Chính phủ Úc thành lập chương trình xây dựng sức mạnh cơng nghệ thơng tin (BITS) với tổng số vốn 158 triệu USD nhằm tài trợ cho các vườn ươm công nghệ, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và thương mại hóa sản phẩm trong lĩnh vực công nghệ thông tin vào năm 1999 (Ham, 2014). Mặc dù chương trình ngày càng được mở rộng nhưng thực tế là nguồn lực cơng của chương trình đã được sử dụng khơng đúng mục đích khi phần lớn vốn dành cho rất ít vườn ươm mà ở đó phần chi phí đáng kể lại được dùng để trả lương cho những người quản lý và các chi phí khác liên quan. Như vậy, sự chệch hướng của chương trình bắt nguồn từ việc những người quản lý trong khu vực công nắm quyền quản lý và sử dụng nguồn vốn cơng khơng hiệu quả. Với mục đích tư lợi và hành vi vị kỷ cùng khả năng quản lý yếu kém đã khiến họ không thể điều hành chương trình đúng hướng.
Rõ ràng, cùng một hình thức can thiệp là nhà nước bỏ vốn trực tiếp để phát triển thị trường ĐTMH nhưng ở Israel và Pháp lại cho ra hai kết quả khác nhau. Đối với Israel, nhà nước là xúc tác nhằm khuyến khích tinh thần doanh nhân và thu hút vốn ĐTMH tư nhân. Để làm được điều này, Chính phủ Israel đã có những tính tốn kỹ lưỡng bởi: (i) nhu cầu khởi nghiệp ở quốc gia này rất lớn; (ii) sự lớn mạnh và phát triển nhanh chóng của TTCK cho phép các nhà đầu tư thoái vốn dễ dàng; (iii) thể chế, pháp luật Isarel tiến bộ, tạo điều
dần vốn khi thị trường đã phát triển ổn định. Đối với Pháp, việc can thiệp của nhà nước thất bại bởi: (i) chưa có cơ chế kiểm sốt vốn hiệu quả dẫn đến nguồn vốn bị sử dụng sai mục đích; (ii) ở Brittany thiếu nền tảng tinh thần doanh nhân, tinh thần khởi nghiệp nên dù có vốn của chính phủ cũng khơng thể tạo được động lực đủ lớn đối với thị trường ĐTMH.
Sau khi xem xét các trường hợp khác nhau có thể thấy rằng, việc nhà nước đứng ra thành lập và quản lý quỹ ĐTMH có thành cơng hay không phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Nếu sử dụng cách thức can thiệp này thì nhà nước phải thận trọng vì có khả năng dẫn đến những trục trặc khó có thể tháo gỡ liên quan đến vấn đề ủy quyền tác nghiệp và bảo toàn vốn ngân sách. Xét cho cùng, nếu một quốc gia không thiết lập cơ chế quản lý chặt chẽ người thừa hành và có một thể chế phát triển đến một mức độ nhất định thì độ rủi ro của hình thức can thiệp này khá cao. Tuy nhiên, nếu chính phủ can thiệp đúng cách, tạo vốn mồi và rút dần vai trị của mình khi thị trường chín muồi thì hiệu quả của hình thức can thiệp này sẽ cao hơn.
3.1.2. Nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng thuê công ty tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ
Điển hình là trường hợp của Malaysia với quỹ MAVCAP (Malaysia Venture Capital Management Berhad) được chính phủ thành lập vào năm 2001 với tư cách là một công ty con thuộc sở hữu của Bộ Tài chính. MAVCAP được thành lập để thực hiện sứ mệnh của nhà nước hỗ trợ cho các doanh nghiệp công nghệ thông tin của Malaysia, xa hơn là hỗ trợ ngành công nghiệp ĐTMH nhằm thúc đẩy khát vọng thành công của các DNKN trong môi trường kinh doanh cạnh tranh hiện tại. Đáng chú ý, MAVCAP có cơ chế hoạt động và ra quyết định đầu tư độc lập, linh hoạt theo nguyên tắc thị trường và là công cụ để cải thiện nền kinh tế Malaysia. Bởi quỹ này tuy thuộc sở hữu của Chính phủ nhưng người quản lý lại là công ty tư nhân nắm vững những quy tắc và quá trình đầu tư. Vì có kinh nghiệm quản lý quỹ nên MAVCAP luôn biết cách quản trị rủi ro – điều mà Chính phủ và các định chế tài chính khác khơng đủ khả năng để thực hiện. MAVCAP khơng chỉ rót vốn vào các DNKN mà cịn nắm giữ vị trí trong Hội đồng quản trị và tích cực tham gia vào các quyết định quản lý chủ chốt với vai trò là một đối tác chiến lược của doanh nghiệp. Những đặc điểm này khiến MAVCAP trở thành điểm đến có lợi cho các DNKN ở Malaysia.
Trường hợp chương trình SBICs8 của Mỹ là một ví dụ điển hình của hình thức nhà nước thành lập quỹ ĐTMH nhưng giao cho khu vực tư nhân có kinh nghiệm quản lý quỹ nhằm khắc phục hạn chế trong vấn đề ủy quyền tác nghiệp. SBICs được quy định và cấp phép bởi SBA (Cơ quan quản lý doanh nghiệp nhỏ) nhưng được quản lý bởi đội ngũ thuộc khu vực tư – những người có trình độ và có kế hoạch kinh doanh đã được chấp thuận trước đó thơng qua một quy trình thẩm định chặt chẽ. Vốn tối thiểu 5 triệu USD để thành lập một SBIC phải đến từ những nhà đầu tư tư nhân có trình độ (Baygan G.,2003). SBA kiểm tra SBICs thường xuyên để đảm bảo sự minh bạch về tài chính và sự tuân thủ các quy định pháp luật của họ. Việc quy định người quản lý thuộc khu vực tư nhân sẽ phần nào tránh được những “rủi ro đạo đức” của những nhà lãnh đạo khu vực cơng vì lúc này, tư nhân sẽ lãnh trách nhiệm quản lý chính nguồn vốn của họ, vì thế họ ít có động cơ làm lãng phí nguồn vốn đó bằng những quyết định cá nhân. Thay vào đó, họ sẽ xem xét cẩn trọng từng dự án đầu tư sao cho khả năng sinh lời của đồng vốn là cao nhất9.
Bên cạnh đó, Mỹ cịn có chương trình hỗ trợ khởi nghiệp của bang Ohio (Ohio Third Frontier) vận hành theo hình thức này. Trong đó, chính quyền tiểu bang cho ra đời quỹ 2,1 tỷ USD để sẵn sàng làm vốn đối ứng với các công ty công nghệ, trường đại học, viện nghiên cứu,… để tạo ra các DNKN thành cơng. Bản thân quỹ này có hàng loạt các chương trình con để hỗ trợ khởi nghiệp, bao gồm những chương trình hỗ trợ nâng cao chất lượng khởi nghiệp (đào tạo, tư vấn, marketing, đổi mới sáng tạo,…) và những chương trình trực tiếp kết nối vốn đầu tư cho khởi nghiệp. Chương trình này mặc dù được hình thành từ chính quyền bang Ohio nhưng lại do một đơn vị tư nhân điều hành. Theo Tạp chí Tia sáng (2013), Third Frontier được coi là một chương trình thành cơng khi mỗi USD do chính quyền bang bỏ ra hỗ trợ khởi nghiệp đã kéo theo 3 USD tiền đầu tư của tư nhân.
Yếu tố làm nên thành cơng của Third Frontier là mơ hình quản lý và quy trình xét duyệt, báo cáo hợp lý, minh bạch. Nhà nước chủ yếu giữ vai trò quản lý, hoạch định chính sách, chiến lược trong khi phần lớn các thành viên thuộc Hội đồng chương trình chủ yếu đến từ các đơn vị ngoài nhà nước có kiến thức, kinh nghiệm trong lĩnh vực hỗ trợ khởi nghiệp. Ban cố vấn chương trình gồm đại diện khu vực tư nhân, có trách nhiệm hỗ trợ Hội đồng chương trình trong quá trình thực hiện. Cách làm này giúp nhà nước tận dụng năng
lực, kinh nghiệm, nguồn lực, mạng lưới thông tin, đối tác của khu vực tư nhân có năng lực, trong khi vẫn giữ vai trò quản lý và là chủ thể kết nối các thành phần của HSTKN10.
Hình 3.1. Mơ hình tổ chức của Third Frontier
Nguồn: Tạp chí Tia sáng, Bộ KH&CN (11/08/2016)
10 Các quy trình thẩm định, báo cáo của Third Frontier được thực hiện minh bạch khi mọi thông tin đều được cập nhật trên các trang thơng tin điện tử, qua đó các đơn vị trong HSTKN và cộng đồng khởi nghiệp có thể trực tiếp truy cập để đối cập nhật, đối chiếu và kiềm tra lẫn nhau. Cách làm này giúp giảm thiểu các tiêu cực phát sinh từ việc thực hiện Chương trình.
Hình 3.2. Cơ chế hoạt động của Third Frontier
Nguồn: Tạp chí Tia sáng, Bộ KH&CN (11/08/2016)
Tuy nhiên, bên cạnh số ít quốc gia thành công khi theo đuổi mơ hình này thì đa phần đều thất bại. Trung Quốc là một minh chứng khi từ năm 2003 Chính phủ cho xây dựng mơ hình quản lý tài sản thông qua việc thiết lập hệ thống Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản Nhà nước ở cả trung ương và địa phương - SASAC (Huy Nguyên, 2016). SASAC vừa là đại diện chủ sở hữu của các Doanh nghiệp Nhà nước hoặc cổ đơng nhà nước của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, vừa giám sát để giải quyết các vấn đề trong hoạt động hàng ngày của các doanh nghiệp nhà nước. Mơ hình SASAC đã bộc lộ những điểm yếu do: (i) Ủy ban này không tuân theo cơ chế thị trường nên đã gặp những khó khăn trong quản trị doanh nghiệp; (ii) SASAC khơng có báo cáo tài chính riêng, khơng cơng khai, minh bạch thơng tin như mơ hình doanh nghiệp nên khơng có tiêu chí để đánh giá mức độ hiệu quả của mơ hình quản lý này; (iii) SASAC thiếu tự chủ trong lựa chọn lãnh đạo đứng đầu các doanh nghiệp nhà nước.
Như vậy, với hình thức này, nhà nước mặc dù có thể tận dụng kinh nghiệm quản lý của các công ty tư nhân để vận hành quỹ ĐTMH tốt hơn nhưng vẫn xảy ra những trục trặc
nhất định. Đó là các vấn đề liên quan đến lựa chọn công ty quản lý, phân cấp các nhiệm vụ quản lý và đặt các cơ quan giám sát công ty tư nhân để theo dõi đồng vốn của mình.
3.1.3. Nhà nước dùng tiền ngân sách góp vốn vào các quỹ ĐTMH tư nhân
Mỹ đã áp dụng thành cơng hình thức này. Quỹ phát triển cơng nghệ Massachusett là một quỹ bán công11 được thành lập năm 1978 bởi cơ quan lập pháp ở Massachusetts, chi phối bởi Hội đồng quản trị độc lập và được quản lý bởi những nhà ĐTMH có kinh nghiệm. Mục đích của quỹ là cung cấp hỗ trợ tài chính hoặc những hỗ trợ khác cho các DNKN về công nghệ. Đặc điểm của quỹ này là đối với các dự án đầu tư lớn sẽ đòi hỏi sự tham gia của khu vực tư, mỗi lần đầu tư bình quân bằng 4,5 lần số tiền đầu tư của nhà nước (Baygan G., 2003). Sự hình thành và phát triển của quỹ là đòn bẩy cho hoạt động kinh doanh, đào tạo lực lượng lao động và các trung tâm đổi mới ở Massachusetts. Đây là chương trình của nhà nước lâu đời nhất mà ở đó có sự kết hợp vốn cổ phần và các công cụ cho vay dài hạn.
3.2. Hình thức can thiệp gián tiếp
3.2.1. Trợ cấp cho các start-up
Phương thức trợ cấp được đánh giá là khá hiệu quả ở nhiều quốc gia, trong đó có Mỹ với Chương trình SBIR (chương trình cơng nghệ tiên tiến). SBIR được thành lập năm 1982; trong đó, các cơ quan thuộc liên bang đánh giá các đề xuất để nhận được trợ cấp từ SBIR dựa trên tập hợp các tiêu chí bao gồm trình độ kinh doanh, mức độ đổi mới, sự xuất sắc về mặt kĩ thuật và thị trường tiềm năng trong tương lai. Lerner (2009) đã phân tích tác động dài hạn của chương trình SBIR bằng cách soạn ra một bộ dữ liệu những công ty nhận được trợ cấp của SBIR và so sánh với những công ty không nhận được trợ cấp từ SBIR. Kết quả phân tích cho thấy, những cơng ty nhận được trợ cấp từ SBIR sau một vài năm có khả năng nhận được vốn mạo hiểm cao hơn so với những công ty không nhận được trợ cấp. Hơn nữa, những công ty nhận được trợ cấp có cơng việc kinh doanh tốt hơn và doanh số bán hàng cũng tăng. Chương trình SBIR liên bang đóng vai trị là chất xúc tác đối với những ngành CNC, giảm khoảng cách thông tin mà những nhà đầu tư phải đối mặt và giúp doanh nghiệp đã được chứng nhận nhận được vốn mạo hiểm.
11 Quasi-Public Corporation.