2.4. Hiệu quả chi đầu tƣ phát triển của ngân sách Nhà nƣớc
2.4.1.2. Phương pháp phân tích lợi ích chi phí
Bên cạnh hệ số ICOR, hiệu quả kinh tế của chi đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc còn đƣợc thể hiện hiệu quả của dự án đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn. Vì nguồn vốn đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng cho các dự án này, nên dự án hiệu quả đồng nghĩa với việc đồng vốn đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc đƣợc chính quyền địa phƣơng sử dụng hợp lý.
Do đó, để đánh giá tốt nhất hiệu quả chi đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc cần thực hiện đánh giá hiệu quả từng dự án căn cứ trên những quy trình thẩm định chặt trẽ của các cơ quan chức năng, từ giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi đến giai đoạn thiết kế và đầu tƣ, trên cơ sở vận dụng phƣơng pháp phân tích – chi phí.
Nghiên cứu tiền khả thi nhằm mục đích loại bỏ các dự án bấp bênh để khỏi tốn thời gian và kinh phí hoặc tạm xếp dự án lại chờ cơ hội thuận lợi hơn. Do vậy, những dự án đầu tƣ quá lớn, mức sinh lợi nhỏ hoặc không thuộc loại ƣu tiên trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội thì cần thực hiện bƣớc nghiên cứu tiền khả thi. Cịn các dự án có quy mơ nhỏ, khơng phức tạp về kỹ thuật và triển vọng đem lại hiệu quả rõ ràng thì có thể bỏ qua bƣớc này.
Phƣơng pháp phân tích lợi ích - chi phí để sử dụng để xác định xem một dự án có sử dụng hiệu quả các nguồn lực khan hiếm khơng, bằng cách lƣợng hóa bằng tiền tất cả các lợi ích và chi phí trên quan điểm xã hội nhằm cung cấp thông tin cho việc ra quyết định. Hạt nhân của phân tích lợi ích – chi phí là thiết lặp một quy trình tính tốn mang tính hệ thống để đánh giá về tổng thể dự án có đem lại lợi nhuận không, và lợi nhuận bao nhiêu, từ đó giúp các nhà hoạch định chính sách có cơ sở so sánh các dự án cũng nhƣ quyết định có nên thực hiện đầu tƣ dự án hay khơng. Nếu dự án đem lại lợi ích có giá trị lớn hơn chi phí, dự án đó sẽ đƣợc coi là đáng giá
và nên đƣơc triển khai. Trong trƣờng hợp phải chọn một trong số nhiều dự án đƣợc đề xuất, phƣơng pháp này sẽ giúp chọn đƣợc dự án đem lại lợi ích rịng lớn nhất.
Phƣơng pháp này đã đƣợc Chính phủ các quốc gia trên thế giới áp dụng rộng rãi từ lâu để đánh giá các dự án đầu tƣ phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải, các dự án về giáo dục, y tế, môi trƣờng.
Phân tích chi phí – lợi ích đo lƣờng những tác động tích cực lẫn tiêu cực của dự án gồm:
- Tác động đến các bên tham gia và ngƣời sử dụng;
- Tác động đến các bên không tham gia cũng không phải ngƣời sử dụng; - Các ngoại tác;
- Các lợi ích xã hội khác.
Quy trình tính tốn của phƣơng pháp này sử dụng kỹ thuật nhƣ khu vực tƣ, với lợi ích và chi phí đƣợc thể hiện bằng tiền, có xét đến giá trị tiền tệ theo thời gian. Dịng lợi ích và chi phí của dự án đầu tƣ xuất hiện ở những thời gian khác nhau – hiện tại và tƣơng lai, nên cần đƣợc gắn kết lại với nhau thông qua việc chiết khấu theo hiện giá.
Giả sử, dự án có tuổi thọ là n năm, chi phí ban đầu là I0 tƣơng ứng với khoảng thời gian hiện hành, chi phí C1, C2 ,…, Cn và lợi ích B1, B2,…, Bn phát sinh theo tuổi thọ của dự án, tỷ suất chiết khấu r thì lợi ích thuần của dự án đƣợc hiện giá nhƣ sau:
Việc xác định và tính tốn lợi ích, chi phí và tỷ suất chiết khấu trong khu vực công không giống khu vực tƣ. Khu vực tƣ thƣờng đặt mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, cịn mục tiêu của khu vực cơng là tối đa hóa phúc lợi xã hội. Do đó, khu vực tƣ tính thu nhập, chi phí và tỷ suất chiết khấu theo giá thị trƣờng, còn khu vực cơng quan tâm đến chi phí xã hội, lợi ích xã hội và tỷ suất chiết khấu xã hội. Sự khác biệt về mục tiêu dẫn đến khác biệt của các dự án đầu tƣ công về:
NPV = - I0 + ∑ i=1 (B – C)i (1 + r)i n
- Quan điểm về lợi ích và chi phí; - Nguyên tắc định giá lợi ích và chi phí; - Cách lựa chọn tỷ suất chiết khấu.
Đo lƣờng chi phí xã hội khơng đơn giản là tính tổng tất cả các yếu tố đầu vào mà Chính phủ chi trả, mà phải tính chi phí cơ hội. Chi phí cơ hội của một nguồn lực là giá trị mà nguồn lực này tạo ra nếu nguồn lực đó khơng đƣợc sử dụng cho dự án.
Đối với đo lƣờng lợi ích xã hội, để lƣợng hóa thành tiền những lợi ích vơ hình nhƣ thời gian, sinh mạng con ngƣời cần thực hiện các phƣơng pháp đặc biệt nhƣ phƣơng pháp khảo sát, biểu lộ sở thích cá nhân hoặc dự vào tiền lƣơng.
Đối với dự án cơng, chi phí là ngắn hạn trong khi lợi ích là vơ hạn. Do đó lựa chọn tỷ suất chiết khấu xã hội đƣợc xác định dựa trên tỷ suất chiết khấu khu vực tƣ, đƣợc điều chỉnh giảm dựa trên các quan điểm:
- Chính phủ quan tâm đến thế hệ tương lai: Các nhà hoạch định chính sách
cơng quan tâm đến phúc lợi xã hội không chỉ cho thế hệ hiện tại mà còn cả thế hệ tƣơng lai, nên tỷ suất xã hội thƣờng thấp hơn tỷ suất chiết khấu của khu vực tƣ vốn chỉ quan tâm đến phúc lợi của mình nên dành ít nguồn lựu cho tiết kiệm;
- Thuyết gia trưởng: Con ngƣời có tính tƣ lợi hẹp hịi nên thiếu tầm nhìn xa
để cân nhắc đầy đủ lợi ích trong tƣơng lai, do đó thƣờng tính chiết khấu các khoản lợi ích tƣơng lai với tỷ suất rất cao;
- Tính kém hiệu quả của thị trường: Thị trƣờng ln có thất bại trong việc cung cấp khơng đầy đủ hàng hóa cho xã hội. Vì vậy, thơng qua việc sử dụng tỷ suất chiết khấu thấp hơn tỷ suất chiết khấu thị trƣờng, chính phủ có thể khắc phục tính kém hiệu quả này của thị trƣờng.
* Quy trình phân tích lợi ích - chi phí tổng quát gồm các bước sau:
Bƣớc 01: Đƣa ra giả định;
Bƣớc 02: Lập danh mục các phƣơng án thay thế, so sánh giữa có và khơng có dự án (thực chất là xem xét chi phí cơ hội của các nguồn lực thực hiện dự án);
Bƣớc 03: Xác định các bên liên quan: nghiên cứu này do ai làm, ai là ngƣời hƣởng lợi, ai là ngƣời chịu trách nhiệm chi trả các chi phí (làm rõ vấn đề vị thế);
Bƣớc 04: Nhận dạng các lợi ích xã hội và chi phí xã hội trong giai đoạn thời gian có liên quan;
Bƣớc 05: Lƣợng hóa các lợi ích xã hội và chi phí xã hội ra giá trị bằng tiền; Bƣớc 06: Thể hiện các dịng lợi ích xã hội, chi phí xã hội theo thời gian; Bƣớc 07: Áp dụng suất chiết khấu xã hội để hiện giá tồn bộ lợi ích, chi phí; Bƣớc 08: Tính tốn giá trị hiện tại rịng của dự án; so sánh chi phí và lợi ích để xem xét giá trị hiện tại rịng của dự án có mang giá trị dƣơng khơng;
Bƣớc 09: Phân tích rủi ro: việc thay đổi các mức giá trị khác nhau có tác động nhƣ thế nào đến đánh giá dự án;
Bƣớc 10: Kiểm tra các giả định;
Bƣớc 11: Kiến nghị, ra quyết định dựa trên kết quả phân tích.
* Ưu điểm của phương pháp phân tích lợi ích - chi phí:
- Khơng chỉ cung cấp thông tin về giá trị thực của một dự án mà cịn giúp cung cấp thơng tin về giá trị thực của các dự án tƣơng tự;
- Giúp tổng hợp và lƣợng hóa bằng tiền các tác động khác nhau, kể cả ngoại tác một cách có hệ thống để có thể so sánh lợi ích và chi phí của dự án;
- Cung cấp cái nhìn tồn diện, khơng phản ánh lợi ích riêng của một cá nhân, tổ chức hay nhóm nào.
* Nhược điểm của phương pháp phân tích lợi ích – chi phí:
- Rất khó xác định dịng lợi ích và dòng chi phí của cả dòng đời dự án; khó đánh giá, lƣợng hóa những chi phí và lợi ích vơ hình nhƣ an ninh quốc gia, thời gian sức khỏe, mạng sống con ngƣời, hay làm trong sạch môi trƣờng,…
- Việc lựa chọn tỷ suất chiết khấu không dễ dàng, mang tính chủ quan và thƣờng ít đạt đƣợc sự nhất trí giữa các nhà hoạch định chính sách;
- Lƣợng hóa bằng tiền các lợi ích và chi phí đơi khi không thực hiện đƣợc do những hạn chế trong lý thuyết, dữ liệu;
- Phải thực hiện đánh giá từng dự án; - Chi phí thực hiện rất lớn.
Nhƣ vậy, mỗi phƣơng pháp đều có những ƣu điểm và hạn chế riêng. Do đó, tốt nhất nên sử dụng cả hai phƣơng pháp để đánh giá hiệu quả chi đầu tƣ phát triển của ngân sách Nhà nƣớc tổng quan hơn, phát huy ƣu điểm và hạn chế nhƣợc điểm của từng phƣơng pháp.