CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG
4.3. Các biện pháp can thiệp của Nhà nước vào hoạt động ĐTM Hở Việt Nam
Hiện nay, Việt Nam chưa có Quỹ ĐTMH thuộc sở hữu nhà nước. Điều đó cũng có nghĩa là những biện pháp can thiệp của nhà nước vào hoạt động ĐTMH chủ yếu là các biện pháp giáp tiếp. Ý tưởng thành lập một quỹ ĐTMH của nhà nước đã được Bộ KH&CN chính thức đề xuất năm 200616. Luật Cơng nghệ cao (CNC) năm 2008 là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về hoạt động ĐTMH và thành lập Quỹ ĐTMH CNC Quốc gia. Các vấn đề liên quan đến hỗ trợ quỹ ĐTMH tìm kiếm đối tác khởi nghiệp, tạo mơi trường thúc đẩy DNKN dựa trên cơng nghệ mới, CNC cũng chưa được thể chế hóa thành chính sách cụ thể.
16 Năm 2006, Bộ KH&CN đã xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ “Đề án thành lập quỹ đầu tư mạo hiểm”, nhưng do một số ràng buộc trong chính sách tài chính, nhất là ràng buộc về việc bảo tồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước nên đề án này không được thông qua.
Hộp 4.2. Quy định về thuế theo Luật Công nghệ cao
Theo quy định tại Điều 24 Luật CNC, Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động ĐTMH cho phát triển CNC, thành lập quỹ ĐTMH CNC tại Việt Nam. Tổ chức, cá nhân thực hiện ĐTMH cho phát triển CNC thuộc Danh mục CNC được ưu tiên đầu tư phát triển, được hưởng mức ưu đãi cao nhất về thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế. Tuy nhiên, luật chưa có quy định cụ thể về ưu đãi thuế (ưu đãi khi huy động vốn và khi thoái vốn đầu tư) của các quỹ ĐTMH. Cách thoái vốn đối với các quỹ ĐTMH ở Việt Nam thời gian qua khi đầu tư vào DNKN chủ yếu bằng hình thức bán lại cổ phần cho các nhà đầu tư khác hoặc các doanh nghiệp có nhu cầu mua bán, sáp nhập. Việc tìm kiếm các đối tác có nhu cầu mua lại cũng khơng dễ, dẫn tới khung thời gian đầu tư ở Việt Nam dài đến khoảng 10 năm thay vì 5-7 năm như ở các nước khác.
Ở thời điểm hiện tại, Chính phủ và các Bộ ngành liên quan đang nghiên cứu xây dựng Quỹ ĐTMH công để tài trợ cho các dự án khởi nghiệp. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xây dựng Dự thảo Thông tư hướng dẫn về việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của Quỹ ĐTMH cho KNST. Trước đó, vào năm 2014-2015, Bộ KH&CN cũng đã thực hiện Đề án “Xây dựng chính sách khuyến khích tư nhân thành lập hoặc liên kết với nhà nước thành lập các quỹ ĐTMH phát triển công nghệ mới, CNC”. Tuy nhiên, Đề án này cuối cùng phải dừng lại do những cản trở về mặt chính sách của những văn bản hiện hành cũng như chưa thực sự phù hợp trong bối cảnh Việt Nam. Rõ ràng, ngay trong giai đoạn thiết kế chính sách, những nhà làm chính sách đã nhìn ra nhiều trục trặc nếu triển khai mơ hình xây dựng Quỹ ĐTMH thuộc sở hữu nhà nước. Những lý do chính được đưa ra: (i) Tư duy mang nặng tính quản lý hành chính từ phía các cơ quan quản lý nhà nước sẽ là không phù hợp nếu đặt trong bối cảnh tham gia cùng với khu vực tư nhân vào hoạt động ĐTMH – nơi mà mọi hoạt động đều vận hành theo nguyên tắc của thị trường; (ii) Quy định của Bộ luật hình sự 2015 về “tội thiếu trách nhiệm gây thiệt hại đến tài sản của Nhà nước”, “tội lập quỹ trái phép”, “tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” và các quy định về “bảo toàn và gia tăng giá trị vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp” tại Luật Ngân sách nhà nước 2015 và Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 cũng trở thành rào cản vơ hình cho việc nhà nước đầu tư vào việc ươm tạo và phát triển DNKN đổi mới sáng tạo; (iii) Vấn đề bảo toàn vốn ngân sách nhà nước và quy kết trách nhiệm sẽ kéo theo sự thay đổi và bổ sung hàng loạt các văn bản hiện hành để đảm bảo tính nhất quán; (iv) Mâu thuẫn với các quy định trong các đạo luật khác như Luật
Chứng khoán, Luật Đầu tư công. Bài học thất bại từ các doanh nghiệp nhà nước Vinashin, Vinalines cho thấy Việt Nam hồn tồn khơng nên thành lập một Quỹ ĐTMH thuộc sở hữu nhà nước.
Trong khoảng thời gian từ 2013-2015, Bộ KH&CN đã có nhiều nỗ lực trong việc huy động các tổ chức, cá nhân đóng góp xây dựng quỹ Khởi nghiệp KH&CN theo mơ hình Thung lũng Silicon17. Chức năng cơ bản của Quỹ là sử dụng nguồn vốn để thực hiện các hoạt động hỗ trợ, tài trợ, khuyến khích tổ chức, nhà khoa học, cá nhân là công dân Việt Nam khởi nghiệp doanh nghiệp KH&CN, sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế trên nền tảng ứng dụng, phát triển, đổi mới KH&CN. Xét về phương thức đầu tư, Quỹ Khởi nghiệp KH&CN là một dạng quỹ ĐTMH do tư nhân thành lập để đầu tư vào DNKN. Tuy nhiên, xét về mục đích, tơn chỉ hoạt động, Quỹ Khởi nghiệp KH&CN đăng ký là quỹ xã hội, phi lợi nhuận – hồn tồn khác so với với mục đích của loại hình quỹ ĐTMH thơng thường là tối đa hóa lợi nhuận khi rủi ro cao. Tuy Quỹ đã đạt được những thành công nhất định trong việc hỗ trợ, thương mại hóa CNC, cơng nghệ mới nhưng hiệu quả cịn hạn chế, cả về số lượng và tính chất các dự án được đầu tư. Vì vậy, hoạt động của quỹ này chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển CNC, công nghệ mới của đất nước trong những năm tới.
Những hình thức can thiệp gián tiếp ở Việt Nam
Việt Nam đã có nhiều quy định về trợ cấp cho các DNKN. Chẳng hạn, Điều 31 Luật KH&CN 2013 quy định xét tài trợ, cho vay, bảo lãnh vốn vay của quỹ ĐTMH theo điều lệ tổ chức và hoạt động của quỹ để thực hiện nhiệm vụ KH&CN. Tuy nhiên, quy định này cịn chung chung, chưa có văn bản hướng dẫn thi hành nên rất khó để đánh giá tính khả thi của nó. Luật này cũng thể hiện vai trò của nhà nước đối với hoạt động ĐTMH:
“Nhà nước sẽ hỗ trợ đến 30% vốn đầu tư cho dự án của doanh nghiệp ứng dụng kết quả thực hiện nhiệm vụ KH&CN để tạo ra sản phẩm mới hoặc nâng cao năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh của sản phẩm từ kết quả thực hiện nhiệm vụ KH&CN; hỗ trợ đến 50% vốn đầu tư cho dự án thực hiện ở vùng kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn” (điểm
a Điều 32.2). Tuy nhiên, quy định này vẫn tồn tại nhiều vướng mắc: (i) Các dự án ứng dụng kết quả thực hiện nhiệm vụ KH&CN cần rất nhiều vốn, liệu 30% vốn hỗ trợ của nhà
17 Ngày 16/12/2014, Quỹ Khởi nghiệp doanh nghiệp KH&CN đã được Bộ trưởng Bộ Nội vụ cấp Giấy phép thành lập và công nhận Điều lệ tổ chức và hoạt động tại Quyết định số 1286/QĐ-BNV của Bộ Nội vụ.
nước có thực sự khuyến khích doanh nghiệp vào cuộc khơng? (ii) 70% vốn cịn lại, liệu họ có thể kêu gọi từ các nguồn khác không (ngân hàng, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước) trong khi độ rủi ro của các dự án này là rất cao và khó kiểm sốt? (iii) Nếu dự án thất bại thì thiệt hại là không nhỏ, nhất là khi đã bỏ tiền từ ngân sách nhà nước ra cho ĐTMH, vậy làm thế nào để nhà nước và tư nhân hợp tác có hiệu quả để thiết lập một cơ chế kiểm soát rủi ro?
Về cơ bản, ĐTMH ở Việt Nam vẫn hoạt động theo quy định chung của Luật đầu tư và doanh nghiệp vẫn phải thực hiện nghĩa vụ thuế theo quy định của pháp luật (trừ một số trường hợp được ưu đãi miễn giảm thuế theo quy định của Luật KH&CN 2013). Tức là, nhà nước mặc dù rất quan tâm đến cộng đồng khởi nghiệp và hoạt động ĐTMH nhưng chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về các hình thức trợ cấp, các chính sách ưu đãi khiến Việt Nam chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư. Thậm chí, nhiều start-up phải ra nước ngồi để gọi vốn do Việt Nam chưa có cơ chế, chính sách tạo thuận lợi cho họ khởi nghiệp. Ngoài ra, TTCK ở Việt Nam hiện nay chưa được coi là kênh thoái vốn thuận lợi cho nhà ĐTMH bởi hoạt động kém hiệu quả và thiếu minh bạch kể từ khi thành lập năm 2000 cho đến nay. Quyền sở hữu trí tuệ trong doanh nghiệp mặc dù đã được nhà nước có quy định bảo hộ theo Luật sở hữu trí tuệ 2006 nhưng vẫn chưa tạo được sự tin tưởng cho họ vì thể chế pháp lý về sở hữu trí tuệ, thương mại hóa các kết quả nghiên cứu KH&CN chưa hồn chỉnh, cịn nhiều lỗ hổng làm cho khả năng bị xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ dẫn đến tranh chấp là rất lớn.
Với những bất cập về nền tảng và thể chế pháp lý, rõ ràng Việt Nam chưa phải điểm đến lý tưởng cho các nhà ĐTMH như Singapore, Thái Lan, Malaysia. Chính phủ đang nỗ lực khắc phục những lỗ hổng của thể chế thông qua việc thiết lập một hành lang pháp lý vững chắc, tạo điều kiện tối đa cho cả doanh nghiệp, nhà đầu tư và các mắt xích liên quan khác trong HSTKN.
Hộp 4.3. Những văn bản chính sách mới ban hành trong thời gian gần đây
(i) Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 07/01/2016 của Chính phủ đặt ra yêu cầu hình thành và từng bước phát triển HSTKN như vườn ươm doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ khởi nghiệp, quỹ ĐTMH, dịch vụ đào tạo, tư vấn, hỗ trợ khởi nghiệp;
(ii) Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 16/05/2016 của Chính phủ về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020 “Nhà nước có chính sách đặc thù để hỗ trợ SMEs, DNKN, doanh nghiệp đổi mới sáng tạo và có tiềm năng tăng trưởng cao phát triển”;
(iii) Nghị quyết số 19/NQ-CP ngày 28/04/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia hai năm 2016 – 2017, định hướng đến năm 2020, trong đó có nêu mục tiêu và nhiệm vụ “tạo lập hệ thống hỗ trợ khởi nghiệp, tạo môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi, ổn định, tự do sáng tạo cho DNKN”; (iv) Quyết định 844/QĐ-TTg/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Hỗ trợ HSTKN đổi mới sáng tạo quốc gia đến năm 2020” chú trọng vào việc tạo lập mơi trường để thúc đẩy, hỗ trợ q trình hình thành và phát triển những DNKN thơng qua việc sử dụng ngân sách nhà nước thành lập các quỹ ĐTMH công để dẫn dắt và hỗ trợ các DNKN có tiềm năng tăng trưởng cao.
Căn cứ vào kinh nghiệm của các quốc gia đã phân tích, có thể thấy rằng, trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, việc khuyến khích khởi nghiệp và gia tăng sự hấp dẫn của thị trường ĐTMH là cần thiết. Nhưng biện pháp can thiệp hợp lý nhất lại không phải là can thiệp trực tiếp, bỏ vốn ngân sách để thành lập các quỹ ĐTMH cơng hoặc góp vốn đối ứng với tư nhân để thành lập. Bởi những trục trặc liên quan đến ủy quyền tác nghiệp dễ dẫn đến những lựa chọn công “cứng” sẽ khó có thể được giải quyết trong một thể chế còn nhiều yếu kém như hiện nay. Hơn nữa, bản chất của việc chi tiêu ngân sách khơng tương thích với hoạt động ĐTMH. Vì vậy, Việt Nam chỉ nên dùng hình thức can thiệp gián tiếp như ban hành các quy định ưu đãi cho cộng đồng khởi nghiệp, nhà đầu tư; khuyến khích đổi mới sáng tạo trong các trường đại học, viện nghiên cứu; chú trọng đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao; thúc đẩy tinh thần doanh nhân ở tất cả các địa phương, ngành nghề trong cả nước.