1.2.1.2 .Các hình thức xử phạt hành chính trong lĩnh vực xây dựng
2.3. Đánh giá cơng tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
2.3.2.1. Hạn chế
Những thành tựu đã đạt đƣợc của các cơ quan chức năng trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh xây dựng những năm qua đã góp phần khơng nhỏ duy trì và làm ổn định tình hình trật tự đơ thị trên địa bàn quận Nam Từ Liêm. Bên cạnh những kết quả đáng ghi nhận thì tình hình vi phạm trong lĩnh vực xây dựng vẫn đang tiếp tục diễn biễn phức tạp, tinh vi và khó lƣờng địi hỏi lãnh đạo quận tiếp tục có những giải pháp quyết liệt hơn nữa. Cụ thể những hạn chế, bất cập cịn diễn ra trong cơng tác xử phạt vi phạm hành chính nhƣ sau:
- Các vụ việc vi phạm còn nhiều, xử lý chưa triệt để
Việc xử lý các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng của một số phƣờng trên địa bàn quận chƣa kiên quyết, triệt để vẫn còn hiện tƣợng tái phạm hoặc phát sinh vi phạm tiếp. Một số vi phạm trong lĩnh vực xây dựng chƣa đƣợc xử lý nghiêm, chế tài chƣa đủ mạnh vì vậy dẫn đến hiện tƣợng nhiều quyết định xử phạt khó thi hành xong, phải thực hiện các biện pháp cƣỡng chế. Đối với các quyết định cƣỡng chế, chỉ thực hiện đƣợc việc cƣỡng chế phá dỡ cơng trình vi phạm, chƣa thực hiện đƣợc việc khơi phục tình trạng ban đầu. Bên cạnh đó, một số vụ vi phạm đã đƣợc phát hiện nhƣng chƣa đƣợc xử lý kịp thời gây nghi ngại trong quần chúng, suy giảm lòng tin của ngƣời dân vào sự nghiêm minh của pháp luật và năng lực của cơ quan quản lý. Một số vụ vi phạm tuy có đƣợc xử lý nhƣng khơng đƣợc kiểm tra, giám sát chặt chẽ nên việc thi hành quyết định xử phạt chậm hoặc tái vi phạm. Tồn bộ tình hình này khiến cho hiệu quả xử phạt khơng cao, mục đích giáo dục, ngăn chặn vi phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng không đạt đƣợc nhƣ mong muốn.
Về công tác kiểm tra, phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng của UBND các phƣờng còn chƣa dứt điểm, chƣa kịp thời, chƣa nghiêm minh theo pháp luật hiện hành dẫn tới việc xử phạt một số cơng trình gặp nhiều khó khăn hay phải huy động nhiều lực lƣợng để tiến hành cƣỡng chế các cơng trình lớn, gây tốn kém thời gian, vật chất của nhà nƣớc, tài sản của cơng dân. Bên cạnh đó, việc xử lý vi phạm ở một số phƣờng chƣa kiên quyết, chƣa triệt để dẫn đến tình trạng cơng trình vi phạm xây dựng vẫn tồn tại, có hành vi tái phạm làm giảm tính răn đe, kịp thời của pháp luật.
- Sự phối hợp, trao đổi thơng tin giữa các cơ quan liên ngành cịn hạn chế
Sự phối hợp giữa các đơn vị chức năng còn chƣa tốt. Nghị định 139/2017/NĐ - CP đã quy định rõ về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan
chức năng trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, quản lý trật tự xây dựng và sự tham gia, phối hợp của các cơ quan liên quan trong công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Tuy nhiên, trong thực tế thì việc thực hiện phối hợp giữa các đơn vị, cơ quan chức năng còn nhiều hạn chế, sự phối hợp giữa các đơn vị còn chậm so với yêu cầu về thời gian cần xử lý, ảnh hƣởng đến quy trình xử phạt vi phạm. Cơng tác hồn thiện hồ sơ xử phạt cịn chậm, cơng chức địa chính - xây dựng tại các phƣờng chƣa phối hợp chặt chẽ với công chức của Đội Quản lý trật tự xây dựng đô thị để lập hồ sơ vi phạm về đất đai khi xử phạt vi phạm trong lĩnh vực xây dựng. Các công chức của Đội Quản lý trật tự xây dựng đô thị thực hiện nhiệm vụ tại các phƣờng trong quá trình làm việc nhiều khi tự tạo ra “ekip” riêng của mình, vơ hình chung tạo ra sự phân định, khoảng cách giữa công chức của phƣờng và công chức của Đội Quản lý trật tự xây dựng đô thị trong hoạt động quản lý và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên cùng một địa bàn.
- Chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức cịn hạn chế
Mặc dù đã có những tiến bộ nhất định nhƣng nhìn chung chất lƣợng cán bộ, cơng chức ngành cịn yếu và cịn thiếu rất nhiều, đặc biệt là cán bộ, công chức quản lý trong lĩnh vực xây dựng. Ý thức trách nhiệm, trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ, cơng chức, nhất là ở cơ sở vẫn cịn nhiều vấn đề phải bàn. Đội quản lý trật tự xây dựng đô thị quận Nam Từ Liêm phân công về m i phƣờng từ 2-3 cơng chức, trong khi đó địa bàn phƣờng rộng, số lƣợng cơng trình thi cơng lớn dẫn đến khối lƣợng công việc quá tải, ảnh hƣởng không nhỏ tới chất lƣợng hoạt động của đội ngũ cán bộ, cơng chức.
Bên cạnh đó, vẫn cịn nhiều cán bộ, công chức làm việc thụ động, thiếu trách nhiệm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cũng nhƣ việc chịu trách nhiệm khơng cao, thiếu tính chủ động, sáng tạo và chƣa có sự đầu tƣ nâng cao chuyên môn nên vẫn cịn nhiều hạn chế trong cơng tác kiểm tra, giám sát và
xử phạt các hành vi vi phạm hành chính về xây dựng trên địa bàn. Cán bộ, cơng chức trong q trình thực thi nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra thƣờng chỉ tập trung kiểm tra các trƣờng hợp xây dựng không phép, sai phép mà hạn chế trong việc kiểm tra việc các cơng trình xây dựng có đáp ứng đủ các yêu cầu về vệ sinh mơi trƣờng, an tồn lao động, chất lƣợng cơng trình xây dựng, vấn đề xử lý phế thải xây dựng hay bụi bẩn trong quá trình thi cơng và vận chuyển vật liệu rơi vãi... Do vậy, nhiều cơng trình xây dựng gây ảnh hƣởng đến môi trƣờng nhƣng chƣa bị xử lý và vẫn tồn tại gây bức xúc trong sinh hoạt của ngƣời dân khu vực xung quanh.
- Mức xử phạt khơng tương xứng với lợi ích của hành vi vi phạm
Mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng còn khá thấp so với giá trị cơng trình vi phạm. Về vấn đề này, pháp luật cần thể hiện rằng đối tƣợng có hành vi vi phạm sẽ bị thiệt hại lớn về kinh tế nếu không tuân thủ theo pháp luật. Nâng cao ý thức tự giác tuân thủ theo pháp luật của ngƣời dân bằng biện pháp xử phạt nặng vào chi phí nộp phạt nếu có hành vi vi phạm xây dựng. Cần tăng mức phạt của một số quy định nhằm tăng tính răn đe đối với đối tƣợng có hành vi vi phạm và tăng hiệu quả XPVPHC trong lĩnh vực xây dựng.
Nhƣ quy định tại Điều 15 Nghị định 139/2017/NĐ-CP xử phạt đối với hành vi tổ chức thi cơng xây dựng cơng trình sai nội dung giấy phép xây dựng đƣợc cấp đối với trƣờng hợp cấp phép xây dựng mới nhƣ sau: phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị; phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc xây dựng cơng trình khác; phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với xây dựng cơng trình có u cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tƣ xây dựng hoặc lập dự án đầu tƣ xây dựng. [14, tr.15-18]
Với mức phạt tiền nêu trên không đảm bảo mức răn đe với các đối tƣợng vi phạm do lợi ích mà việc vi phạm mang tới quá lớn. Nhƣ trên đã nêu, đa phần những cơng trình xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đơ thị có diện tích nhỏ (theo quy định mặt tiền và chiều sâu từ 3m trở lên và tổng diện tích khơng nhỏ hơn 30m2 đã có thể tách thửa) nên việc cơi nới diện tích sàn hay nâng cao tầng sai với giấy phép đƣợc cấp rất dễ xảy ra. Nếu so sánh mức độ tƣơng quan giữa mức phạt các vi phạm và lợi ích có thể đem đến từ hành vi vi phạm thì sự chênh lệch q lớn. Lợi ích có thể đem đến từ hành vi vi phạm có thể gấp nhiều lần, thậm chí là hàng chục lần so với mức phạt theo quy định. Nhƣ vậy, mức xử phạt thấp khơng những khơng đảm bảo tính ngăn ngừa, răn đe mà còn tạo hiệu ứng ngƣợc khiến nhiều đối tƣợng coi thƣờng, chủ động thực hiện hành vi vi phạm.
2.3.2.2. Nguyên nhân
- Hệ thống văn bản chưa đồng bộ, thống nhất
Hệ thống văn bản pháp luật khơng đồng bộ, mặc dù có nhiều chế định điều chỉnh trong lĩnh vực xây dựng nhƣng lại đƣợc quy định tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau thiếu tính thống nhất, khái niệm về trật tự xây dựng đô thị quy định thiếu rõ ràng. Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 đƣợc Quốc Hội thơng qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2015 tuy nhiên đến nay có rất nhiều Nghị định hƣớng dẫn thi hành Luật Xây dựng, với m i Nghị định lại có rất nhiều Thông tƣ hƣớng dẫn thực hiện Nghị định. Nghị định 139/2017/NĐ-CP đã thay thế cho Nghị định 121/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tƣ xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý cơng trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở, Thông tƣ số 03/2018/TT-BXD ngày 24/4/2018 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 139/2017/NĐ-CP. [31], [12], [14], [8]
Tuy nhiên, Nghị định 139/2017/NĐ-CP lại xuất hiện một số bất cập khiến cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính gặp một số khó khăn, vƣớng mắc nhƣ:
Mức xử phạt đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng tại đơ thị cịn đang ở mức chung chung, chƣa cụ thể, rõ ràng với từng hành vi. Vì vậy, việc xử phạt với mức tiền tối thiểu hay tối đa và căn cứ nào để lựa chọn mức phạt tiền đó lại cũng chính là một bài tốn khó đối với các cơ quan có thẩm quyền khi ban hành quyết định xử phạt.
Đối với việc áp dụng các biện pháp dừng thi công đối với các cơng trình xây dựng quy định tại Khoản 12, Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP và Điều 5 Thơng tƣ số 03/2018/TT-BXD thì đối với các hành vi xây dựng cơng trình xây dựng sai nội dung giấy phép đƣợc cấp hoặc xây dựng cơng trình khơng có giấy phép mà theo quy định phải có giấy phép mà đang thực hiện thì ngƣời có thẩm quyền phải tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính và yêu cầu tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm dừng thi cơng xây dựng cơng trình, ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoặc chuyển đến ngƣời có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm phải làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Hết thời hạn 60 ngày nêu trên tổ chức, cá nhân vi phạm khơng xuất trình với ngƣời có thẩm quyền xử phạt giấy phép xây dựng hoặc giấy phép xây dựng đƣợc điều chỉnh thì bị áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ cơng trình, phần cơng trình xây dựng vi phạm. Tuy nhiên thực tế triển khai pháp luật không quy định cụ thể biện pháp dừng thi cơng cơng trình xây dựng vi phạm cụ thể là gì. Trƣớc khi có Nghị định 139/2017/NĐ-CP một trong các biện pháp để dừng việc thi cơng cơng trình vi phạm là ra quyết định đình chỉ việc thi cơng cơng trình và thực hiện việc cắt điện, cắt nƣớc đối với cơng trình
vi phạm (nội dung này đƣợc quy định cụ thể tại Nghị định 180/2007/NĐ-CP ngày 07/12/2007 của Chính phủ).
Nghị định 139/2017/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tƣ số 03/2018/TT- BXD của Bộ Xây dựng cũng không quy định việc ban hành quyết định đình chỉ thi cơng cơng trình xây dựng. Do vậy, trên thực tế, nhiều trƣờng hợp mặc dù đã bị lập biên bản VPHC, ra quyết định xử phạt nhƣng chủ đầu tƣ vẫn tiếp tục thi công xây dựng, tăng diện tích vi phạm dẫn đến khi ban hành quyết định cƣỡng chế, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả và thời điểm tiến hành tháo dỡ thì cơng trình đã hồn thành, đƣa vào sử dụng.
Hay nhƣ, thủ tục xin cấp giấy phép xây dựng hoặc điều chỉnh giấy phép xây dựng đối với các cơng trình quy định tại Điều 15 Nghị định 139/2017/NĐ-CP thì đối với các cơng trình xây dựng sai nội dung giấy phép đƣợc cấp hoặc xây dựng cơng trình khơng có giấy phép mà theo quy định phải có giấy phép mà đang thực hiện thì trong thời hạn tối đa 60 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức vi phạm có trách nhiệm thực hiện thủ tục đề nghị cấp giấy phép xây dựng hoặc điều chỉnh giấy phép xây dựng. Quy định này khơng thật sự phù hợp với thực tế, vì nhiều trƣờng hợp vi phạm khi lập biên bản vi phạm hành chính, ngƣời có thẩm quyền xử phạt đã biết trƣờng hợp này là không thể và không đƣợc cấp giấy phép xây dựng (khơng phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất đƣợc phê duyệt; không phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng…) nên việc quy định thời hạn 60 ngày đối với trƣờng hợp này để xin phép xây dựng là khơng cần thiết và gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm, vì để thời gian càng dài thì sẽ phát sinh thêm vi phạm và khi cƣỡng chế sẽ gây thiệt hại cho cả ngƣời vi phạm và cả nhà nƣớc.
Trên địa bàn quận Nam Từ Liêm có nhiều diện tích đất nơng nghiệp chƣa đƣợc chuyển đổi mục đích sử dụng đất tuy nhiên nằm liền kề với khu nhà dân nên đã đƣợc ngƣời dân tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng và xây dựng các cơng trình
kiên cố. Với thời hạn 60 ngày thì việc cung cấp giấy phép xây dựng là điều bất khả thi, trong khi đó 60 ngày thì cơng trình đang vi phạm rất có thể vẫn tiếp tục đƣợc thi công và hồn thiện. Gây ra nhiều khó khăn hơn nữa đối với hoạt động xử phạt cũng nhƣ việc triển khai các biện pháp khắc phục hậu quả.
- Quy chế phối hợp giữa các cơ quan còn chưa hiệu quả
Sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng liên quan còn chậm trễ, chƣa hiệu quả gây nhiều khó khăn trong cơng tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn, không phát huy đƣợc ý thức trách nhiệm mối quan hệ phối hợp và năng lực công tác của các cơ quan chức năng trong việc thực hiện mục tiêu đảm bảo trật tự xây dựng trên địa bàn quận Nam Từ Liêm. Sự phối hợp giữa Đội Quản lý trật tự xây dựng đơ thị, phịng Quản lý đơ thị, công chức thuộc UBND các phƣờng, cơ quan công an quận, công an phƣờng cịn thiếu chặt chẽ, vẫn cịn tình trạng “việc ai nấy làm”, không phân rõ nhiệm vụ, trách nhiệm cho các bên trong cơng tác phối kết hợp vì vậy hiệu quả các quyết định hành chính chƣa cao, chƣa quyết liệt.
Các cơ quan cần có sự h trợ, phối hợp kịp thời để công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng hiệu quả hơn. Ví dụ nhƣ: khi cƣỡng chế, tháo dỡ các cơng trình xây dựng vi phạm hành lang an tồn giao thơng thì cần có sự phối hợp của lực lƣợng thanh tra giao thông vào cuộc cùng lực lƣợng thanh tra xây dựng để đảm bảo quá trình cƣỡng chế diễn ra hiệu quả, thể hiện tính nghiêm minh của các văn bản quyết định xử phạt hành chính