ở Việt Nam
1.2.1. Cải cách hành chính nhà nước
• Khái niệm và bản chất của cải cách xã hội.
Thế giới ngày nay đã có nhiều thay đổi cơ bản về mọi mặt, nó liên tục phát triển và đẩy các quá trình phát triển vào những mâu thuẫn cần phải giải quyết. Thực tiễn này đã khẳng định luận điểm của nhà triết học Heghen: Cuộc
sống tiến lên thơng qua những mâu thuẫn. Với tính cách là nhân tố chủ thể của
các quá trình xã hội, con người giải quyết mâu thuẫn xã hội bằng những hình thức: cách mạng xã hội, đổi mới xã hội và cải cách xã hội. Đi sâu phân tích ba khái niệm cải cách, đổi mới và cách mạng cho thấy đây là ba phương thức tạo nên sự thay đổi ở ba mức độ khác nhau và trên những phạm vi khác nhau nhưng lại có quan hệ với nhau.
Tất yếu lịch sử đã chứng minh: cách mạng xã hội là hình thức làm nên
sự biến đổi có tính bước ngoặt và căn bản về chất trong tồn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cách mạng xã hội lật đổ một chế độ chính trị đã lỗi thời, thiết lập một chế độ chính trị mới tiến bộ hơn. Nguyên nhân sâu xa của cách mạng xã hội là mâu thuẫn giữa lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Khi mâu thuẫn này đạt đến đỉnh điểm thì cũng là lúc bùng nổ tất cả các mâu thuẫn khác - đó là cách mạng
Đổi mới xã hội chính là hình thức tiến hóa xã hội. Khác với cách mạng,
đổi mới là quá trình phát triển diễn ra một cách tuần tự, mang tính chủ động, nằm trong quy luật và phát triển tự thân của sự vật. Bất kỳ một sự vật, hiện tượng, cá nhân, cộng đồng và dân tộc nào cũng ln trải qua q trình đổi mới như là hình thức phủ định tự thân để thích nghi, khẳng định và phát triển. Giống như cách mạng xã hội, đổi mới cũng tạo nên sự thay đổi về chất nhất định trong đời sống xã hội, nhưng có sự khác nhau về nguyên tắc ở chỗ, đổi mới xã hội chỉ tạo nên những biến đổi riêng lẻ, bộ phận trong khuôn khổ chế độ đang hiện hành. Vì thế đổi mới hàm nghĩa vận động, tức là mọi sự vật hiện tượng muốn tồn tại và phát triển bình thường phải thường xuyên tự thay đổi trên cơ sở kế thừa cái cũ nhằm khắc phục tình trạng lạc hậu, trì trệ.
Cải cách cũng tương tự như đổi mới, tức là sự sửa đổi từng phần, từng mặt của đời sống xã hội theo hướng tiến bộ mà không đụng đến nền tảng của
xã hội hiện thời. Tuy nhiên, cải cách còn được xem là một biện pháp giải
quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định [xem 6, 26 -29]. Cải cách
xã hội, tức tác động của cải cách mang tính hệ thống tới các q trình xã hội. Do đó, nhiều khi cải cách địi hỏi phải có sự đồng tình, ủng hộ của các lực lượng xã hội. Với tác động mang tính hệ thống, cải cách cũng sẽ tạo ra những thay đổi mang tính hệ thống trên quy mơ rộng lớn. Điểm giống nhau căn bản giữa đổi mới và cải cách là tính có kiểm sốt, hay tính có thể kiểm sốt được bởi chủ thể của q trình đổi mới hoặc chủ thể của hoạt động cải cách. Tuy nhiên, khác với đổi mới, cải cách không phải là một cơng việc thường nhật. Cải cách địi hỏi phải có một q trình cụ thể, thậm chí kéo dài và gây nhiều xáo trộn cùng những hậu quả không mong đợi bởi sự thay đổi của quan hệ xã hội, của đời sống, của các thiết chế trong khuôn khổ trật tự đương đại. Tất cả điều đó địi hỏi chủ thể của quá trình cải cách phải xác định được mục đích, lập được một chương trình tổng thể, bao quát, dự đốn trước được những khó khăn từ các vấn đề phái sinh.
Trong thế kỷ XX, nhân loại đã chứng kiến nhiều cuộc cách mạng xã hội làm thay đổi diện mạo của thế giới. Ý nghĩa lịch sử to lớn của các cuộc cách mạng này đối với sự phát triển của thế giới là không thể phủ nhận được. Tuy nhiên, cách mạng xã hội không phải là phương thức duy nhất, thường xuyên thúc đẩy xã hội phát triển. Cách mạng xã hội là phương thức đặc biệt trong hoàn cảnh đặc biệt của xã hội và vì vậy nó khơng thể là phương thức được lựa chọn thường xuyên cho việc phát triển xã hội.
Cũng trong thế kỷ XX, căn cứ vào những điều kiện cụ thể, nhiều quốc gia trên thế giới đã lựa chọn phương thức cải cách nhằm thúc đẩy sự phát triển xã hội và sự phát triển đáng kinh ngạc của các nước này từ giữa thế kỷ trước đã cho thấy ý nghĩa phổ biến của các cuộc cải cách. Ngày nay, điều kiện thế giới đã có nhiều thay đổi, việc lựa chọn phương thức cải cách nhằm phát triển xã hội là sự lựa chọn thích hợp và hết sức cần thiết, qua đó tránh được những khủng hoảng mang tính hệ thống để phát triển. Đổi mới và cải cách hiện được cả thế giới quan tâm, đặc biệt là ở các nước đang phát triển.
Như vậy, cải cách chính là hình thức, là một quá trình tất yếu trên tồn thế giới; q trình này làm cho mỗi thể chế xã hội, mỗi nhà nước vẫn giữ được
bản chất của mình đồng thời nâng cao hiệu quả của hoạt động cho khớp với khả năng của nó, tạo ra những cơ chế linh hoạt hơn, năng động hơn nhằm đảm bảo sự phát triển tiến bộ của xã hội.
Về bản chất: trước hết, phải khẳng định, cải cách là hoạt động chủ động
của con người. Cải cách chính là một chương trình mà con người xây dựng để chủ động tác động lên tiến trình phát triển của xã hội. Xuất phát từ đòi hỏi của xã hội, tức là khi các hoạt động xã hội không theo kịp những trạng thái phát triển thì hệ thống xã hội - chính trị phải chủ động đưa ra các chương trình điều chỉnh phù hợp. Nói một cách khái quát, cải cách là biện pháp của các chủ thể
người chủ động đưa ra các chương trình hành động xã hội, tác động tới các
quá trình xã hội, nhằm thúc đẩy một nhịp điệu phát triển phù hợp với đòi hỏi
của thực tiễn. Từ định nghĩa này, có thể thấy rõ: mục tiêu của cải cách chính là
phát triển, vì sự tiến bộ của xã hội người. Trong một quốc gia, cải cách xã hội là hành động cụ thể của nhà nước cùng bộ máy là các pháp nhân của nó, của các thể chế chính trị trước sức ép của các lực lượng xã hội, các quá trình xã hội của quốc gia đó vì mục tiêu phát triển.
Các chương trình cải cách có hai nhiệm vụ cụ thể: Thứ nhất là điều chỉnh lại những sai lầm trong các chương trình hành động xã hội được phát hiện từ trong những mâu thuẫn của các quá trình phát triển và từ hoạt động nhận thức. Thứ hai là bổ sung vào các chương trình hành động xã hội những yếu tố mới do đòi hỏi của sự phát triển tự nhiên hoặc xuất hiện trong các quá trình xã hội. Tất cả các chương trình cải cách đều có những nhiệm vụ này và nếu khơng hiểu bản chất của cải cách là chủ động sửa chữa, chủ động khắc phục, chủ động bổ sung cho các chương trình hành động xã hội, tức khi con người khơng cịn giữ vai trò chủ thể của hoạt động này thì nó khơng cịn là cải
cách nữa.
Với tốc độ phát triển như vũ bão của khoa học công nghệ, cùng với sự tiến bộ của thời đại, cải cách được coi là phương thức hữu hiệu nhất để sửa chữa, khắc phục những khuyết tật của các chương trình xã hội, điều chỉnh, bổ
sung cho phù hợp trước những đòi hỏi do sự phát triển đặt ra. Tuy nhiên, cải
cách xã hội khơng hồn toàn thay thế được cách mạng xã hội như nhiều học
giả hiện nay đề cập. Cải cách và cách mạng xã hội có vị trí và vai trị khác
nhau. V.I. Lênin đã khẳng định: “Khơng nghi ngờ gì cả, khái niệm cải cách đối lập với khái niệm cách mạng, nếu quên sự đối lập đó, quên cái ranh giới phân biệt hai khái niệm đó thì sẽ ln ln mắc những sai lầm hết sức nghiêm trọng trong tất cả những lập luận về vấn đề lịch sử. Nhưng sự đối lập đó khơng phải là tuyệt đối, cái ranh giới đó khơng phải là cứng nhắc, đó là một ranh giới sinh động, linh hoạt mà ta phải biết xác định theo từng trường hợp cụ thể” [33, 199]. Những cải cách xã hội thúc đẩy quá trình đổi mới tạo tiền đề dẫn tới cách mạng xã hội. Xét về tính chất, cải cách và cách mạng xã hội được xác định bởi việc giải quyết mâu thuẫn kinh tế và mâu thuẫn xã hội trong một điều kiện lịch sử nhất định. Ở thời đại hiện nay, cải cách là bước đi thích hợp để các nhà nước, các thể chế giữ vững được vai trị và vị trí của mình trên cơ sở thúc đẩy sự ổn định chính trị, phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội.
Như vậy, cải cách là hoạt động chủ động của hệ thống xã hội – chính trị, tức cũng chính là hoạt động của hệ thống con người – con người nhằm hợp lý hóa, hay khắc phục các khiếm khuyết trong các chương trình điều hành, quản lý xã hội khi nó được vận hành. Để làm được điều đó, các chủ thể hoạt động phải là các cá nhân năng động, tích cực trong nhận thức các mâu thuẫn từ những hạn chế, khiếm khuyết của các chương trình hành động xã hội. Mặt khác, những yếu tố mới của mọi thời đại làm cho các chương trình hành động xã hội, chương trình chính trị, chương trình phát triển nhanh chóng trở nên lạc hậu. Do vậy, việc bổ sung vào các chương trình hành động xã hội những yếu tố mới cùng với việc thiết lập một cơ cấu hợp lý cho hệ thống xã hội – chính trị nhằm hạn chế tính bảo thủ của chính cơ chế và chương trình cải cách cũng địi hỏi sự đa dạng và tiến bộ trong trong nhận thức của các chủ thể cải cách.
• Hành chính.
lý, lãnh đạo. Hiện nay có khá nhiều cách hiểu và giải thích khác nhau về thuật ngữ này, tuỳ theo góc độ tiếp cận của từng nhà nghiên cứu. Tuy có nhiều cách tiếp cận, nhưng đặc điểm cơ bản của hành chính bao giờ cũng cần sự có mặt của các chủ thể, khách thể người trong một hệ thống, nhằm khẳng định và duy trì hoạt động của hệ thống theo những mục tiêu cụ thể. Từ những đặc điểm đó, có những cách định nghĩa về hành chính như sau:
Một là: Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính, NXB Lao động – HN
2002 viết: theo nghĩa rộng mang tính cách phổ thơng chỉ xem xét tính xã hội của hành chính thì hành chính là quản lý công việc, được định nghĩa như là:
những hoạt động của các nhóm người hợp tác nhằm đạt được những mục tiêu chung. Theo nghĩa hẹp, chỉ giới hạn về kỹ thuật, hành chính là kiểu mẫu phong cách chung cho nhiều loại người hay những phương pháp kỹ thuật được áp
dụng để đạt mục tiêu, tức là cách xử thế hành chính. Kết hợp cả nghĩa rộng và
hẹp, sẽ có một định nghĩa hoàn chỉnh hơn: hành chính là tổng thể những phương pháp và phương thức xử thế để điều khiển người khác làm cơng việc
theo ý muốn của mình nhằm đạt mục tiêu chung. Nếu quan sát trên cả hai mặt: tính xã hội và tính chính trị, định nghĩa hành chính thường nghiêng về phía: quản lý cơng việc nhà nước. Như vậy, bất kỳ một cơ quan quản lý nhà nước nào, các bộ máy quản lý của doanh nghiệp cơng hay tư thậm chí cho đến gia đình đều làm nhiệm vụ hành chính. Một thủ trưởng cơ quan nhà nước, một chủ doanh nghiệp công hay tư, một chủ gia đình đều phải quyết định mọi công việc trong đơn vị và phân công công việc cho mọi người nhằm đạt mục tiêu đề ra, chính những người đó đã làm nhiệm vụ hành chính.
Hai là: Cách định nghĩa thuật ngữ hành chính trong cuốn Hành chính học đại cương do GS. Đồn Trọng Truyến chủ biên, giải thích hành chính theo
hai nghĩa:
- Theo nghĩa rộng, hành chính là những biện pháp tổ chức, điều hành của các tổ chức, nhóm, các đồn thể hợp tác trong hoạt động của mình nhằm đạt được mục tiêu chung.
- Theo nghĩa hẹp, hành chính là cơng việc quản lý các công việc của nhà nước, xuất hiện cùng với nhà nước.
Ba là: Viện nghiên cứu hành chính trong “Một số thuật ngữ hành chính”
có đưa ra một định nghĩa khác về hành chính như sau: Hành chính là hoạt động trong lĩnh vực tổ chức, quản lý và điều hành được tiến hành trên cơ sở được ràng buộc trên những quy tắc nhất định do nhà nước hoặc các chủ thể khác quy định hoặc thừa nhận, có tính chất bắt buộc, áp đặt hoặc mệnh lệnh nhằm đạt tới một mục đích phục vụ cho lợi ích chung đã được xác định.
Tựu chung lại từ những quan niệm trên thì: hành chính là phương thức hoạt động tổ chức, quản lý, là hoạt động có mục đích của con người.
Xuất phát từ những đặc điểm cơ bản trên, chúng tôi xin đưa ra một khái niệm tổng quát về hành chính như sau: Hành chính là tồn bộ hoạt động của
các chủ thể và khách thể người tạo thành một bộ máy quản lý (tương ứng với một hệ thống) nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển của một hệ thống.
Về bản chất của việc quản lý, C.Mác và F. Ăngghen đã viết: “Lịch sử chẳng làm được gì hết, nó khơng có tính phong phú vơ cùng tận nào cả”, nó “khơng chiến đấu ở những trận nào cả. Không phải “lịch sử”, mà chính con người, con người thực sự, con người sống mới làm ra tất cả những cái đó. “Lịch sử” khơng phải là một nhân cách đặc thù nào đó sử dụng con người làm phương tiện đạt được mục đích của mình. Lịch sử chẳng qua là hoạt động của con người theo đuổi những mục đích của bản thân mình” [35, 141].
Nếu diễn đạt lời phát biểu này, chúng ta có thể nói một cách có căn cứ đầy đủ rằng: để theo đuổi được những mục đích của mình, con người cần phải hoạt động có ý thức. Và như vậy, hành chính trước hết chính là hoạt động có ý thức của con người nhằm theo đuổi những mục đích của mình. Đây là hoạt động đặc thù của con người, gắn liền với việc ra quyết định, với việc tổ chức nhằm biến những quyết định thành hiện thực, với sự điều chỉnh hệ thống phù hợp với mục đích đặt ra từ trước, với việc tổng kết hoạt động, thu nhận, xử lý và xử dụng thơng tin xã hội một cách có hệ thống.
Như vậy, hành chính là quản lý cơng việc, là hoạt động có ý thức và có mục đích 1 của con người.
Căn cứ theo tính chất, bản chất của hoạt động và công việc của con người thì hành chính là quản lý xã hội. Đó là sự tác động đến tồn bộ xã hội hay đến từng khâu của nó (đời sống vật chất, đời sống xã hội – chính trị và tinh thần…) nhằm bảo đảm duy trì những đặc thù về chất của chúng, đảm bảo cho chúng phát triển bình thường, cải tiến và phát triển, vận động có kết quả tới mục tiêu đã định. Theo nghĩa như vậy, khách thể của hoạt động hành chính là con người, do vậy nó khơng thụ động. Khách thể này khơng phải chỉ quy về việc báo hiệu cho chủ thể về việc thực hiện hay không thực hiện những quyết định về bên trên. Vai trò của khách thể còn rộng hơn, nhiều mặt hơn. Tác động