Hệ số Giá trị p-value
𝑐𝑃𝐼𝐺𝐼 -0.663 0.000
𝑎𝐺𝐷𝑃𝑃𝐼 0.109 0.000
𝑎𝐺𝐷𝑃𝐺𝐼 0.981 0.000
Kết quả này khác với báo cáo của (Lee, Tumbarello, Sacasa, & Mitra, 2007) khi nghiên cứu của IMF cho thấy chưa có dấu hiệu đầu tư khu vực nhà nước chèn lấn đầu tư tư nhân. Có
thể lý do của sự khác biệt là do mơ hình của IMF được thực hiện trên chuỗi dữ liệu từ 1994 tới
2006, ngắn hơn chuỗi dữ liệu từ 1995 tới 2011 của luận văn. Đồng thời sự khác biệt này có thể phản ánh một số sự thay đổi lớn trong giai đoạn 2006-2011, trong đó quan trọng nhất phải kể đến (i) sự ra đời nhiều TĐKTNN (mặc dù mới chỉ ở giai đoạn “thí điểm”); (ii) bất ổn kinh tế
vĩ mô nghiêm trọng trong nước (lạm phát và lãi suất cao) cùng với khủng hoảng tài chính tồn cầu; (iii) gói kích cầu lớn trị giá hơn 140,000 tỷ đồng (khoảng 8 tỷ USD) năm 2009; và (iv) thua lỗ nặng nề của một số DNNN như Vinashin, Vinalines hay Sơng Đà.
Bên cạnh đó, kết quả cũng cho thấy PI thực sự có ảnh hưởng tích cực tới GDP. Theo đó, nếu tốc độ đầu tư khu vực tư nhân quý t + 1 tăng 1% so với quý t thì tốc độ tăng GDP quý t + 1 sẽ cao hơn xấp xỉ 0.11% so với quý t. Vì vậy, khi GI ảnh hưởng tiêu cực tới PI thì nền kinh tế nói chung khơng được lợi. Dù GI có ảnh hưởng tới GDP mạnh hơn so với PI ảnh hưởng tới GDP, việc GI chèn lấn PI cũng cần được xem xét dưới nhiều giác độ, không chỉ là phát triển kinh tế tổng thể mà cần quan tâm tới các thành phần kinh tế khác nhau. Bên cạnh đó, dù tác động của GI tới GDP mạnh hơn so với PI tới GDP nhưng luận văn không khẳng định GI hiệu quả hơn PI do trong thực tế nguồn lực được tập trung cho GI lớn hơn nhiều so với PI.
Chương 6. Phân tích và khuyến nghị
6.1. Sự phù hợp của việc sử dụng TĐKTNN làm trụ cột tăng
trưởng và điều tiết kinh tế vĩ mô
Những công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô không nên đưa xuống mức DNNN, mà ở đây điển hình là TĐKTNN. Đó phải là nơi chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ phát huy tác dụng. Vì nếu sử dụng các DNNN làm trụ cột tăng trưởng và công cụ điều hành kinh tế vĩ mô, cần phải dồn cho những doanh nghiệp này lượng vốn (tiền, bất động sản, nhân lực) lớn. Khi tích tụ nguồn lực lớn, các DNNN, đặc biệt là TĐKTNN, đã mở rộng nhanh chóng, có ảnh hưởng tới nhiều mặt xã hội và một khi có sự việc khơng hay xảy ra với những đơn vị này, ảnh hưởng tiêu cực tới nền kinh tế có thể sẽ xuất hiện, điển hình như được trình bày trong Chương 4.
Ban hành ngày 19 tháng 02 năm 2013, Quyết định 339/QĐ-TTg phê duyệt “Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mơ hình tăng trưởng theo hướng năng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020” có phần tái cơ cấu DNNN với trọng tâm là các tập đồn, tổng cơng ty nhà nước theo hướng tinh gọn và tập trung vào hoạt động cốt lõi, giảm thiểu đầu tư ngoài ngành. Thực hiện theo đề án tổng thể, một số TĐKTNN đã đề xuất các phương án tái cấu trúc của riêng mình. Số liệu thống kê cho thấy, trong số 06 tập đoàn được phê duyệt đề án,16
chỉ tính riêng 02 tập đồn VRG và Vinacomin, tổng số vốn ngồi ngành phải thối tính tới cuối năm 2015 đã vào khoảng xấp xỉ 10,000 tỷ đồng (Trần Hùng Viện, 2013). Nếu tính đúng và đủ với các tập đoàn khác, con số chắc chắn sẽ lớn hơn rất nhiều.
Xem xét trên số liệu cũ hơn (Hình 6.1), tổng vốn đầu tư ngồi ngành của các TĐKTNN và Tổng công ty nhà nước liên tục tăng từ năm 2006 đến nay (chỉ trừ năm 2009 giảm so với năm bắt đầu khủng hoảng 2008). Hơn nữa, số vốn ngoài ngành này lại đổ vào những lĩnh vực mang rủi ro cao như chứng khốn hay góp vốn vào quỹ đầu tư hoặc ngành được coi là hay tạo
16
ra bong bóng như bất động sản.17
Trong tình hình khó khăn của bất động sản và hệ thống ngân hàng hiện nay, việc thu hồi vốn trở nên khó khăn và dịng tiền bị ứ đọng, khơng sinh lợi.
Nguồn: Bộ Tài chính.
Hình 6.1. Vốn đầu tư ngồi ngành của TĐKTNN và Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2006 – 2011. Bên cạnh đó, việc đầu tư vào các tổ chức tín dụng cũng làm cho hệ thống ngân hàng trở nên khó kiểm sốt hơn. Đơn cử như trường hợp của ngân hàng An Bình, cơ cấu cổ đơng có EVN và Cơng ty tài chính dầu khí mà PVN chiếm tới 78% cổ phần. Hay như ngân hàng GP bank cũng có cổ đơng là PVN. Ngồi ra, các TĐKTNN có nợ xấu chiếm tới hơn 50% tổng số nợ xấu mà các tổ chức tín dụng hiện đang nắm giữ, ước tính vào khoảng gần 90,000 tỷ đồng (Tô Ngọc Hưng, 2013).
17 Thập kỷ mất mát mà Nhật Bản đang phải đối mặt hiện nay là hậu quả của bong bóng bất động sản xảy ra những năm 1990. Khủng hoảng tại Tây Ban Nha hiện nay cũng do bong bóng bất động sản.
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Tổ chức tín dụng 3838,0 7977,0 11427,0 8734,0 10128,0 11403,0
Bảo hiểm 758,0 2655,0 3007,0 1578,0 2236,0 1682,0
Chứng khoán 707,0 1328,0 1697,0 986,0 3576,0 696,0
Góp vốn vào quỹ đầu tư 600,0 1050,0 1424,0 694,0 495,0 675,0
Bất động sản 211,0 1431,0 2285,0 2999,0 5379,0 9286,0
Tổng đầu tư ngoài ngành 5903,0 14441,0 19840,0 14991,0 21814,0 23742,0
- 5000,0 10000,0 15000,0 20000,0 25000,0 Số v ốnđ ầu t ư (đơn v ị: t ỷ đồ ng )
Theo tính tốn, số ngành trung bình mà mỗi TĐKTNN của Việt Nam tham gia là 6.4, con số khá lớn so với các nước như Hàn Quốc hay Malaysia (Vũ Thành Tự Anh, 2011). Như vậy, ngồi những ngành có rủi ro cao như chứng khốn, bảo hiểm hay bất động sản, các TĐKTNN còn tham gia vào các lĩnh vực khác. Vì thế, có thể thấy các TĐKTNN sẽ ảnh hưởng tới nhiều mặt của nền kinh tế. Khi đó, nếu các TĐKTNN khơng hoạt động tốt, kinh tế sẽ bị ảnh hưởng. Ngược lại, khi nền kinh tế có vấn đề và có TĐKTNN nào đó thua lỗ, người chịu thiệt thịi là những người đóng thuế để trả cho sản phẩm, dịch vụ mình có thể khơng sử dụng hoặc có thể cho chính đối thủ cạnh tranh của mình.
6.2. Trách nhiệm giải trình
Chính phủ Việt Nam hiện chưa quản lý các TĐKTNN chặt chẽ, khơng có một luật nào thực sự điều chỉnh khu vực này. Các TĐKTNN khơng có tư cách pháp nhân và Chủ tịch Hội đồng thành viên do Thủ tướng trực tiếp bổ nhiệm (Thủ tướng Chính phủ, 2009). Khơng hồn tồn chịu điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp (2005), mọi hướng nhìn của TĐKTNN đều dẫn về phía Chính phủ. Một trong những nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới những sai phạm của các TĐKTNN làm ảnh hưởng tới kinh tế Việt Nam là trách nhiệm giải trình chưa được thực thi đầy đủ và mạnh mẽ.
6.2.1. Minh bạch
Yếu tố đầu tiên để có được trách nhiệm giải trình đầy đủ là phải minh bạch thơng tin. Rất tiếc điều kiện cần này lại không được thỏa mãn khi soi chiếu vào mối quan hệ phân quyền giữa TĐKTNN với Chính phủ và Chính phủ với người dân.
Trước hết, nhiều TĐKTNN không minh bạch trong báo cáo thơng tin với Chính phủ. Báo cáo khơng đầy đủ, không minh bạch hoặc thậm chí sai sự thật làm trách nhiệm giải trình hướng lên trên trở nên yếu hơn và chỉ mang tính hình thức. Với thơng tin khơng minh bạch từ đơn vị phía dưới trong giải trình hướng lên trên, Chính phủ rất khó có thể đưa ra những quyết sách tốt.
Khi các TĐKTNN muốn thực hiện một dự án nào đó (khơng phải dự án Nhà nước chỉ định), tồn bộ thơng tin liên quan phục vụ việc phê duyệt cần phải được gửi cho bộ phận xử lý
trong Chính phủ. Rủi ro có thể xảy ra tại thời điểm này khi thơng tin khơng chính xác hoặc bị thay đổi để phục vụ mục đích riêng của tập đồn hoặc một nhóm lợi ích nào đó. Quay lại trường hợp Vinashin, tàu Hoa Sen là điển hình cho trường hợp thông tin bị che giấu và sửa đổi. Trong vụ án này, việc mua tàu cũ không phù hợp với chủ trương và chỉ đạo nhưng Vinashin vẫn mang về con tàu “ngàn tỷ” này rồi cuối cùng để khơng, thiệt hại về kinh tế rất lớn. Ngồi dự án tàu Hoa Sen còn rất nhiều các dự án sai phạm khác do không minh bạch thông tin trong đề xuất từ dưới lên, ví dụ như vụ mua ụ nổi của Vinalines.
Rủi ro minh bạch cũng xảy ra khi xét trên mối quan hệ giữa Chính phủ – người thừa hành – với người dân – người ủy quyền. Theo Nghị quyết 49/2010/QH12 được Quốc hội ban hành ngày 19 tháng 06 năm 2010 thì dự án có tổng vốn nhà nước liên quan lên tới 11,000 tỷ đồng sẽ do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, theo Điều lệ hoạt động của các TĐKTNN, Hội đồng Quản trị (Hội đồng thành viên) có thể quyết định đầu tư lên tới 50% vốn điều lệ và vốn được cấp vào những dự án của mình. Với Vinashin, 50% vốn điều lệ là gần 5,000 tỷ đồng nhưng Vinashin đã đầu tư nhiều hơn thế với số tiền có từ trái phiếu (cả Chính phủ bảo lãnh và tự phát hành). Như vậy có thể thấy rằng, mặc dù đã có luật định nhưng những khoản đầu tư của các TĐKTNN có thể được quyết định khơng thơng qua cơ quan giám sát của dân là Quốc hội dù vượt quá cả con số mà Chính phủ buộc phải trình Quốc hội để thơng qua chủ trương đầu tư. Trong thực tế, Chính phủ đã trao cho Vinashin số vốn 750 triệu USD vay được từ phát hành trái phiếu quốc tế đồng thời sau đó lại cho phép Vinashin tiếp tục phát hành hai lần trái phiếu nữa với số tiền lần lượt là 600 triệu USD và 3,000 tỷ đồng. Số tiền được đầu tư ra sao thì Quốc hội chưa kiểm sốt được dẫn tới thiếu hiệu quả và tổn thất rất lớn có lỗi ngay từ cách mà đề xuất ý tưởng đầu tư khơng được tiến hành theo quy trình nghiêm túc.
6.2.2. Thanh tra và kiểm toán
Trách nhiệm giải trình được hỗ trợ rất nhiều khi đi kèm với giám sát mạnh mẽ và hiệu quả. Trong mối quan hệ giữa TĐKTNN và Chính phủ, khi cần giám sát Chính phủ sẽ sử dụng cơng cụ thanh tra. Cịn nếu cần một tiếng nói độc lập thì đó là thời điểm kiểm tốn xuất hiện. Tại một quốc gia dân chủ có thiết chế chặt chẽ, đây là cơng cụ hoạt động độc lập với Chính phủ và do đó có thể kiểm tra các TĐKTNN bất cứ lúc nào. Khi có đối trọng kiểm sốt, các TĐKTNN
sẽ khó có động cơ vụ lợi cũng như khả năng làm sai giảm đi vì các kết quả hoạt động và đầu tư sẽ được soi rọi dưới nhiều con mắt. Tuy nhiên, cả hai hoạt động này đối với TĐKTNN tại Việt Nam đều không đạt hiệu quả như mong muốn.
Theo thống kê, từ khi Vinashin bắt đầu đi vào hoạt động năm 2006 cho tới khi mọi việc xấu bị đưa ra ánh sáng, đã có ít nhất 7 cuộc thanh kiểm tra chính thức từ các đơn vị có thẩm quyền đối với Vinashin18
nhưng khơng có sai phạm nào được đề cập cụ thể, mọi việc đều “tốt đẹp.” Chức năng tham mưu của các bộ phận cho Chính phủ đã khơng hồn thành nhiệm vụ dẫn tới việc Chính phủ thực hiện chưa được đầy đủ nhiệm vụ giám sát của mình đối với Vinashin nói riêng và các TĐKTNN nói chung. Những sai phạm của Vinashin không hề nhỏ, hệ lụy mà những sai phạm không được phát hiện này để lại cũng rất lớn thế nhưng trách nhiệm của đơn vị thực hiện thanh tra vẫn khơng hề được nhắc tới hoặc dù có bị kiểm điểm dư luận cũng chưa giám sát được.
Kiểm toán Nhà nước của Việt Nam trực thuộc Quốc hội và về lý thuyết được phép tiến hành kiểm tốn đối với bất kì đơn vị nào. Tuy nhiên trường hợp Vinashin lại khơng như vậy. Kiểm tốn Nhà nước chưa hề thực hiện được bất kì cuộc kiểm tốn nào đối với tập đoàn này cho tới thời điểm mọi việc bị đưa ra ánh sáng vì chức năng và quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước hồn tồn khơng được thể hiện đầy đủ. Dù đã lập kế hoạch kiểm toán Vinashin nhiều lần nhưng Kiểm toán Nhà nước đều phải cắt đi do trùng với thời điểm Thanh tra Chính phủ kiểm tra tập đồn này. Mặc dù độc lập về chức năng, nhiệm vụ nhưng, theo lý giải của Kiểm toán Nhà nước, cơ chế kiểm tốn và thanh tra có tương quan chặt chẽ, khi Thanh tra Chính phủ tiến hành thanh tra thì Kiểm tốn Nhà nước dừng lại. Thậm chí ngay cả khi khơng có thanh tra thì Kiểm tốn Nhà nước lại nhận được đề nghị hoãn để doanh nghiệp tập trung sản xuất. Vì lẽ đó trong tồn bộ thời gian sai phạm của mình, Vinashin đã khơng phải chịu một đợt kiểm tốn nào.
Hai hoạt động kiểm tra giám sát của Chính phủ và kiểm tốn của Quốc hội một khi không thể hoặc thực thi yếu đã làm trách nhiệm giải trình hướng lên trên trở nên kém minh bạch hơn đồng thời tính chịu trách nhiệm bị bào mòn. Điều này dẫn tới việc đảm bảo trách nhiệm giải
trình hướng lên trên và hướng xuống dưới không được xem xét đúng mức như cần phải có nhằm đạt được quản trị hiệu quả.
6.2.3. Giám sát của Quốc hội
Như đã phân tích ở trên, một Quốc hội mạnh trong chế độ dân chủ đại diện cần có đủ cơ chế và năng lực để giám sát nguồn cơng sản. Một nền hành chính cơng khơng thể mạnh nếu cơ chế giám sát không đủ mạnh. Gắn với trường hợp của Việt Nam, năng lực hiện hữu cùng cơ chế làm việc đã chưa mang tới cho Quốc hội đủ công cụ giám sát tốt khối tài sản đang được các TĐKTNN nắm giữ. Chỉ tới khi đổ vỡ xảy ra tại Vinashin hay Vinalines cùng với những sai phạm liên tiếp được phát hiện tại các TĐKTNN thì Quốc hội mới bắt đầu thực thi quyền và chức năng của mình trong một vùng khả năng hạn chế và khi đó mọi việc cũng đã đi quá xa. Quốc hội không đủ bộ máy thực hiện kiểm tra, kiểm sốt vì bất cân xứng thơng tin giữa người được ủy quyền và người ủy quyền đã lớn lên. Một khi những sai phạm không bị phát hiện kịp thời và những thiết chế giám sát không được thực hiện hoặc thực hiện khơng đầy đủ thì trách nhiệm giải trình khơng thể trở thành cơng cụ tốt để đạt được nền quản trị hiệu quả.
6.3. Khuyến nghị chính sách
Các khuyến nghị chính sách tập trung theo hướng giảm dần sự ảnh hưởng của DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng đối với nền kinh tế đồng thời gia tăng trách nhiệm giải trình của những đơn vị này.
Khuyến nghị 1. Dần đưa các DNNN và TĐKTNN gần hơn với vị thế là những đơn vị
phục vụ sửa chữa thất bại thị trường hoặc ít nhất cũng theo thông lệ quốc tế. Cụ thể: (1) cổ phần hóa những TĐKTNN khơng được sự ủng hộ về mặt lý thuyết kinh tế như đã phân tích trong Chương 3. ; (2) nghiên cứu kỹ về cách thức hoạt động của các DNNN tại những nước có nền quản trị cơng tiên tiến và những nước có điều kiện tương tự như Việt Nam để đưa DNNN Việt Nam theo mơ hình tối ưu nhất có thể, cắt giảm những thành phần trực tiếp cạnh tranh với khu vực khác hoặc những phần việc mà thành phần kinh tế khác có thể thực hiện tốt.
“quả đấm thép” là TĐKTNN và Tổng công ty cần được nghiên cứu kỹ càng hơn, đặc biệt là đưa ra các biện pháp quản trị hiệu quả; tránh trường hợp như Vinashin hay Vinalines. Bên cạnh đó, việc coi những TĐKTNN là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô cần được xem xét một cách nghiêm túc trên khía cạnh chi phí – lợi ích. Như đã thấy, lợi ích của những