7. Bố cục của đề tài
1.3. Các chủ thể tham gia vào cơng tác thực thi chính sách bảo vệ mô
1.3.1. Chủ thể thực thi chính sách bảo vệ mơi trường
Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước chuyên trách về mơi trường ở nước ta được hình thành từ năm 2002 cùng với việc thành lập mới Bộ Tài nguyên và Môi trường trên cơ sở tách chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về môi trường ở Bộ Khoa học Công nghệ và môi trường và một số bộ ngành khác trước đó.
Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường hiện nay ở nước ta gồm các cấp: Chính phủ, bộ ngành, địa phương và được khái quát qua sơ đồ sau:
Chính sách bảo vệ mơi trường cũng là một trong những chính sách cơng của Nhà nước. Do đó, chủ thể ban hành chính sách bảo vệ mơi trường gồm các cơ quan Nhà nuớc có thẩm quyền như: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Mơi trường, Bộ Tài chính. Ngồi ra, các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng ban hành các văn bản phục vụ cho hoạt động quản lý đơn vị mình và tổ chức triển khai thực hiện.
20
Cấp Trung ương
Hình 1.1. Hệ thống quản lý nhà nước trong thực hiện chính sách bảo vệ mơi
Chủ thể thực hiện chính sách về bảo vệ mơi trường trước hết là các cơ quan
Nhà nước (Chính phủ, Bộ Tài ngun và Mơi trường, bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp) được quy định cụ thể tại chương XIV Luật bảo vệ môi trường năm 2014, cụ thể:
Chính phủ thống nhất quản lý, chỉ đạo điều hành thực hiện Chương trình, Kế hoạch bảo vệ môi trường trong cả nước.
Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: đất đai; tài nguyên nước; tài ngun khống sản, địa chất; mơi trường… và có nhiệm vụ Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng Chính phủ theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật về BVMT; phê duyệt chiến lược, quy hoạch, chương trình phát triển các ngành, lĩnh vực về BVMT; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về tài nguyên và môi trường.
Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ: có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài ngun và Mơi trường xây dựng, ban hành thông tư, thông tư liên tịch về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ trực tiếp quản lý. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện các nhiệm vụ được quy định tại Luật bảo vệ môi trường và phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về bảo vệ mơi trường thuộc phạm vi quản lý của mình; hằng năm báo cáo Chính phủ các hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực thuộc bộ, ngành quản lý.
Trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được quy định cụ thể tại điều 142, Chương XIV, Luật bảo vệ môi trường năm 2014. Cụ thể:
Ủy ban nhân dân các cấp:
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố (cấp tỉnh): thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại địa phương. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh, thành phố trong việc bảo vệ môi trường tại địa phương.
Đối với cấp quận, huyện (cấp huyện), hoạt động quản lý nhà nước về môi trường được giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường thực hiện. Phịng Tài ngun và Mơi trường là cơ quan chuyên môn thuộc UBND thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND quận, huyện quản lý nhà nước về mơi trường và có các
22
nhiệm vụ cụ thể sau:
Trình UBND quận, huyện ban hành quyết định, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hằng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước thuộc lĩnh vực mơi trường.
Tổ chức đăng ký, xác nhận và kiểm tra việc thực hiện cam kết BVMT, đề án BVMT, kế hoạch BVMT và các kế hoạch phịng ngừa, ứng phó và khắc phục sự cố môi trường trên địa bàn; thực hiện công tác BVTM làng nghề trên địa bàn; lập báo cáo hiện trạng môi trường theo định kỳ; đề xuất các giải pháp xử lý ô nhiễm môi trường làng nghề, các cụm công nghiệp, khu du lịch trên địa bàn.
Tổ chức ứng phó, khắc phục sự cố ơ nhiễm nguồn nước; theo dõi, phát hiện và tham gia giải quyết sự cố ô nhiễm nguồn nước liên quốc gia theo thẩm quyền.
Tổ chức thực hiện kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu và tham gia cập nhật kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn cấp huyện.
Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về BVMT, tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoảng sản, bảo vệ môi trường biển.
Theo dõi, kiểm tra các tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tài nguyên và môi trường; giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng, lãng phí về tài ngun và mơi trường theo quy định của pháp luật và phân công của UBND câp huyện.
Giúp UBND quận, huyện quản lý nhà nước đối với các tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân; tham gia quản lý hoạt động tổ chức và hoạt động của các hội trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện.
Hướng dẫn, kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ quản lý nhà nước về môi trường đối với công chức chuyên môn về môi trường thuộc UBND cấp xã.
Thực hiện công tác thông tin, báo cáo định kỳ và đột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định ủa UBND cấp huyện và Sở Tài nguyên và Môi trường.
1.3.2. Các bên liên quan trong thực thi chính sách bảo vệ mơi trường
Tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp
Tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có trách nhiệm sau:
23
Tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường; tham gia các hoạt động bảo vệ mơi trường. Tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có quyền: được cung cấp và yêu cầu cung cấp thông tin về bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật; tham vấn đối với dự án có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình; tư vấn, phản biện về bảo vệ môi trường với cơ quan quản lý nhà nước và chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có liên quan theo quy định của pháp luật; tham gia hoạt động kiểm tra về bảo vệ môi trường tại cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.
Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư
Đại diện cộng đồng dân cư trên địa bàn chịu tác động môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quyền yêu cầu chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ cung cấp thông tin về bảo vệ môi trường thông qua đối thoại trực tiếp hoặc bằng văn bản; tổ chức tìm hiểu thực tế về cơng tác bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thu thập, cung cấp thơng tin cho cơ quan có thẩm quyền và chịu trách nhiệm về thơng tin cung cấp; có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cung cấp kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở; có quyền tham gia đánh giá kết quả bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thực hiện các biện pháp để bảo vệ quyền và lợi ích của cộng đồng dân cư theo quy định của pháp luật.
Các doanh nghiệp, tổ chức có quyền được sử dụng những dịch vụ công trong hoạt động bảo vệ môi trường, được đối xử cơng bằng trong qúa trình thực hiện pháp luật về mơi trường; đồng thời phải có trách nhiệm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các quy định về BVMT theo quy định của pháp luật trong quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh.
1.4. Các yếu tố tác động tới thực thi chính sách mơi trường
Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách cơng nói chung và chính sách bảo vệ mơi trường nói riêng có nhiều và được phân chia thành các nhóm khác nhau. Ở đây sử dụng cách phân chia thành: nhóm yếu tố bên trong và nhóm yếu tố bên ngồi.
24
1.4.1. Yếu tố bên trong
* Hệ thống chính trị
Hệ thống chính trị của mỗi quốc gia sẽ chi phối cả nội dung lẫn hình thức của việc xây dựng và triển khai chính sách cơng, nó phản ánh bản chất của chế độ chính trị xã hội của quốc gia đó. Trong hệ thống chính trị thì có thể chia các yếu tố nhỏ hơn nữa. Bao gồm các yếu tố về văn hóa chính trị, hiến pháp, thế chế chính trị [7, tr.90].
Văn hóa chính trị
Theo Hồng Chí Bảo: “Văn hóa chính trị là chất lượng tổng hịa của tri thức, tình cảm, niềm tin chính trị, tạo thành ý thức chính trị của cơng dân, thúc đẩy họ hướng tới những hành động tích cực phù hợp với lý tưởng chính trị, xã hội…” Văn hóa chính trị tác động mạnh mẽ đến chính sách cơng nói chung và chính sách bảo vệ mơi trường nói riêng vì nó tạo nên niềm tin chính trị, ý thức chính trị của những nhà hoạch định chính sách đặc biệt là chính sách bảo vệ môi trường được xem là vấn đề văn hóa và đạo đức. Bảo vệ mơi trường cịn liên quan cả đến phát triển bền vững bao hàm cả 3 yếu tố phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội.
Hiến pháp
Hiến pháp là yếu tố quan trọng thứ hai ảnh hưởng đến q trình xây dựng chính sách cơng. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý cao nhất buộc mọi chính sách cơng phải tn theo. Do đó, chính sách bảo vệ mơi trường cũng được xây dựng và tổ chức thực hiện trong khuôn khổ của Hiến pháp. Những quy định của chính sách bảo vệ mơi trường cũng phải tuân theo Hiến pháp và không được vượt qua khỏi những quy định của pháp luật.
Thể chế chính trị
Thế chế chính trị của nước ta hiện nay là chế độ xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”. Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Trong giai đoạn hiện nay, cơ chế, chính sách, pháp luật về bảo vệ mơi trường và việc tổ chức thực hiện của các cơ quan chức năng vẫn còn những hạn chế, bất cập. Theo thống kê của Bộ Tư pháp (2014), hiện nay có khoảng 300 văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường để
25
điều chỉnh hành vi của các cá nhân, tổ chức, các hoạt động kinh tế, các quy trình kỹ thuật, quy trình sử dụng nguyên liệu trong sản xuất. Tuy nhiên, hệ thống các văn bản này vẫn cịn chưa hồn thiện, thiếu đồng bộ, thiếu chi tiết, tính ổn định khơng cao, tình trạng văn bản mới được ban hành chưa lâu đã phải sửa đổi, bổ sung là khá phổ biến, từ đó làm hạn chế hiệu quả điều chỉnh hành vi của các cá nhân, tổ chức, các hoạt động kinh tế,... trong việc bảo vệ môi trường.
* Hệ thống các giá trị xã hội
Hệ thống các giá trị xã hội bao gồm sự đa dạng về văn hóa, truyền thống, thói quen, phong tục, tập quán, dân tộc, tôn giáo, nghề nghiệp, tầng lớp xã hội, các nhóm lợi ích, nhóm xã hội. Chính sách bảo vệ mơi trường phải thể hiện sự tồn tại trong sự đa dạng và thỏa hiệp của hệ thống các giá trị xã hội. Trong điều kiện đất nước đang đẩy mạnh q trình CNH - HĐH địi hỏi phát triển kinh tế - xã hội nhằm nâng cao điều kiện sống về vật chất và tinh thần của con người qua việc sản xuất ra của cải vật chất, cải tiến quan hệ xã hội, nâng cao chất lượng văn hóa. Phát triển là xu thế chung của từng cá nhân cũng như của cả lồi người trong q trình sống. Giữa mơi trường và sự phát triển có mối quan hệ chặt chẽ: Môi trường là địa bàn và đối tượng của sự phát triển, còn phát triển là nguyên nhân tạo nên các biến đổi của môi trường. Hiện nay, khi đề cập đến bảo vệ môi trường người ta thường nhấn mạnh đến các phẩm chất văn hóa, đạo đức và truyền thống kinh doanh như một nhân tố cấu thành quan trọng của sự phát triển bền vững. Nhận thức xã hội, đặc biệt là của mỗi người dân, về bảo vệ môi trường được coi là nhân tố quan trọng hàng đầu, là cơ sở cho các hành động, hành vi cũng như tuân thủ các quy định pháp luật, chính sách về bảo vệ mơi trường.
* Năng lực của bộ máy quản lý, trong đó năng lực, trình độ nghiệp vụ của cán bộ quản lý có vai trị quyết định.
Nếu các cấp chính quyền chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đối với cơng tác bảo vệ mơi trường thì thường dẫn đến bng lỏng quản lí, thiếu trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát về mơi trường. Trình độ chun mơn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ chuyên trách công tác bảo vệ môi trường hạn chế thường dẫn đến khơng chỉ làm cho các chính sách về bảo vệ mơi trường bất cập so với thực tiễn
26
đòi hỏi mà cịn làm cho chính sách chậm hoặc khó đi vào cuộc sống, thậm chí cản trở thực thi các mục tiêu bảo vệ mơi trường.
1.4.2. Các yếu tố bên ngồi
Điều kiện tự nhiên
Trong thời gian gần đây thực hiện đường lối đổi mới, vì tập trung ưu tiên phát triển kinh tế và cũng một phần do nhận thức hạn chế nên việc gắn phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường chưa chú trọng đúng mức. Tình trạng tách rời cơng tác bảo vệ môi trường với sự phát triển kinh tế - xã hội diễn ra phổ biến ở nhiều ngành, nhiều cấp, dẫn đến tình trạng gây ơ nhiễm mơi trường diễn ra phổ biến và ngày càng nghiêm trọng.
Điều đáng nói là tự nhiên vốn có sự cân bằng, nước, khơng khí bị ơ nhiễm do tự nhiên sẽ được q trình tuần hồn và thời gian trả lại nguyên vẹn, tuy nhiên với con người thì khác. Khi dân số tăng quá nhanh, sự phát triển kinh tế quá mức cân bằng so với tự nhiên sẽ phá vỡ cấu trúc tự nhiên vốn có của mơi trường.
Điều kiện kinh tế - xã hội
Điều kiện kinh tế - xã hội của một quốc gia có tác động rất lớn đến việc xây dựng chính sách bảo vệ mơi trường. Yếu tố kinh tế vừa là mục tiêu chính sách vừa là phương tiện động lực của chính sách. BVMT chính là để giúp cho sự phát triển kinh tế cũng như xã hội được bền vững. Kinh tế - xã hội phát triển giúp chúng ta có đủ điều kiện để đảm bảo an ninh quốc phịng, giữ vững độc lập chủ quyền của dân tộc. Điều đó lại tạo điều kiện ổn định chính trị xã hội để kinh tế - xã hội phát triển. BVMT là việc làm khơng chỉ có ý nghĩa hiện tại, mà quan trọng hơn, cao cả hơn là nó có ý nghĩa cho tương lai. Nếu một sự phát triển có mang lại những lợi ích kinh tế trước mắt mà khai thác cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên, hủy hoại môi trường, làm