Chương 3 Đánh giá tác động chính sách đến năng lực cạnh tranh của cụm ngành
3.2. Đánh giá tác động chính sách đến chuỗi giá trị
Phần này sẽ tổng hợp và đánh giá các nhóm chính sách tác động chính đến ba khu vực của chuỗi giá trị là thượng nguồn, khu vực sản xuất, hạ nguồn.
3.2.1. Tác động chính sách đến thượng nguồn
Phần này sẽ trình bài hai nhóm chính sách chính gồm: thuế, phát triển vùng ngun phụ liệu và phát triển công nghiệp hỗ trợ. TP.HCM cũng có những chính sách khuyến khích riêng trong chương trình kích cầu đầu tư, nên phần này thảo luận thêm nhóm chính sách này.
Chính sách phát triển nguyên liệu bông, xơ. Một trong những đề nghị của VITAS với Bộ
Công Thương là phát triển vùng trồng cây nguyên liệu dệt cần dựa trên các luận chứng thích hợp, đặc biệt khi bơng Việt Nam đang có khả năng cạnh tranh thấp. Vấn đề này đặc biệt cần thảo luận xem có phải hướng đi thích hợp. Vì, theo Đinh Cơng Khải và Đặng Thị Tuyết Nhung (2011), Việt Nam khơng có lợi thế tự nhiên để trồng bơng, chưa kể diện tích sản xuất bơng manh mún, trình độ thâm canh hạn chế, và thiếu hệ thống thủy lợi, nên năng suất bông của nước ta thấp hơn 3 – 4 lần so với các nước ở Bắc Mỹ và Châu Phi. Ngồi ra, chính sách của Trung Quốc chuyển đổi từ trợ giá sản xuất bông sang bán bông dữ trự quốc gia, dẫn đến xuất khẩu bông Việt Nam bị hạn chế về thị trường (Cục Xuất nhập khẩu, 2017). Diện tích trồng bơng tỷ lệ với mức giá thị trường thế giới, có khuynh hướng giảm mạnh, thậm chí một dự báo mới nhất cho rằng Việt Nam đã sử dụng 100% nhập khẩu bông (Kiet, 2017).
Chính sách thuế. Thuế là nhóm chính sách có nhiều thay đổi lớn cùng với việc ban hành nhiều
Luật mới như Luật Hải quan 2014, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về thuế 2014, Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu 2016, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế 2016, Luật Quản lý thuế 2016. Về cơ bản, các hoạt động xuất nhập khẩu vẫn thực hiện theo các nguyên tắc chung của Luật thương mại 2005 (Cục Xuất nhập khẩu, 2017). Nhóm ưu đãi thuế gồm giảm mức thuế suất theo lộ trình và cho phép chuyển lỗ, như IPP/CIEM (2013) đã phân tích, vẫn là điều kiện khuyến khích DN phát triển.
Tuy nhiên, chính sách thuế chưa khuyến khích việc tiêu thụ nguyên phụ liệu trong nước. Một bất cập về thuế như nghiên cứu IPP/CIEM (2013) đã phân tích là nguyên phụ liệu dệt may nhập khẩu được miễn thuế nhập khẩu, trong khi đó nguyên liệu sản xuất trong nước phải chịu mức thuế giá trị gia tăng 10%. Bất cập này đến nay chưa được thay thế, nếu khơng nói là trầm trọng hơn trước. Do quy định từ năm 2016, nguyên phụ liệu phục vụ xuất khẩu chuyển từ đóng thuế khi nhập khẩu và được hoàn thuế khi xuất khẩu thành miễn thuế nhập khẩu. Nguyên phụ liệu trong nước đang thiếu chính sách tạo thuận lợi tương ứng so với xuất khẩu.
Ví dụ, nhóm ngun phụ liệu Việt Nam nhập khẩu lớn nhất trong ngành năm 2016 là dệt kim, nhập khẩu lớn nhất đến từ Trung Quốc, nhưng giá trị xuất khẩu nguyên phụ liệu dệt kim từ Việt Nam đến Trung Quốc cũng là lớn nhất (Hình 3.1). Tức là, trong khi nhu cầu DN may phục vụ xuất khẩu là lớn, Việt Nam sản xuất nguyên phụ liệu dệt kim để xuất khẩu.
Hình 3.1. Xuất nhập khẩu hàng dệt kim với 3 đối tác lớn nhất.
(a) Nhập khẩu
(b) Xuất khẩu
Ghi chú: Đơn vị: Triệu USD; Mã HS: chương 60. Nguồn: UN COMTRADE.
Những cải thiện của chính sách thuế tạo điều kiện cho sử dụng nguyên phụ liệu nhập khẩu, thay vì nguyên phụ liệu nội địa. Điều này tạo ra tính thiếu liên kết dọc theo chuỗi giá trị. Tất nhiên, để đạt được mục tiêu sản xuất nguyên phụ liệu nội địa phục vụ cho hoạt động may xuất khẩu ngồi điều chỉnh chính sách thuế cần cải thiện nhiều nhóm yếu tố liên quan đến quy mơ sản xuất, chất lượng nguyên phụ liệu. Chính sách thuế cần được điều chỉnh nhằm hướng đến mục tiêu khuyến
73% 74% 75% 76% 77% 78% 79% 80% 81% 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Trung Quốc Hàn Quốc Nhật Bản Tỷ trọng 3 nước/thế giới
73% 74% 75% 76% 77% 78% 79% 80% 81% 0 30 60 90 120 150 2011 2012 2013 2014 2015 2016
khích tiêu thụ nguyên phụ liệu nội địa. Dù Bộ Công Thương đồng ý chủ trương khuyến khích nguyên phụ liệu trong nước, nhưng kiến nghị của VITAS về giãn thời gian nộp thuế giá trị gia tăng q trình địi hỏi xem xét của Bộ Tài chính (Bộ Cơng Thương, 2016). Cần đánh giá rằng khi quan điểm phát triển rõ ràng hơn thì những vấn đề này sẽ được giải quyết nhanh chóng hơn dựa vào phân tích lợi ích giá trị gia tăng của hoạt động này đem lại.
Ngồi ra, DN có điều kiện thuận lợi trong quy định thuế đối với hoạt động xuất khẩu, đặc biệt công đoạn phát triển mẫu. Ví dụ như các chức năng sản xuất phức tạp hơn quy định các thành phần hàng hóa nhập khẩu để sản xuất xuất khẩu thuộc nhóm miễn thuế theo Khoản 7, Điều 16, Luật thuế xuất khẩu thuế nhập khẩu 2016 và Điều 12, Nghị định 134/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật thuế xuất khẩu thuế nhập khẩu4. Tóm lại, những ưu đãi thuế hiện thời đang khuyến khích tiêu thụ nguyên phụ liệu nhập khẩu phục vụ xuất khẩu hơn là sử dụng nguyên phụ liệu trong nước.
Chính sách phát triển cơng nghiệp hỗ trợ. Chính phủ có chính sách ưu đãi đầu tư đối với công
nghiệp sản xuất nguyên phụ liệu được gọi là “công nghiệp hỗ trợ”, cụ thể tại các văn bản sau:
Quyết định 12/2011/QĐ-TTg ngày 24/02/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc chính sách phát triển một số ngành cơng nghiệp hỗ trợ;
Quyết định 1483/QĐ-TTg ngày 26/08/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển;
Nghị định 111/2015/NĐ-CP ngày 3/11/2015 của Chính phủ về việc phát triển cơng nghiệp hỗ trợ;
Thông tư 55/2015/TT-BCT ngày 30/12/2015 của Bộ Cơng Thương về việc quy định trình tự, thủ tục xác nhận ưu đãi và hậu kiểm ưu đãi đối với Dự án sản xuất sản phẩm công nghiệp hỗ trợ thuộc Danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển;
Thông tư 21/2016/TT-BTC ngày 5/2/2016 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn về khai thuế giá trị gia tăng và ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định tại Nghị định số 111/2015/NĐ-CP ngày 3/11/2015 của Chính phủ về phát triển cơng nghiệp hỗ trợ;
Quyết định 68/QĐ-TTg ngày 18/01/2017 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình phát triển cơng nghiệp hỗ trợ từ năm 2016 đến năm 2025;
4 Chi tiết gồm: “(a) Nguyên liệu, vật tư (bao gồm cả vật tư làm bao bì hoặc bao bì để đóng gói sản phẩm xuất khẩu), linh kiện, bán thành phẩm nhập khẩu trực tiếp cấu thành sản phẩm xuất khẩu hoặc tham gia trực tiếp vào q trình sản xuất hàng hóa xuất khẩu nhưng khơng trực tiếp chuyển hóa thành hàng hóa; (b) Sản phẩm hồn chỉnh nhập khẩu để gắn, lắp ráp vào sản phẩm xuất khẩu hoặc đóng chung thành mặt hàng đồng bộ với sản phẩm xuất khẩu; (c) Linh kiện, phụ tùng nhập khẩu để bảo hành cho sản phẩm xuất khẩu; (d) Hàng hóa nhập khẩu khơng sử dụng để mua bán, trao đổi hoặc tiêu dùng mà chỉ dùng làm hàng mẫu.”
Quyết định 10/2017/QĐ-TTg ngày 03/04/2017 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và thực hiện Chương trình phát triển cơng nghiệp hỗ trợ.
Hạn chế nguyên phụ liệu cho ngành dệt may nói riêng và các ngành cơng nghiệp Việt Nam nói chung được Chính phủ nhận diện từ năm 2011, nhưng sau hơn 6 năm, quy định chính sách phát triển cơng nghiệp mới được hồn thiện. Dệt may thuộc nhóm 6 ngành được ưu tiên khuyến khích phát triển từ quyết định đầu tiên là Quyết định 12/2011/QĐ-TTg, sau đó một danh mục chi tiết được trình bày trong Quyết định 1483/QĐ-TTg. Các ưu đãi phát triển công nghiệp hỗ trợ được nêu ra trong quy định khá đa dạng, như miễn thuế nhập khẩu, thuế thu nhập DN, hỗ trợ chi phí đào tạo, xúc tiến thương mại, và thuê chuyên gia cải thiện sản xuất. Các ưu đãi cũng cần điều chỉnh tương của một số luật liên quan5.
Trước năm 2015, quy định khơng được triển khai vì chưa có quy định mã HS để địa phương xác định sản phẩm ưu đãi. Đại diện Bộ Cơng thương trong góp ý đóng góp xây dựng nghị định hướng dẫn tạo ra những khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư sản xuất nguyên phụ liệu6. Cần lưu ý rằng chính sách này hướng đến nhóm DNNVV, điều này cần được thảo luận do tham gia sản xuất nguyên phụ liệu thường đòi hỏi trình độ cơng nghệ cao hoặc đầu tư lớn – những đặc điểm không phù hợp với DNNVV.
Nghị định 111/2015/NĐ-CP được ban hành hướng đến cụ thể nhóm đối tượng ưu tiên so với trước, giao Bộ Công Thương thực hiện quản lý chương trình phát triển công nghiệp hỗ trợ, và phân bổ nguồn kinh phí thực hiện. Nguồn ngân sách chỉ vừa mới đề cập trong tháng 4/2017, theo
Quyết định 68/QĐ-TTg, nhà nước sẽ cấp ngân sách hỗ trợ trực tiếp cho DN qua năm nhóm ưu
tiên hỗ trợ với tổng kinh phí hỗ trợ khoảng 1.147 tỷ đồng trong giai đoạn 2016 – 2020.
Vậy, chính sách đề cập hồn tồn đúng về nhu cầu phát triển cơng nghiệp hỗ trợ, nhưng chính sách chưa thể triển khai vì các quy định chi tiết. IPP/CIEM (2013) chỉ ra sự chậm trễ và kém hiệu quả của chính sách phát triển cơng nghiệp hỗ trợ tiếp tục góp phần tạo sự lệ thuộc nguyên
5 Ví dụ: Điều 1 Khoản 5, Luật sửa đổi các Luật sửa đổi các Luật về thuế 2014 số 71/2014/QH13 bổ sung đối tượng áp dụng mức thuế 10% trong 15 năm với thu nhập của DN từ thực hiện dự án đầu tư mới sản xuất sản phẩm thuộc Danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển, cụ thể đáp ứng tiêu chí: “sản phẩm cơng nghiệp hỗ trợ
cho sản xuất sản phẩm các ngành: dệt - may; da - giầy; điện tử - tin học; sản xuất lắp ráp ơ tơ; cơ khí chế tạo mà các sản phẩm này tính đến ngày 01 tháng 01 năm 2015 trong nước chưa sản xuất được hoặc sản xuất được nhưng phải đáp ứng được tiêu chuẩn kỹ thuật của Liên minh Châu Âu (EU) hoặc tương đương”.
6 Cụ thể, ngày 3/10/2014, đại diện Bộ Công Thương đưa ra quan điểm:“nghị định về phát triển công nghiệp hỗ trợ
sẽ giúp cho những DNNVV có thể tiếp cận được những chính sách ưu đãi như vay vốn, thuế... thuận lợi hơn, thay vì chưa có DN trong nước nào nhận được ưu đãi này trong ba năm qua”. Truy cập ngày 01/07/2016 tại:
phụ liệu nhập khẩu. Đáng tiếc, nhận định này tiếp tục phù hợp ở hiện tại như các phân tích trên đây.
Chính sách khuyến khích riêng của vùng TP.HCM trong đầu tư thượng nguồn. TP.HCM có
chương trình kích cầu đầu tư để thu hút đầu tư vào một một số ngành mà TP.HCM ưu tiên phát triển, trong đó dệt may được xem là một ngành “công nghiệp truyền thống”. TP.HCM tiếp tục ưu đãi thu hút các ngành có liên quan đến dệt may như thiết kế thời trang, cung ứng nguyên phụ liệu, không thu hút mở rộng sản xuất dệt may như phân tích của IPP/CIEM (2013). Các văn bản điều chỉnh gồm:
Quyết định 50/2015/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 của UBND TP.HCM về việc quy định về thực hiện Chương trình kích cầu đầu tư của TP.HCM;
Quyết định 15/2017/QĐ-UBND ngày 16/03/2017 của UBND TP.HCM về việc quy định về hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư phát triển sản xuất lĩnh vực công nghiệp và công nghiệp hỗ trợ.
Năm 2015, TP.HCM điều chỉnh Chương trình kích cầu đầu tư theo hướng có lợi so đối với sự phát triển ngành dệt may, như sau:
Chuyển ưu đãi dự án công nghiệp hỗ trợ ngành dệt may từ mức hỗ trợ 50% lãi suất thành hỗ trợ tồn bộ lãi suất; bổ sung thêm nhóm sản phẩm được hỗ trợ là sợi và ba loại phụ liệu may phục vụ xuất khẩu hoặc thay thế hàng nhập khẩu nhãn là mác, chỉ may, kim;
Hỗ trợ 50% lãi suất với dự án Trung tâm triển lãm, giao dịch nguyên phụ liệu ngành dệt may, da giày.
Có thể nói rằng TP.HCM đã sớm vận dụng và duy trì những hỗ trợ khuyến khích đầu tư thượng nguồn. Quyết định 15/2017/QĐ-UBND khơng có thay đổi nội dung các ưu đãi với khu vực thượng nguồn của ngành dệt may, mà việc ban hành này đáp ứng yêu cầu kỹ thuật phù hợp với căn cứ pháp lý mới là Nghị định số 111/2015/NĐ-CP.
Theo Quyết định 3281/QĐ-UBND ngày 18/12/2013 của UBND Bình Dương về việc phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch phát triển cơng nghiệp tỉnh Bình Dương đến năm 2020 và định hướng đến năm 2025, Bình Dương cho thấy quy hoạch theo ngành, theo vùng lãnh thổ, cũng như hệ thống giải pháp chủ yếu như phát triển dịch vụ hỗ trợ, đào tạo nguồn nhân lực, đổi mới công nghệ, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, xúc tiến đầu tư, và phát triển thị trường. Định hướng phát triển của ngành dệt may chủ yếu là gia tăng các hoạt động sản xuất, thương mại nguyên phụ liệu tại tỉnh. Theo
ước tính quyết định này, nhu cầu vốn của giai đoạn 2011 – 2015 là 130 nghìn tỷ đồng, giai đoạn 2016 – 2020 là 260 nghìn tỷ đồng. Có thể nói rằng các giải pháp chính sách của tỉnh Bình Dương hầu hết hướng đến cải thiện mơi trường kinh doanh.
Chính sách của Đồng Nai thu hút đầu tư đã được thực hiện theo Quyết định 496/QĐ-UBND ngày 20/02/2012 của UBND Đồng Nai dựa trên hình thành mạng lưới khu, cụm công nghiệp tập trung phá triển 9 ngành công nghiệp mũi nhọn và ưu tiên, với 6 giải pháp chính gồm: thu hút đầu tư, phát triển khoa học công nghệ, nguồn nhân lực, thị trường, nâng cao NLCT và bảo vệ môi trường. Với ngành dệt may, khuynh hướng chuyển dịch của tỉnh Đồng Nai là thu hút đầu tư các hoạt động công nghiệp hỗ trợ dệt may nhằm tạo chuỗi giá trị hoàn chỉnh.
Có thể nói rằng trong tương quan với địa phương khác, vùng TP.HCM đã hình thành một cơ sở hạ tầng hoàn thiện cho các hoạt động sản xuất cơng nghiệp nói chung và sản xuất dệt may nói riêng. Dựa trên những lợi thế về tập trung hoạt động sản xuất dệt may, ba địa phương trong vùng TP.HCM tập trung thu hút đầu tư các hoạt động có giá trị gia tăng cao cũng như hồn thiện chuỗi giá trị với hoạt động sản xuất nguyên phụ liệu. Ngoài ra, cơ chế phối hợp giữa các địa phương đã bước đầu triển khai cũng cần được quy định cụ thể hơn để tạo phối hợp giữa các địa phương trong vùng TP.HCM nói riêng và Vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam nói chung7.
Kết quả đầu tư thượng nguồn tại vùng TP.HCM. Từ các chính sách trên, một số kết quả chính của hoạt động thượng nguồn được trình bày.
Giai đoạn này chứng kiến gia tăng mạnh của đầu tư thượng nguồn vào vùng TP.HCM. Bảng 3.2 chỉ ra gia tăng lớn thể hiện tài sản cố định của vùng. Năm 2015, tổng đầu tư vào ngành dệt may đạt mức thu hút 2 tỉ USD, trong đó vùng TP.HCM có một số dự án đầu tư nước ngồi lớn như Hyosung Đồng Nai (Thổ Nhĩ Kỳ) vốn đầu tư 660 triệu USD, Polytex Far Eastern (Đài Loan) 274 triệu USD, Ilshin (Hàn Quốc) 177 triệu USD, Worldon (Hồng Kông) với vốn mở rộng đầu tư 160 triệu USD (Kiet, 2016, 2017). Phụ lục 8 phản ảnh sự gia tăng nhanh chóng về quy mô năng lực sản xuất sợi của Việt Nam, ước tính năm 2017 tăng gần gấp đơi so với năm 2015.