CHƢƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
2.1.1. Nộidung quy hoạch sửdụng đấtcấp huyện thông qua các kỳ của luật Đất đai
đai
Tư tưởng sử dụng công cụ quy hoạch sử dụng đất để quản lý đất đai được đưa ra từ Hiến pháp 1980: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung,
nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm”(Điều 20) [24]. Tư tưởng
này lại được tiếp tục khẳng định trong Hiến pháp 1992: “Nhà nước thống nhất quản
lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” (Điều 18)[25].
Trong 30 năm qua, các quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý ngày càng đầy đủ hơn để triển khai thực hiện, phục vụ kịp th i những yêu cầu khác nhau của từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2.1.1.1. Giai đoạn từ luật Đất đai năm 1987 đến trước luật Đất đai năm 1993
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được quy định lần đầu tiên tại Luật Đất đai năm 1987. uật này giao nhiệm vụ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho Hội đồng bộ trưởng, các Bộ, ngành ở Trung ương và Ủy ban nhân dân các cấp. Tương ứng là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của 4 cấp hành chính (cả nước, tỉnh, huyện, xã) và của các ngành ở Trung ương.
Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không quy định riêng cho từng cấp mà quy định chung cho các cấp và được quy định tạiĐiều 11 Luật Đất đai 1987 như sau:
“1- Việc lập quy hoạch, kế hoạch:
b) Uỷ ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong địa phương mình;
c) Các ngành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của ngành mình. 2- Thẩm quyền phê chuẩn và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai: a) Quốc hội phê chuẩn quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước; Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của địa phương mình trước khi trình lên chính quyền cấp trên trực tiếp xét duyệt;
b) Hội đồng bộ trưởng xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các ngành ở Trung ương và quy hoạch kế hoạch sử dụng đất đai của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương;
c) Uỷ ban nhân dân cấp trên xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp;
d) Uỷ ban nhân dân mỗi cấp cùng với các ngành cấp trên xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của ngành đó tại địa phương;
e) Trong trư ng hợp cần bổ sung, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai phải được sự đồng ý của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định tại các điểm a, b, c, d khoản 2 của Điều này.”[27].
Ngày 15/04/1991, Tổng cục quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trư ng) đã ra thông tư 106/QH H/RĐ hướng dẫn lập quy hoạch sử dụng đất.. Thông tư đã hướng dẫn cụ thể quy trình, nội dung và phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất chung cho các cấp, trong đó có cấp huyện.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện cũng đƣợc áp dụng theo quy định của thông tƣ 106/QHKH/RĐ nhƣ sau
- Xác định ranh giới hành chính của các đơn vị quản lý Nhà nước cấp làm quy hoạch, xác định lập ranh giới dưới sử dụng đất của từng tổ chức và cá nhân.
- Xây dựng các dự án điều chỉnh ranh giới sử dụng các loại đất để loại trừ những bất tiện trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
- Xác định các căn cứ cho việc phân định và xác lập ranh giới lãnh thổi với những chế độ đặc biệt để bảo vệ thiên nhiên, bảo tồn, giải trí (rừng đầu nguồn, rừng phịng hộ, vư n quốc gia, di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh…)
- Xây dựng các dự án chu chuyển 5 loại đất một cách cân đối để có biện pháp điều chỉnh cho quy hoạch phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hôi của các cấp.
- Xây dựng các dự báo, các chương trình mở rộng diện tích đất sản xuất.
- Xác lập những cơ sở pháp lý và kĩ thuật cho việc giao đất, thu hồi đất, cấp giấy chừng nhận quyền sử dụng đất cũng như việc thanh tra giải quyết tranh chấp đất đai, xây dựng các chính sách đất đai.
- Kế hoạch hóa việc sử dụng đất hằng năm. - Biện pháp thực hiện.
Tuy nhiên, trong giai đoạn 1988 - 1993, những quy định về quy hoạch sử dụng đất cũng chỉ nằm trên giấy và cũng không được triển khai trên thực tế đặc biệt là quy hoạch sử dụng đất cấp huyện.
2.1.1.2. Giai đoạn từ luật Đất đai năm 1993 đến luật Đất đai 2003
Luật Đất đai 1993 đã có những quy định cụ thể hơn về quy hoạch sử dụng đất. Nội dung quy hoạch sử dụng đất được xác định là việc khoanh định các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp địa phương cũng như của cả nước (Điều 17) [28]. Quy hoạch được hiểu như việc khoanh định các loại đất với tầm nhìn 10 năm, kế hoạch được hiểu như việc cụ thể hóa khoanh định ấy cho 5 năm trước mắt.
Điều 17, luật Đất đai 1993 quy định nội dung sử dụng đất chung cho các cấp như sau:
“1- Nội dung quy hoạch sử dụng đất đai bao gồm:
a) hoanh định các loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng của từng địa phương và cả nước;
b) Điều chỉnh việc khoanh định nói trên cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và trong phạm vi cả nước” [28].
Từ năm 1995, nội dung quy hoạch sử dụng đất được thử nghiệm và triển khai ở một vài tỉnh. Quốc hội khố IX đã thơng qua ế hoạch sử dụng đất 5 năm 1996 - 2000 tại kỳ họp thứ 11 vào tháng 5/1997. Đây là căn cứ quan trọng để xây dựng quy hoạch đất đai của các bộ, ngành và các tỉnh. Quy hoạch đất đai theo lãnh thổ hành chính đã và đang được triển khai hầu hết ở các tỉnh trong cả nước. Tuy nhiên ở cấp huyện trong giai đoạn này quy hoạch sử dụng đất vẫn chưa thực sự được triển khai.
Trong giai đoạn này nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được thể hiện thông qua bảng sau:
Bảng 2.1. Hệ thống nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện qua các văn bản pháp luật giai đoạn từ luật Đất đai năm 1993 đến luật Đất đai 2003
STT Văn bản Nội dung Đánh giá
1 Quyết định số 657/QĐ-ĐC ngày 28 tháng 10 năm 1995 quy định về định mức lao động và giá điều tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Gồm 9 bước: - Công tác chuẩn bị
- Tổ chức thu thập thông tin, tài liệu, số liệu và bản đồ, gồm các công việc.
- Đánh giá điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, gồmcác công việc
- Đánh giá thực trạng phát triển KT - XH gây áp lực đối với đất đai, gồm các công việc
- Đánh giá tình hình quản lý và
Nội dung quy hoạch sử dụng đất áp dụng cho các cấp, chưa có quy định riêng cho nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện
hiện trạng sử dụng đất đai,gồm các công việc.
- Đánh giá tiềm năng đất đai và xác định nhu cầu sử dụng đất đai đến năm định hình quy hoạch và xa hơn, gồm các công việc.
- Xây dựng phương án Quy hoạch sử dụng đất.
- Xây dựng báo cáo tổng hợp, hoàn chỉnh hồ sơ Quy hoạch sử dụng đất và trình duyệt. 2 Cơng văn số 1814/CV-TCĐC về công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nội dung:
- Công tác chuẩn bị và điều tra cơ bản.
- Phân tích điều kiện tự nhiên và kinh tế xã hội.
- Phân tích hiện trạng và biến động đất đai.
- Đánh giá thích nghi đất đai. - Dự báo nhu cầu đất đai
-Xây dựng và luận chứng phương án quy hoạch sử dụng đất đai.
Trên cơ bản nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện vẫn thực hiện theo nội dung chung, tuy nhiên so với định số 657/QĐ-ĐCngày 28 tháng 10 năm 1995 của Tổng cục Địa chính, có một số nộidung đượcchỉnh sửa bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế hơn Nghị định số 68/2001/NĐ-CP quy định về lập, xét duyệt và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1. Việc khoanh định các loại đất được thực hiện như sau:
a) Điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai;
b) Xác định phương hướng mục tiêu sử dụng đất trong th i hạn quy hoạch;
Nội dung quy hoạch sử dụng đất đã xuất hiện tư duy mới về “khoanh định các loại đất”
Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện vẫn nằm trong nội dung quy hoạch sử dụng đất nói chung,
c) Phân bổ hợp lý qũy đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh;
d) Đề xuất các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trư ng sinh thái đảm bảo để phát triển bền vững.
2. Trong từng th i kỳ nếu có sự thay đổi về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội thì điều chỉnh việc khoanh định các loại đất cho phù hợp.
3. Các giải pháp để tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai
chưa có quy định về cấp huyện cụ thể. 3 Thông tư 1842/2001/TT- TCĐC hướng dẫn thi hành Nghị định số 68/2001/NĐ-CP ngày 1/10/2001 của Chính phủ
1. Việc khoanh định các loại đất
được thực hiện như sau:
a. Điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện tự nhiên (ví dụ địa lý, địa hình, thổ nhưỡng, khí hậu, thuỷ văn, sinh vật), tài nguyên thiên nhiên (tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên biển) và cảnh quan môi trư ng.
b. Điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện kinh tế - xã hội (dân số, lao động, việc làm và thu nhập; thực trạng phát triển các ngành kinh tế - xã hội; phân bố khu dân cư nông thôn, dân cư đô thị; thực trạng về cơ cở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tài nguyên nhân văn).
c. Đánh giá hiện trạng sử dụng đất đai, tiềm năng đất đai, hiệu
Nội dung quy hoạch sử dụng đất được cụ thể hóa hơn so với Nghị định số 68/2001/NĐ-CP ngày 1/10/2001 của Chính phủ.
quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng đất đai, mức độ thích hợp của đất đai để sử dụng vào các mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, chuyên dùng, khu dân cư nông thôn, phát triển đô thị.
d. Quan điểm về định hướng sử dụng đất đai nhằm đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong th i kỳ quy hoạch.
đ. Phân bổ hợp lý quỹ đất đai cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
e. Đề xuất các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất, đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trư ng sinh thái để phát triển bền vững.
2. Trong từng th i kỳ nếu có sự thay đổi về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội liên quan đến việc sử dụng đất đai thì điều chỉnh việc khoanh định các loại đất cho phù hợp.
3. Các giải pháp để tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai.
Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 68/2001/NĐ-CP năm 2001, các địa phương mới có nội dung chính thức để lập quy hoạch cho giai đoạn 2001 - 2010 và kế hoạch 2001 - 2005. Tư duy "quy hoạch sử dụng đất là khoanh định các loại đất" trong Luật Đất đai 1993 có vẻ như rất mạch lạc, nhưng thực tế lại không thể làm được như mong muốn. Các loại đất luôn xen kẽ nhau nên không thể khoanh định
được. Như vậy, việc lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được triển khai ở các địa phương bắt đầu trong khoảng th i gian này nhưng cịn nhiều khó khăn.
2.1.1.3.Giai đoạn từ luật Đất đai 2003 đến trước luật Đất đai 2013
Ngày 01/07/2004, Luật Đất đai 2003 chính thức có hiệu lực, luật đã quy định rõ về công tác quản lý Nhà nước về đất đai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là 1 trong 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai (Quốc hội khóa XI, 2003). Luật Đất đai 2003 đã tập trung nỗ lực vào hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với 10 điều quy định cụ thể từ nguyên tắc, căn cứ, nội dung, cách thức lập và điều chỉnh tới thẩm quyền thẩm định, xem xét, phê duyệt và tổ chức thực hiện.
Luật Đất đai 2003, tại Điều 23 nêu rõ nội dung quy hoạch sử dụng đất:
+ Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai;
+ Xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch; sốquốc phòng an ninh;
+ Xác định diện tích đất phải thu hồi để thực hiện các cơng trình, dự án; + Xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trư ng; + Giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất [29].
Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được thể hiện thông qua bảng sau:
Bảng 2.2. Hệ thống nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện qua các văn bản pháp luật giai đoạn từ luật Đất đai năm 2003 đến luật Đất đai 2013
STT Văn bản Nội dung quy hoạch Đánh giá
1 Nghị định số 181/2004/NĐ- CP về thi hành Luật Đất đai
18 điều cụ thể hóa mọi việc có liên quan tới quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và địa phương các cấp. Trong đó chương III, từ điều 12 đến đều 29 quy định rõ các vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .
Nội dung quy hoạch sử dụng đất được hoàn thiện.
Đã có đề cập cụ thể đến quy
hoạch sử dụng đất cấp huyện. 2 Thông tư số 30/2004/TT- BTNMT về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Trình tự, nội dung lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu của huyện (gồm 7 bước)
Bước 1: Công tác chuẩn bị.
Bước 2: Điều tra, thu thập các thông tin, tài liệu, số liệu, bản đồ.
Bước 3: Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến việc sử dụng đất.
Bước 4: Đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất, kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ trước và tiềm năng đất đai.
Bước 5: Xây dựng và lựa chọn phương án quy hoạch sử dụng đấ.t
Bước 6: Xây dựng kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu.
Bước 7: Xây dựng báo cáo thuyết minh tổng hợp, hoàn chỉnh tài liệu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trình thông qua, xét duyệt và công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
b. Trình tự, nội dung điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, lập kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối của huyện (gồm 6 bước)
Bước 1: Công tác chuẩn bị.
Bước 2: Điều tra, thu thập thông tin và đánh giá bổ sung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội.
Bước 3: Đánh giá bổ sung về tình hình quản lý, sử dụng đất, kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Bước 4: Xây dựng và lựa chọn phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất.
Bước 5: Xây dựng kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối.
Nôi dung quy hoạch sử dụng đất cấp huyện đã được quy định cụ thể, chi tiết. Tuy nhiên, chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của các cấp là như nhau và đều gồm 42 chỉ tiêu.
Bước 6: Xây dựng báo cáo thuyết minh tổng hợp, hoàn chỉnh tài liệu điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối, trình thơng qua, xét duyệt và công bố điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối. 3 Nghị định số 69/2009/NĐ- CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, tái định cư, thu hồi đất, bồi thư ng, hỗ trợ và tái định cư
a) Xác định cụ thể diện tích các loại đất trên địa bàn huyện đã được phân