Sự ra đời và phát triển của mơ hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất

3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT

3.1. Sự ra đời và phát triển của mơ hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất

Ngày 11/4/1996 Thủ tướng CP thành lập KCN Dung Quất với diện tích 14.000ha, trong đó

diện tích của Quảng Ngãi là 10.300ha và phần diện tích của tỉnh Quảng Nam là 3.700ha. BQL KCN Dung Quất cũng được thành lập ngay sau đó để quản lý hoạt động của KCN Dung Quất. BQL KCN Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan trực thuộc Thủ tướng, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc xây dựng và phát triển KKT. Trưởng ban và các Phó Trưởng ban của BQL

KCN Dung Quất đều do Thủ tướng bổ nhiệm. KCN Dung Quất khơng có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài, lại nằm trên một địa bàn rộng lớn thuộc phạm vi của hai tỉnh, vừa có dân cư, có các KCN, vừa có nơng nghiệp, nơng thơn, do đó đòi hỏi vai trò, chức năng và nhiệm vụ của BQL KCN Dung Quất cũng phải đáp ứng được những gì CP đã gắn cho KCN Dung Quất. Năm 1997, CP đã cho phép BQL KCN Dung Quất làm cơ quan đầu mối trong nhiều mảng

chức năng, tuy nhiên cũng chỉ mới giải quyết được phần nhiệm vụ đầu tư phát triển KCN và làm thuận lợi cho các thủ tục liên quan đến nhà đầu tư chứ chưa quan tâm đến nhiệm vụ

QLNN trên một địa bàn rộng như KCN Dung Quất.

Năm 2005, CP tiếp tục các thử nghiệm phát triển nông thôn bằng việc chuyển đổi KCN Dung Quất thành KKT Dung Quất. Theo đó, KKT Dung Quất có diện tích 10.300ha, nằm trên địa bàn của 09 xã thuộc huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, và là khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (Hộp 2.4).

QLNN trực tiếp đối với KKT là BQL KKT Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan

thuộc Thủ tướng, có Trưởng ban và các Phó ban đều do Thủ tướng bổ nhiệm. BQL KKT

Dung Quất được trao cho một vị trí rất quan trọng: là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT

Dung Quất, là đơn vị dự toán cấp một, được trực tiếp dự toán vốn đầu tư từ ngân sách và kinh phí hoạt động hàng năm để báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình CP17. Tổ chức

17

Nghĩa là tương đương với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều mà ở vào thời điểm đó KKT mở Chu

bộ máy của BQL do Thủ tướng CP quyết định18. BQL KKT Dung Quất được phân cấp trực

tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ quan trọng và đã mở rộng đáng kể so với BQL KCN Dung Quất trước đây (Bảng 2.5) nhưng một chức năng rất quan trọng của QLNN là thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm hành chính lại khơng có bất kỳ sự ủy quyền này từ bộ, ngành, thậm chí cả từ UBND tỉnh, bởi thiết kế vị trí của BQL so với CQĐP là cơ

quan ngang cấp, trong khi thiếu cơ chế rõ ràng cho việc ủy quyền trong QLNN khiến địa phương khơng có động lực ủy quyền, và cũng không thể ủy quyền từ CQĐP cho một cơ quan

thuộc Thủ tướng CP.

Để khắc phục hạn chế trong nhiều mảng chức năng chưa được phân cấp trực tiếp cho BQL,

một bản Quy chế phối hợp với CQĐP đã được hai bên thông qua. Do BQL thuộc Thủ tướng

CP nên về nguyên tắc có 02 loại việc phải phối hợp: thuộc thẩm quyền của CQĐP, và thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP, bộ/ngành. Có thể thấy không tồn tại việc ủy quyền của UBND tỉnh hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh cho BQL trong QLNN trên địa bàn KKT. Ngay cả các loại việc thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP và bộ, ngành thì UBND tỉnh vẫn

duy trì sự kiểm sốt bằng cơ chế báo cáo và thơng qua tỉnh để trình lên cấp trên (Hình 3.1).

Đến ngày 01/01/2008, BQL KKT Dung Quất được chuyển giao về cho UBND tỉnh Quảng

Ngãi quản lý, trở thành cơ quan trực thuộc tỉnh, lãnh đạo Ban do Chủ tịch UBND tỉnh bổ

nhiệm, miễn nhiệm, cách thức19. Động thái này thúc đẩy việc phân cấp cho CQĐP hơn là phân

cấp riêng cho BQL KKT Dung Quất. Sau khi trở thành cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, BQL khơng cịn là đơn vị dự toán cấp một mà quy trình ngân sách của BQL phải thơng

quan đơn vị dự toán cấp một là UBND tỉnh; BQL khơng cịn là cơ quan QLNN trực tiếp về

đầu tư xây dựng và phát triển KKT mà trở thành cơ quan giúp UBND tỉnh Quảng Ngãi quản

lý tập trung, thống nhất các hoạt động đầu tư, phát triển kinh tế tại KKT; thay đổi trách nhiệm giải trình đối với việc thực hiện các chức năng được giao... Kể từ sau khi được chuyển giao về

18

Bao gồm các cơ quan: Văn phòng; Thanh tra; Ban Tổ chức và Đào tạo; Ban KHĐT; Ban Tài chính và Doanh nghiệp; Ban Tài nguyên và Môi trường; Ban Quy hoạch và Xây dựng; Ban Lao động và Văn xã; Ban Thương mại và Xuất nhập khẩu; cơ quan đại diện tại Hà Nội; các đơn vị sự nghiệp

19

Quyết định số 396/QĐ-TTg của Thủ tướng CP về việc chuyển giao BQL KKT Dung Quất về UBND tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/4/2007.

UBND tỉnh, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan ngang cấp với các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh, giúp UBND tỉnh QLNN trên địa bàn KKT.

Như vậy từ vị trí là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ

quan giúp UBND cấp tỉnh trong quản lý KKT. Tuy nhiên khi quy định thống nhất về KCN, KCX, KKT được ban hành thì BQL KKT lại tiếp tục được xác định là “cơ quan QLNN trực

tiếp đối với KKT trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”20. BQL KKT được trao

trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn thuộc chính quyền trung ương và cả những chức năng, quyền hạn đã phân cấp cho địa phương (vừa phân cấp theo ngành, lĩnh vực vừa phân cấp theo lãnh thổ hành chính).

Năm 2009, để phục vụ chức năng QLNN trực tiếp trên địa bàn, UBND tỉnh Quảng Ngãi đã tổ

chức bộ máy của BQL bao gồm 10 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc21.

BQL được phân cấp thêm chức năng điều chỉnh cục bộ uy hoạch chung; lập, thẩm định, phê

duyệt và thực hiện quy hoạch chi tiết, đồng thời được quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn

ngân sách đến mức 15 tỷ đồng22.

Như vậy, cùng với tiến trình phân cấp, BQL KKT Dung Quất dần được trao chức năng và

thẩm quyền nhiều hơn, có được sử chủ động lớn trong quản lý, điều hành KKT Dung Quất,

cung cấp hầu hết các dịch vụ công liên quan đến nhà đầu tư và hoạt động đầu tư tại địa bàn

KKT… nhưng vẫn phải chịu sự QLNN theo ngành, lĩnh vực của các bộ, ngành và theo lãnh

thổ hành chính của CQĐP. Hơn nữa, do thiết kế vị trí ban đầu của KKT Dung Quất là trực

thuộc Thủ tướng CP, vị thế của một đơn vị dự tốn cấp một, sau đó chuyển giao toàn bộ về địa

phương nhưng hầu như vẫn giữ nguyên các chức năng quản lý như khi còn trực thuộc Thủ tướng CP (ngoại trừ khơng cịn là đơn vị dự toán cấp một) dù BQL lúc này trực thuộc UBND

tỉnh. Từ đó đặt ra yêu cầu mới của việc phối hợp thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn giữa

20

Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của CP về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008.

21

Các phòng: Văn phòng; Thanh tra, Tổ chức và Đào tạo; KHĐT; Quy hoạch và Xây dựng; Tài nguyên và Môi

trường; Lao động và Văn xã; BQL phát triển đô thị Vạn Tường; cơ quan đại diện tại Hà Nội. Các đơn vị sự

nghiệp: Bệnh viện Dung Quất; Trung tâm đào tạo nghề; Trung tâm Văn hóa – Thể thao; Trung tâm Phát triển quỹ

đất; Trung tâm kỹ thuật quan trắc môi trường; Trung tâm hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp; BQL dự án quy hoạch

KKT Dung Quất.

22

Ngày 03 tháng 11 năm 2011 UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND về tổ chức, hoạt động của BQL KKT Dung Quất (thay thế Quyết định số 60/2009/QĐ-UBND) với một số thay đổi trong tổ chức và

quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ của CQĐP ba cấp, vừa tồn tại một thiết chế quản lý mang tính đan xen là BQL KKT.

3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương

ở Quảng Ngãi

CQĐP là hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương bao gồm HĐND và UBND (cùng các

cơ quan chuyên môn trực thuộc) ở ba cấp: tỉnh, huyện và xã (Trương Đắc Linh, 2001)23. UBND cấp tỉnh là cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương, có thẩm quyền chung trong QLNN trên địa bàn tồn tỉnh. Các cơ quan chun mơn trực thuộc UBND tỉnh được thành lập

theo hướng dẫn của CP, giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN ở địa phương lĩnh vực được phân cấp, hoặc hướng dẫn của các bộ, ngành. Cơ quan chuyên môn chịu sự chỉ đạo, quản

lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra

về nghiệp vụ của các cơ quan chuyên mơn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chun mơn có trách nhiệm giải trình với UBND cùng cấp, cơ quan chuyên môn cấp trên và với HĐND cùng cấp. Bộ máy CQĐP cịn có UBND cấp huyện (cùng các phịng, ban trực thuộc) và UBND cấp xã để phân cấp thực hiện QLNN theo lãnh thổ, kết hợp với quản lý theo ngành, lĩnh vực trên địa

bàn toàn tỉnh. UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc) thực hiện chức

năng QLNN trên địa bàn lãnh thổ hành chính của huyện, chịu sự chỉ đạo của UBND cấp tỉnh

và QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. UBND xã là cấp chính quyền cơ sở, thực hiện chức năng QLNN trên lãnh thổ hành chính của xã theo phân cấp, chịu trách nhiệm trước UBND cấp huyện (và HĐND cùng cấp), đồng thời chịu tác động của QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn cấp huyện. Bên cạnh hệ thống các

cơ quan thuộc bộ máy CQĐP, cịn có các cơ quan của Trung ương đóng trên địa bàn địa phương thực hiện chức năng QLNN theo ngành dọc như: thuế, hải quan, cảng vụ hàng hải…

Hệ thống QLNN trên một địa bàn được mơ tả như Hình 3.2.

Trong khi đó, BQL KKT Dung Quất là cơ quan QLNN trực thuộc UBND tỉnh, nhưng không

phải là cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh, không được giao phụ trách bất kỳ ngành, lĩnh vực riêng biệt nào, nhưng lại được thực hiện nhiều chức năng thuộc lĩnh vực quản lý của nhiều cơ

23

quan chuyên môn thuộc tỉnh (cấp giấy phép đầu tư, lao động, giấy phép khai thác khoáng sản…), được phân cấp, ủy quyền nhiều chức năng của một cơ quan có thẩm quyền chung (phê duyệt quy hoạch, quyết định đầu tư dự án từ vốn ngân sách, giao đất, cho thuê đất… thậm chí

là được đi vay). BQL KKT Dung Quất có con dấu hình quốc huy nhưng khơng phải là cơ quan

có thẩm quyền chung như UBND huyện. BQL KKT vừa có những chức năng giống và thậm chí có một số vượt trội hơn so với các cơ quan chuyên môn của tỉnh (giao lại đất, cho thuê lại

đất, ban hành phí,…) và UBND huyện (thẩm quyền quyết định đầu tư, cấp phép đầu tư quản lý lao động,…) nhưng lại khơng có những chức năng quan trọng mà các cơ quan chuyên môn

cấp tỉnh và UBND huyện có (thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính, quản lý dân cư, nơng nghiệp…). Từ đó QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất được thực hiện thông qua hệ thống tổ chức phức tạp hơn so với khi khơng có mơ hình BQL KKT (Hình 3.3). Như vậy BQL KKT Dung Quất là một bộ phận ở cấp tỉnh trong bộ máy CQĐP ba cấp, mang tính chất như là một chính quyền khơng đầy đủ, nằm ở vị trí chồng lấn giữa cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và chính quyền cấp huyện.

Về tổ chức bộ máy và nhân sự, BQL KKT Dung Quất được tổ chức gồm 09 cơ quan cấp

phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc với 316 công chức, viên chức. So sánh với UBND huyện BS và một số cơ quan chuyên mơn cấp tỉnh có chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực cho thấy24:

24

Số liệu của BQL KKT Dung Quất và UBND huyện Bình Sơn tính đến 31/12/2011, trong khi số liệu của các cơ quan còn lại tính đến ngày 31/12/2010; số chênh lệch là khơng lớn. Nguồn: BQL KKT Dung Quất, UBND huyện Bình Sơn và Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ngãi.

Công chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất hiện được hưởng chế độ tốt hơn ở các cơ quan khác25, đồng thời, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ngãi hiện đang giữ vị trí Trưởng BQL

KKT (kiêm nhiệm)26. Đối với việc sử dụng ngân sách cho đầu tư, phát triển, số liệu chi cho đầu tư phát triển của BQL so với toàn tỉnh cho thấy BQL là cơ quan được ưu tiên dành nhiều

nguồn lực cho đầu tư (Bảng 3.1).

Như vậy BQL KKT Dung Quất là một thiết chế quản lý có vị thế khá đặc biệt trong hệ thống CQĐP, có tầm quan trọng đáng kể thể hiện ở các chức năng được trao, ở tổ chức bộ máy trực

thuộc và mức độ chi tiêu ngân sách, nhưng lại có vị trí khơng rõ ràng trong thiết kế, phân định chức năng QLNN, tạo cho BQL một địa vị pháp lý mơ hồ, một tổ chức có chức năng quản lý

khơng đầy đủ trong hệ thống CQĐP. Và từ đó nảy sinh phức tạp trong mối quan hệ với các cơ

quan chun mơn cấp tỉnh, với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn KKT.