2. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính (2002) Nxb Lao Động.
2.1. Con người với việc hình thành chương trình cải cách hành chính nhà nước
CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM HIỆN NAY
Cải cách hành chính nhà nước là hoạt động của xã hội, là hoạt động của tổ chức xã hội đặc thù. Bất kỳ hoạt động nào của xã hội bao giờ cũng được biểu hiện ra thông qua hoạt động của những con người, của một con người cụ thể. Trong hoạt động cải cách hành chính nhà nước, con người vừa là khách thể vừa là chủ thể của toàn bộ quá trình cải cách. Nhân tố chủ thể của con người trong cải cách hành chính được thể hiện cụ thể trên các phương diện sau:
2.1. Con người với việc hình thành chương trình cải cách hành chính nhà nước chính nhà nước
2.1.1. Con người với sự xuất hiện yêu cầu cải cách hành chính nhà nước
Hệ thống hành chính nhà nước thực hiện tập trung trong vai trò giải quyết các vấn đề khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. Bản thân đời sống kinh tế - xã hội lại là một quá trình liên tục biến động. Trong khi đó hệ thống hành chính ln cần một sự ổn định nhất định để đảm bảo giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội, nhưng sự ổn định và vững chắc này lại phải có khả năng thích hợp với mọi biến động. Với yêu cầu đó hệ thống này ln cần phải được cải cách và bổ sung các chương trình hành động. Trên thực tế, hệ thống hành chính chịu tác động của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, nên chương trình cải cách vừa hồn thành có thể đã trở nên cũ, khơng cịn phù hợp.
Thực tiễn ở Việt Nam, xuất phát từ yêu cầu phải dân chủ hóa tồn bộ các mặt của đời sống xã hội để phát triển kinh tế, phát triển con người; những
đòi hỏi phải liên tục xây dựng, bổ sung chương trình cải cách nhằm khắc phục
tính trễ của nó được đặt ra. Bắt đầu có thể là sự phản ứng của người dân với
những đòi hỏi mang tính cục bộ, sự bức xúc của một bộ phận cán bộ công chức trong một số chính sách chế độ, chương trình cải cách; lớn hơn nữa là tác
động, đòi hỏi từ các nhóm lợi ích, áp lực của quốc tế và tồn bộ xã hội cho một chương trình cải cách tổng thể.
Đối với người dân, nhiều đòi hỏi thực thi cải cách thường mang tính trực tiếp, thể hiện nhu cầu chính đáng cũng như quyền lợi của họ. Người dân cần được hưởng sự cung ứng dịch vụ cơng từ phía Nhà nước. Với tư cách là đối tượng phục vụ - người dân đã trả tiền hay nói đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước để Nhà nước cung ứng một cách đều đặn dịch vụ công như một sự “thỏa thuận trước”. Về thực chất, dịch vụ công là hoạt động thực hiện chức năng quản lý và chức năng xã hội cơ bản của Nhà nước; các hoạt động này phục vụ những nhu cầu thiết yếu, cơ bản trong đời sống con người. Hầu như mọi người dân đều có nhu cầu về dịch vụ cơng và có quyền địi hỏi về số lượng cũng như đổi mới và cải cách về chất lượng dịch vụ.
Bản thân hệ thống hành chính và chức năng quản lý hành chính nhà nước đã tạo ra một hoàn cảnh sinh sống khách quan của con người, còn nhu cầu của con người lại chính là trạng thái địi hỏi bên trong đối với hồn cảnh khách quan đó nhằm có những điều kiện cần thiết để tồn tại và phát triển. Ở bất kỳ một người dân nào trong mối quan hệ với nền hành chính phát sinh những mâu thuẫn, tức xuất hiện trạng thái mất cân bằng trong hệ thống quan hệ này; gây ra sự đe dọa tới điều kiện tồn tại và phát triển bình thường của con người; khi đó sẽ nảy sinh nhu cầu, yêu cầu từ con người nhằm cải cách mơi trường đó. Nhu cầu này sẽ lớn hay nhỏ, cấp bách hay không cấp bách là tùy thuộc vào mức độ mất cân bằng trong hệ thống quan hệ.
Đối với đội ngũ cán bộ công chức, những yêu cầu cải cách xuất phát từ nhận thức trong hoạt động nội tại của hệ thống hành chính và hoạt động cải cách của nó. Đây là bộ phận nhận thức rõ nhất những hạn chế và yếu kém của nền hành chính. Họ cũng tự ý thức được ở Việt Nam chưa có đội ngũ cán bộ cơng chức hành chính ổn định và chun nghiệp. Trình độ và năng lực của đội ngũ cơng chức chưa ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ, còn bất cập và hẫng hụt về nhiều mặt. Tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của một bộ phận
cán bộ cơng chức cịn yếu, phong cách làm việc chậm đổi mới, tinh thần phục vụ nhân dân chưa cao, tệ quan liêu tham nhũng, sách nhiễu dân chúng chưa được khống chế.v.v. Ngoài ra, những bức xúc, địi hỏi phải cải cách từ phía những cán bộ, cơng chức cịn do họ chịu nhiều sức ép từ cơng việc qua việc bố trí lao động khơng phù hợp với đặc điểm, tính chất và yêu cầu chuyên môn nghiệp vụ; do không được đào tạo, sử dụng, đánh giá phù hợp với trách nhiệm và công việc của họ.
Ở bộ phận là những nhóm lợi ích (cả lợi nhuận và phi lợi nhuận) những đòi hỏi về cải cách xuất phát từ quyền con người, từ sự mở rộng các sự lựa chọn cho con người, bảo vệ và phát huy các giá trị dân chủ. Sự hội nhập kinh tế quốc tế và lợi ích của các đối tác trên phương châm đôi bên cùng có lợi cũng tạo ra nhiều yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trên nhiều phương diện .v.v.
Như vậy, nền hành chính nhà nước với tính chất là hồn cảnh sinh sống do chính con người tạo ra không phải chỉ một lần và tồn tại vĩnh viễn mà cần phải không ngừng biến đổi, phát triển. Sự biến đổi, phát triển của hệ thống hành chính - một mặt, từng phần hay tồn bộ, xuất hiện khi nó có những cản trở đối với sự phát triển bình thường của con người và khi con người nhận thức, nảy sinh nhu cầu địi hỏi phải thay đổi hồn cảnh sống đó.
2.1.2. Con người với việc xây dựng các chương trình cải cách hành chính nhà nước.
Trong cải cách hành chính nhà nước, hoạt động của con người biểu hiện trực tiếp trong công tác cải tạo, nâng cấp, hoàn thiện (cải cách) hoạt động
quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Nếu thoạt nhìn vào các hoạt động cải cách nhà nước Việt Nam từ năm 1986 đến nay thì cơng tác cải cách hoạt động quản lý các cơ quan hành chính nhà nước đóng vai một cơng tác mang tính chất chỉnh đốn đã được quy chế hóa và vì thế việc nêu đặc trưng của nó xem chừng khơng có gì khó khăn.
Thực ra, đây là một công việc hết sức đa dạng và phức tạp do hoạt động này chịu nhiều ảnh hưởng của các yếu tố khách quan và chủ quan như đã nêu. Ngoài ra phạm vi của cơng tác cải cách hành chính là rất rộng lớn; hơn thế nữa
đây còn là hoạt động mang tính xã hội, mang “tính người”. Con người là chủ thể của hoạt động cải cách hành chính, vừa là một cá nhân, đồng thời là thành viên của một đơn vị hành chính nào đó trong bộ máy hành chính nhà nước; từ đó, mỗi cá nhân bị hút vào những quan hệ hành chính phức tạp, chồng chéo với các quan hệ xã hội khác.
Do đó, việc thực hiện hành vi dù là đơn giản nhất của hoạt động cải cách hành chính diễn ra khơng phải chỉ dưới hình thức tác động giản đơn, thuần túy của chủ thể cải cách tới khách thể cải cách hành chính mà cịn bị ảnh hưởng của các q trình cải cách cách khác như kinh tế, chính trị; từ hoạt động của các tổ chức, cơ quan quản lý khác nhau.
Con người – chủ thể khẳng định vai trị của mình khi bắt tay vào xây dựng nên các chính sách cải cách. Đó là những chương trình hành động, là một
chuỗi những quyết định hành động nhằm giải quyết những vấn đề đang đặt ra
trong hệ thống hành chính nhà nước. Ở Việt Nam, chính sách cải cách hành chính nhà nước ra đời trên sự nhất trí về mục tiêu, trên sự đồng thuận của cả dân tộc. Đây chính là tiền đề quyết định thành công của hoạt động cải cách.
Cải cách hành chính nhà nước là q trình liên tục biến động. Hoạt động cải cách trên thực tế đã liên tục được tiến hành ngay khi nước Việt Nam ra đời (9/1945). Bản thân các chính sách cải cách hành chính thường được bắt đầu bằng các ý tưởng có thể đã xuất hiện từ trước đó nhưng nó cũng đồng thời là sản phẩm của vơ số các yếu tố khác nhau như sự phản ứng của nhân dân, sự tác động của các nhóm lợi ích, áp lực quốc tế, các cuộc khủng hoảng về kinh tế - xã hội, các mối quan tâm mới của xã hội v.v. Xuất phát từ mục tiêu phát huy
dân chủ, phát triển con người để phát triển kinh tế - xã hội và trước sức ép của
hội nhập kinh tế quốc tế và tồn cầu hố, chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 là một biến động lớn trong hoạt động cải cách nhà nước.
Một chính sách cải cách thực sự của Nhà nước được kết nối lại từ vô số các quyết định và hành động riêng biệt. Đó trước hết là sản phẩm hoạt động lý luận của con người vươn lên giữ vai trò mở đường cho thực tiễn. Do đó, việc
xây dựng nên các chương trình hành động cải cách đặt con người vào vai trò chủ thể của hoạt động cải cách. Là một hoạt động mang tính xã hội, tuy nhiên phạm vi của hoạt động này vẫn có thể xác định được dưới hình thức tổng quát là hoạt động của con người. A.N. Leônchép viết: “Hoạt động của con người trước sau chỉ tồn tại dưới hình thức một hành động hoặc một chuỗi móc xích những hành động, …Nếu ta thử hình dung việc loại trừ khỏi hoạt động này những hành động thực hiện hoạt động ấy, thì nói chung hoạt động này sẽ chẳng cịn gì hết” [2, 107].
Áp dụng cho hoạt động cải cách hành chính - cơng tác cải cách hoạt động quản lý các cơ quan nhà nước thì điều nói trên có nghĩa là hoạt động ấy, cơng tác ấy tìm thấy sự thể hiện cụ thể, hay nói cách khác là được thể hiện trong những hành động, những thao tác do con người thực hiện trong quá trình cải cách, trong quá trình thực hiện các chương trình cải cách.
Đối với mỗi chương trình cải cách hành chính; đó là một chu kỳ cải cách. Chu kỳ đó bắt đầu bằng các mục tiêu, những nhiệm vụ và kết thúc bằng việc giải quyết những nhiệm vụ ấy, đạt tới mục tiêu đã đề ra. Mục tiêu ở đây là hiệu quả cao nhất của hoạt động quản lý – hoạt động của một chủ thể quản lý một khách thể nào đó trong hệ thống tổ chức nhà nước. Toàn bộ các nhiệm vụ cải cách hành chính cụ thể là một yếu tố của nhiệm vụ cải cách cao hơn, lớn hơn (về thời gian, không gian và tầm quan trọng của nó), nó cũng đồng thời lại là một tổng thể hoàn chỉnh những chu kỳ kém quan trọng hơn, có độ dài thời gian, khơng gian ngắn hơn. Trong tồn bộ q trình cải cách hành chính nhà nước, tất cả những chu kỳ cải cách nhỏ, đặc biệt hay đơn nhất đều liên quan mật thiết với nhau, được phối hợp và kết hợp với nhau, bổ sung lẫn nhau, đan chéo vào nhau để tạo lập hoạt động hiệu quả như mong muốn của bộ máy nhà nước. Do đó, hiệu quả cao nhất của mục tiêu cải cách ở quy mơ lớn chỉ có được khi hồn thiện được các mối quan hệ quản lý đơn giản nhất giữa một chủ thể quản lý đối với một khách thể (có thể là giữa hai cá nhân, là cá nhân với tập thể hay ngược lại hoặc giữa hai tập thể). Xét trên một phương diện khác, tạo ra hiệu quả cao nhất cho hoạt động quản lý nào đó chính là một hoạt động
quản lý ở cấp độ cao hơn. Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhà
nước đã được xác định trong giai đoạn 2001 – 2010, tuy nhiên điều đó khơng có nghĩa là chương trình này khơng tiếp tục tiến triển, tiếp diễn trong tương lai. Như vậy, tựu chung lại, tất cả những chu kỳ cải cách đều được hợp nhất trước hết do chỗ về thực chất chúng đều là biểu hiện hoạt động của chủ thể quản lý (của cá nhân hay tập thể).
Chủ thể có trách nhiệm xây dựng, tổ chức thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010 thuộc về:
- Thủ tướng Chính phủ,
- Ban Chỉ đạo cải cách của Chính phủ giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, hướng dẫn triển khai thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010
- Các cơ quan được giao chủ trì các chương trình hành động cụ thể… - Các Bộ, ngành Trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ chương trình tổng thể này và sự chỉ đạo, hướng dẫn của Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cải cách hành chính..[3]
- Cuối cùng và trước hết, chủ thể có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ của Chương trình tổng thể cải cách là thuộc về tồn thể đội ngũ cán bộ cơng chức nói chung. Bởi vì họ có mặt trong tất cả các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước là người tham gia xây dựng nên Chương trình tổng thể và người thực hiện triển khai chương trình này. Sự hình thành chương trình, kế hoạch cải cách của Chính phủ là kết quả hoạt động trực tiếp của các chuyên gia, nhưng trước đó là những sáng kiến từ cán bộ, cơng chức hoạt động trực tiếp trong bộ máy hành chính nhà nước. Họ, theo nhiều kênh khác nhau đã chuẩn bị những nội dung, những sáng kiến góp lại để các chuyên gia xây dựng nên chương trình tổng thể cải cách hành chính trình Chính phủ quyết định ban hành.
Hơn thế nữa khi thực hiện cải cách hành chính, khơng chỉ dừng lại ở chương trình tổng thể - Chương trình này cũng chỉ là những nội dung có tính