngân sách huyện.
Căn cứ quy hoạch phát triển KT-XH, quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng, khả năng cân đối vốn, theo đề nghị của các đơn vị, chủ đầu tư, UBND các xã, thị trấn và tham mưu, đề xuất của phịng Tài chính – Kế hoạch, UBND huyện phê duyệt chủ trương đầu tư xây dựng cơng trình. Văn bản cho chủ trương đầu tư thường có các nội dung cơ bản sau: Tên cơng trình, chủ đầu
64
tư, quy mô đầu tư, nguồn vốn đầu tư, thời hạn đầu tư,…; trong đó, chủ đầu tư thường là đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng cơng trình sau khi hoàn thành.Trên cơ sở chủ trương đầu tư đã được UBND huyện giao, chủ đầu tư tiến hành thuê các công ty tư vấn xây dựng lập dự án đầu tư trình cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt.
Bảng 2.8. Số dự án được thẩm định, phê duyệt giai đoạn 2016-2020
Nội dung Đơn vị
tính Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019 Năm 2020
1. Số dự án Dự án 93 108 41 28 15 2. Tổng mức đầu tư trình thẩm định Trđ 144.437,94 132.138,75 42.308,29 36.807,45 16.033,50 3. Tổng mức đầu
tư được duyệt Trđ 138.125,60 128.853,00 40.996,41 35.525,00 15.750,00
Trong đó, - Ngân sách tỉnh Trđ 80.099,50 17.432,00 17.463,11 8.852,92 13.715,77 - Ngân sách huyện Trđ 49.753,47 99.063,00 22.668,26 26.473,41 2.034,23 - Ngân sách xã Trđ 6.740,39 5.669,00 865,04 198,67 0,00 4. Tổng mức cắt giảm Trđ 6.312,34 3.285,75 1.311,89 1.282,45 283,50 5. Tỷ lệ cắt giảm % 4,37 2,49 3,10 3,48 1,77
(Nguồn: Phịng Tài chính – Kế hoạch huyện Krơng Năng)
UBND tỉnh đã phân cấp cho Chủ tịch UBND huyện, thị xã, thành phố phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách tỉnh có tổng mức vốn đầu tư dưới 10 tỷ đồng. Do vậy, số lượng dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của UBND huyện Krông Năng giai đoạn 2016-2020 tương đối nhiều (thể hiện ở bảng 2.8), tuy nhiên, dự án chủ yếu là nâng cấp, sửa chữa có quy
65
mơ tổng mức đầu tư nhỏ; số lượng dự án giảm dần do thực hiện thắt chặt đầu tư công, hạn chế mở mới cơng trình. Năm 2016 thẩm định, phê duyệt 93 cơng trình với tổng mức đầu tư 138,125 tỷ đồng, năm 2020 chỉ thẩm định, phê duyệt 15 cơng trình với tổng mức đầu tư 15,75 tỷ đồng.
Có thể nói, cơng tác lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư tại huyện Krông Năng cơ bản đã tuân thủ theo đúng các quy định của Luật Xây dựng, các Nghị định của Chính phủ và các Thơng tư của Bộ Xây dựng hướng dẫn về QLDA, quản lý chi phí đầu tư xây dựng và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Cơng tác thẩm định các dự án luôn bảo đảm các quy định của pháp luật, chú trọng xem xét sự cần thiết phải đầu tư; xác định đúng quy mô, công suất và hiệu quả đầu tư; xác định tính khả thi của dự án, đặc biệt là cơng tác đền bù GPMB. Chi phí đầu tư xây dựng cơng trình cũng đã được tính tốn kỹ trong q trình thẩm định tổng mức đầu tư; qua đó, kịp thời cắt giảm các khoản chi phí bất hợp lý, góp phần tiết kiệm, chống lãng phí, thất thốt vốn đầu tư ngay từ khâu đầu tiên của quá trình đầu tư. Kết quả thẩm định tổng mức đầu tư đã cắt giảm khá nhiều so với chủ đầu tư đề nghị, năm 2016 cắt giảm 4,37% (tương ứng 6,31 tỷ đồng), năm 2019 cắt giảm 3,48% (tương ứng 1,28 tỷ đồng),…
Tuy nhiên, công tác lập dự án đầu tư vẫn còn một số hạn chế sau đây: - Một số cơng trình lập dự án đầu tư chưa có trong kế hoạch trung hạn và đầu tư chưa phù hợp với quy hoạch.
UBND huyện Krơng Năng có thể phê duyệt dự án đầu tư trên địa bàn huyện do UBND tỉnh quyết định chủ trương có cơ cấu vốn ngân sách tỉnh, vốn ngân sách huyện dưới 10 tỷ đồng; do vậy, có những cơng trình UBND tỉnh cho chủ trương đầu tư mà không căn cứ vào khả năng cân đối nguồn vốn của tỉnh, đã có q nhiều cơng trình được lập dự án đầu tư và được UBND huyện phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật với cơ cấu vốn ngân sách tỉnh chiếm
66
tỷ lệ lớn, dẫn đến tồn đọng cơng trình đã được phê duyệt qua nhiều năm nhưng vẫn chưa được bố trí vốn để triển khai đầu tư xây dựng.
- Chất lượng một số dự án đầu tư còn thấp, do năng lực của đơn vị tư vấn hạn chế, thiếu trách nhiệm trong công tác khảo sát trước khi lập dự án và lập thiết kế dự tốn cơng trình; chủ đầu tư được giao là các trường, UBND các xã thiếu năng lực quản lý dự án đầu tư xây dựng, phụ thuộc rất nhiều vào đơn vị tư vấn dẫn đến hồ sơ dự án cịn nhiều nội dung bất hợp lý, khơng phù hợp với điều kiện thực tế. Có 71 cơng trình do UBND các xã, thị trấn làm chủ đầu tư với tổng mức đầu tư 75,5 tỷ đồng; có 18 cơng trình do 15 trường học làm chủ đầu tư với tổng mức 15,9 tỷ đồng. Điều 33- Nghị định 12/2009/NĐ- CP có quy định: “Đối với dự án có quy mơ nhỏ, đơn giản có tổng mức đầu tư
dưới 7 tỷ đồng thì chủ đầu tư có thể khơng lập Ban Quản lý dự án mà sử dụng bộ máy chun mơn của mình để quản lý, điều hành dự án hoặc thuê người có chuyên môn, kinh nghiệm để giúp quản lý thực hiện dự án”. Có thể nói đây là
kẻ hở để huyện đã giao cho các chủ đầu tư là trường học, các xã thiếu năng lực quản lý dự án đầu tư.
Trình tự, thủ tục tiến hành dự án đầu tư xây dựng cơng trình
Mỗi dự án đầu tư đều phải được tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục; có thể chia thành 3 giai đoạn như sau: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng đưa cơng trình vào khai thác sử dụng. Các nội dung thực hiện trong việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơng trình:
67
Sơ đồ 1.2. Các giai đoạn của một dự án đầu tư Xây dựng cơ bản
Thứ nhất, giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng để xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án;
Thứ hai, giai đoạn thực hiện dự án gồm các công việc: Thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng xây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng (đổi với cơng trình theo quy định phải có giấy phép xây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng; thi cơng xây dựng cơng trình; giám sát thi cơng xây dựng; tạm ứng, thanh tốn khối lượng hồn thành; nghiệm thu cơng trình xây dựng hồn thành; bàn giao
Giai đoạn II Thực hiện đầu tư
Giai đoạn I Chuẩn bị đầu tư
Nghiên cứu cơ hội đầu tư
Nghiên cứu tiền khả thi Nghiên cứu khả thi Thẩm định và phê duyệt dự án Thiết kế, lập tổng dự toán, dự toán
Đấu thầu (chỉ định thầu), Ký kết hợp đồng, xây dựng,
thiết bị
Thi cơng xây lắp cơng trình
Chạy thử, nghiệm thu và quyết toán
Giai đoạn III Đưa vào khai thác, sử dụng
68
cơng trình hồn thành đưa vào sử dụng; vận hành, chạy thử và thực hiện các công việc cần thiết khác;
Thứ ba, giai đoạn kết thúc xây dựng đưa cơng trình của dự án vào khai thác sử dụng gồm các công việc: Quyết tốn hợp đồng xây dựng, bảo hành cơng trình xây dựng.
Tùy thuộc điều kiện cụ thể và yêu cầu kỹ thuật của dự án, người quyết định đầu tư quyết định trình tự thực hiện tuần tự hoặc kết hợp đồng thời đối với các hạng mục công việc trong 3 giai đoạn trên.
Điều kiện để được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản:
Các dự án đầu tư chỉ được phân bổ kế hoạch vốn khi có đủ các điều kiện:
- Dự án có trong danh mục và trong phạm vi tổng mức vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn được giao.
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt theo thẩm quyền.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tư: phải có quyết định đầu tư từ thời điểm trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch.
Quy trình lập kế hoạch và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản đối với các dự án thuộc nguồn vốn Ngân sách huyện quản lý:
Từ sơ đồ 3 trên, có thể giải thích như sau:
(1): UBND tỉnh giao chỉ tiêu kế hoạch đầu tư năm. (2): UBND huyện
lập phương án bố trí kế hoạch vốn gửi Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và đầu tư.
69
Sơ đồ 1.3. Quy trình lập kế hoạch và cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc cấp huyện quản lý
(2a): Sở Tài chính thơng báo vốn bổ sung có mục tiêu cho ngân sách
huyện (nếu có). (3): Sở Kế hoạch và Đầu tư cùng với Sở Tài chính có ý kiến đề nghị điều chỉnh trường hợp khơng đúng quy định. (3a): Phịng Tài chính – Kế hoạch điều chỉnh kế hoạch vốn báo cáo UBND huyện. (4): Căn cứ Nghị
quyết của HĐND huyện, UBND huyện giao chỉ tiêu kế hoạch cho chủ đầu tư.
(4a): Phịng Tài chính – Kế hoạch thơng báo kế hoạch vốn cho KBNN; đồng
thời nhập vốn kế hoạch vào hệ thống TABMIS. (5): Chủ đầu tư mở mã số dự án và tài khoản, lập kế hoạch chi vốn đầu tư và thực hiện các thủ tục giải ngân vốn đầu tư. (6): KBNN lập kế hoạch chi q gửi Phịng Tài chính – Kế hoạch.
(7): Phịng Tài chính – Kế hoạch thơng báo theo kế hoạch chi quý. (8): Giao
dịch thanh toán vốn đầu tư.
UBND TỈNH
HĐND, UBND HUYỆN
SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ, SỞ TÀI
CHÍNH 1 1 2 3 PHỊNG TÀI CHÍNH – KẾ HOẠCH HUYỆN 3a 2a 4 4a 6 7
CHỦ ĐẦU TƯ KHO BẠC NHÀ
NƯỚC HUYỆN
5 8
70
Việc phân bổ vốn phải được thực hiện trên các nguyên tắc:
- Các dự án, cơng trình phải phục vụ cho các mục tiêu phát triển KT- XH của địa phương, của ngành đã đề ra.
- Các dự án, cơng trình được bố trí vốn phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt, có đủ các thủ tục đầu tư.
- Bố trí vốn tập trung, bảo đảm bảo hiệu quả đầu tư.
- Phải dành đủ vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trước năm kế hoạch.
- Bảo đảm tính cơng khai, minh bạch, công bằng.
Việc lập kế hoạch và phân bổ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được tiến hành qua các bước sau:
Bước 1, hướng dẫn xây dựng kế hoạch: căn cứ Chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán ngân sách năm sau (thường ban hành vào tháng 6 hàng năm), Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính thơng báo số kiểm tra và hướng dẫn xây dựng kế hoạch vốn đầu tư gửi các các Bộ, ngành, địa phương để chuẩn bị cho việc xây dựng kế hoạch năm.
Bước 2, xây dựng và báo cáo kế hoạch: căn cứ tiến độ thực hiện dự án
và các mục tiêu ưu tiên đã được hướng dẫn; các Bộ, ngành, địa phương phối hợp với các cơ quan liên quan xác định cụ thể các danh mục và nhu cầu vốn đầu tư các dự án, sắp xếp theo thứ tự ưu tiên; kiến nghị các cơ chế cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản, gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Kế hoạch vốn của UBND cấp tỉnh (cấp huyện) phải xin ý kiến Thường trực HĐND tỉnh (huyện) trước khi gửi cấp trên và Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Bước 3, tổng hợp, cân đối và báo cáo kế hoạch đầu tư của cả nước:
Bộ Kế hoạch và Đầu tư nghiên cứu, đề xuất các mục tiêu chiến lược, các quy hoạch phát triển KT-XH vùng, ngành và lãnh thổ, trong đó có những chương trình đầu tư cơng cộng, tổng mức và cơ cấu vốn đầu tư của toàn bộ nền kinh
71
tế quốc dân, tổng mức vốn đầu tư và danh mục chương trình, dự án đầu tư ưu tiên sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước , dự kiến phân bổ vốn đầu tư tập trung thuộc ngân sách nhà nước cho các Bộ, ngành, địa phương trình Thủ tướng Chính phủ vào tháng 9 hàng năm.
Bước 4, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư: Sau khi được Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán ngân sách nhà nước năm sau (khoảng tháng 11 hàng năm), Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch cho các Bộ, ngành, địa phương. Căn cứ tổng mức, cơ cấu vốn đầu tư do Thủ tướng Chính phủ giao, theo uỷ quyền của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư giao kế hoạch và hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương bố trí, phân bổ giao chi tiết kế hoạch vốn đầu tư năm sau.
Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: Sở Kế hoạch và Đầu tư (đối với cấp tỉnh) hoặc Phịng Tài chính Kế hoạch (đối với cấp huyện) tham mưu, giúp UBND các cấp lập kế hoạch và phương án phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản trình HĐND cùng cấp quyết định. Theo Nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện theo quy định.
Việc phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản năm sau ở các Bộ, ngành, địa phương phải được thực hiện xong trước ngày 31 tháng 12 hàng năm. Sau khi phân bổ kế hoạch vốn đầu tư các Bộ và ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố gửi kế hoạch vốn đầu tư về Bộ Tài chính; Ủy ban nhân dân các cấp gửi phân bổ kế hoạch vốn đầu tư về Sở Tài chính, Phịng Tài chính – Kế hoạch.
Thẩm tra phân bổ kế hoạch vốn xây dựng cơ bản: Đối với dự án thuộc Ủy ban nhân dân các cấp quản lý (vốn trong cân đối ngân sách địa phương, vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và vốn Chương trình mục tiêu quốc gia): Sau khi nhận được phân bố kế hoạch vốn đầu tư của úy ban nhân dân các cấp, Sở Tài chính, Phịng Tài chính – Kế hoạch trong thời hạn tối đa 15 ngày thực hiện thẩm tra phân bổ