CHƯƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA ĐỀ TÀI
1.3. Tổng quan các cơng trình nghiên cứu có liên quan
1.3.2. Tổng quan quá trình nghiên cứu ở Việt Nam
1.3.2.1. Khái quát về hiện trạng lâm nghiệp cộng đồng ở Việt Nam
Theo Nguyễn Bá Ngãi (2009) ở Việt Nam, quản lý rừng dựa vào cộng đồng là thực tiễn có từ lâu đời và đang trở thành một phương thức quản lý rừng có hiệu quả được nhà nước quan tâm, khuyến khích phát triển. Phương thức quản lý rừng này rất sinh động, phong phú mang lại hiệu quả trong quản lý rừng và phát triển cộng đồng vùng cao.
Quản lý rừng cộng đồng không phải là vấn đề mới ở Việt Nam. Nhiều nghiên cứu đã phân tích sự tồn tại của các mơ hình quản lý rừng truyền thống của người dân địa phương tại vùng khác nhau (Lê Thị Vân Huệ 2001; Nguyễn Quang Tân 2005, Phạm Xuân Phương 2004). Từ đầu thập niên 90, việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng và sự hỗ trợ từ các dự án phát triển quốc tế trong ngành lâm nghiệp (xem hộp trên) đã thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng địa phương vào công tác quản lý rừng ngày càng tăng. Đầu thập niên 2000, sự thừa nhận pháp lý về quyền hưởng dụng đất và rừng của cộng đồng đã tiếp tục khuyến khích sự phát triển lâm nghiệp cộng đồng.
Nhìn chung, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng được nền tảng vững chắc để phát triển quản lý lâm nghiệp cộng đồng thơng qua chính sách đổi mới về quyền hưởng dụng đất. Giao đất giao rừng là điều kiện tiên quyết quan trọng và cần thiết để cộng đồng địa phương quản lý rừng bền vững, thu được lợi ích từ rừng và tham gia và quá trình ra quyết định một cách chủ động. Cuối năm 2011, khoảng 26% tổng diện tích rừng trên cả nước là do người dân địa phương quản lý, dưới hình thức hộ gia đình, cá nhân hoặc tập thể.
Tuy nhiên, chỉ có quyền vẫn chưa đủ. Việc chuyển giao quyền hưởng dụng sẽ chỉ đem lại những tác động môi trường, kinh tế, chính trị và văn hóa mong muốn với điều kiện cộng đồng địa phương có thể thực hiện được quyền của họ như pháp luật quy định.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thơng tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
Ngoài ra, tầm quan trọng ngày càng tăng của các khung chính sách mới, như PFES và REDD+, đòi hỏi phải áp dụng các phương pháp đổi mới giúp cộng đồng tiếp cận với các phương thức mới về quản trị rừng. Tương tự như vậy, sự tham gia vào công tác quản lý các khu bảo tồn và quá trình ra quyết định về quản trị rừng là các vấn đề quan trọng.
Mặc dù lâm nghiệp cộng đồng đã được công nhận là một phần quan trọng trong chính sách lâm nghiệp và quản lý rừng, nhưng tiến trình thực hiện của lâm nghiệp cộng đồng lại diễn ra chậm chạp trong một vài năm qua do có nhiều lý do. Để phát triển lâm nghiệp cộng đồng trong tương lai, cần cần nhắc các vấn đề dưới đây (Thomas Sikor và Nguyễn Quang Tân, 2011):
Sửa đổi quy trình lập kế hoạch về quản lý rừng và chia sẻ lợi ích: Chính phủ cần thúc đẩy quá trình đàm phán giữa cộng đồng và chính quyền địa phương trong khn khổ chính sách an tồn quốc gia. Một chính sách chia sẻ lợi ích như vậy sẽ thúc đẩy quá trình đàm phán về quản lý rừng và chia sẻ lợi ích với chính quyền địa phương. Tuy nhiên, điều này cũng địi hỏi cộng đồng và chính quyền địa phương tuân thủ các điều khoản khung của quốc gia.
Đưa cộng đồng trở thành đối tác trong các chương trình PFES và REDD+ trong tương lai: Chính phủ cần khuyến khích áp dụng các hợp đồng tự nguyện, dựa trên hiệu quả thực hiện về việc cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái rừng và hấp thụ carbon. Cộng đồng địa phương sẽ đàm phán hợp đồng dịch vụ mơi trường với các cơ quan nhà nước có liên quan ở cấp huyện. Trong quá trình đàm phán cần cùng nhau quy định hiệu quả thực hiên quản lý rừng và các hình thức khen thưởng liên quan.
Mở rộng giao đất giao rừng cho cộng đồng địa phương: Chính phủ cần xây dựng và áp dụng quy trình giao đất giao rừng phù hợp với nhu cầu và tình hình thực kế ở địa phương. Các nhà hoạch định chính sách quốc gia cần thực thi các chính sách an tồn để tránh việc những người có quyền lực thu tóm hết lợi ích từ q trình này.
Kiểm sốt cơng tác quản trị rừng ở địa phương: Chính phủ cần áp dụng các quy trình đàm phán về đồng quản trị rừng giữa cộng đồng và chính quyền địa phương. Cộng đồng địa phương sẽ được trao quyền để xây dựng các quy định liên quan đến rừng trong khuôn khổ quy định chung của nhà nước.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
Hỗ trợ cộng đồng địa phương quản lý rừng: Chính phủ cần xây dựng khung pháp lý và tài chính phù hợp hỗ trợ hoạt động của các tổ chức xã hội dân sự trong ngành lâm nghiệp. Mặc dù các tổ chức xã hội dân sự có thể khơng phải lúc nào cũng là các cơ quan có khả năng chun mơn tốt nhất về quản lý rừng, nhưng họ lại có ưu thế cạnh tranh với các cơ quan nhà nước thông qua cơ cấu tổ chức linh hoạt và khả năng đáp ứng các yêu cầu và mong muốn của cộng đồng địa phương.
Cuối cùng, xin lưu tới một số lý do chính tại sao cần thúc đẩy lâm nghiệp cộng đồng và tại sao lâm nghiệp cộng đồng lại có thể đóng góp vào các mục tiêu chính sách quan trọng của Việt Nam (Thomas Sikor và Nguyễn Quang Tân, 2011), bao gồm: Quản lý rừng cộng đồng hoạt động có hiệu quả trên thực tế: Cộng đồng địa phương đang quản lý một diện tích rừng lớn vì lợi ích mơi trường và vì lợi ích của chính họ, mặc dù có thể có hoặc khơng có sự thừa nhận của nhà nước về các quyền pháp lý đối với rừng.
Biện pháp giảm nghèo ở các vùng rừng miền núi: Rừng cung cấp nhiều tài nguyên cho người dân địa phương, thỏa mãn cả nhu cầu thiết yếu của họ và tạo ra thu nhập. Lâm nghiệp cộng đồng tạo ra một diễn đàn để các thành viên cộng đồng có cơ hội thảo luận và thống nhất về cơ chế chia sẻ lợi ích và chiến lược quản lý rừng có lợi cho người nghèo.
Quản lý rừng cộng đồng tăng cường dân chủ địa phương: Lâm nghiệp cộng đồng có thể góp phần vào những nỗ lực mà Chính phủ đang thực hiện nhằm tăng cường dân chủ cơ sở. Việc trao quyền quản lý và sử dụng rừng cho người dân sẽ tăng cường sự tham gia của họ vào quá trình ra các quyết định có ảnh hưởng đến đời sống của họ.
Cơng nhận văn hóa địa phương thông qua lâm nghiệp cộng đồng: Rừng là yếu tố quan trọng trong văn hóa địa phương ở nhiều vùng, miền và việc sử dụng và quản lý rừng gắn chặt với giá trị và tầm nhìn của người dân về cảnh quan mong đợi và tương lai đầy hứa hẹn. Việc phát triển lâm nghiệp cộng đồng sẽ hỗ trợ những nỗ lực này nhằm cơng nhận các truyền thống văn hóa đặc trưng.
Quản lý rừng cộng đồng và các cam kết quốc tế: Việc phát triển quản lý lâm nghiệp cộng đồng sẽ giúp Việt Nam hoàn thành các cam kết quốc tế, như Tuyên bố
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Cơng nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
của Liên Hiệp quốc về Quyền của Người bản địa (UNDRIP), và Công ước về Đa dạng sinh học (CBD).
1.3.2.2. Tiến trình phát triển của chính sách lâm nghiệp cộng đồng
Cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn với nhiều hình thái và cách thức hoạt động khác nhau, nó địi hỏi phải có khung pháp lý và hệ thống chính sách phù hợp. khuân khổ luật pháp và chính sách của Chính phủ dần được hình thành và tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phát triển. Tiến trình phát triển của chính sách lâm nghiệp cộng đồng ở Việt Nam có thể phân thành các giai đoạn sau:
- Giai đoạn trước năm 1954: Đã thừa nhận có sự tồn tại của lâm nghiệp cộng đồng. Lâm nghiệp thuộc địa, phong kiến thừa nhận rừng cộng đồng truyền thống, quản lý rừng cộng đồng dựa trên các hương ước và luật tục truyền thống.
- Giai đoạn từ 1954 - 1975: Không quan tâm đến rừng cộng đồng nhưng tôn trọng cộng đồng đang quản lý những khu rừng theo truyền thống. Miền bắc, thực hiện chính sách cải cách ruộng đất và hợp tác hóa, tập trung phát triển lâm nghiệp quốc doanh (Lâm trường quốc doanh) và Lâm nghiệp tập thể (Hợp tác xã nông – lâm nghiệp). Mặc dù khơng quan tâm lâm nghiệp hộ gia đình và LNCĐ, nhưng về cơ bản, Nhà nước vẫn tôn trọng cộng đồng vùng cao quản lý rừng theo phong tục truyền thống, lâm nghiệp hộ gia đình được xác định là kinh tế phụ. Trong khi đó, ở miền nam, giống thời kỳ trước năm 1954.
- Giai đoạn 1976 - 1985: Tập trung và kế hoạch hóa cao độ lâm nghiệp quốc doanh và tập thể, rừng do cộng đồng quản lý bị thu hẹp. Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, Chính phủ quan tâm chú ý phát triển 2 thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể (hợp tác xã). Lâm nghiệp quốc doanh và lâm nghiệp tập thể được phát triển trên quy mô lớn theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung cao độ. Lâm nghiệp cộng đồng và lâm nghiệp hộ gia đình khơng được khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, một số nơi ở vùng cao, vùng đồng bào dân tộc vẫn tồn tại các khu rừng do cộng đồng tự công nhận nhưng mức độ tự quản dần bị mai một và lỏng lẻo. Quyết định 184/HĐBT, ngày 06/11/1982 của Hội đồng Bộ trưởng và Chỉ thị 29 của Ban Bí thư năm 1983 về đẩy mạnh giao đất giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây gây rừng, bắt đầu chú ý đến hợp đồng khoán rừng cho hộ gia đình.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
- Giai đoạn 1986 - 1992: Lần đầu tiên đề cập làng bản là chủ rừng hợp pháp đối với rừng truyền thống của làng bản. Năm 1986, Chính phủ bắt đầu thực hiện cơng cuộc đổi mới bằng việc thừa nhận 5 thành phần kinh tế. Năm 1988 và năm 1991 Luật đất đai và Luật Bảo vệ và Phát triển rừng lần đầu tiên được ra đời đã cho phép giao đất giao rừng cho tổ chức, cá nhân và hộ gia đình. Lâm nghiệp hộ gia đình được thừa nhận. Ngày 17/01/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) ban hành Nghị định số 17/HĐBT về việc thi hành Luật Bảo vệ và Phát triển rừng xác nhận làng bản có rừng trước ngày ban hành Nghị định là chủ rừng hợp pháp.
- Giai đoạn 1993 - 2002: Tăng cường q trình phi tập trung hóa trong quản lý rừng, quan tâm đến xã hội hóa nghề rừng nhưng chính sách đối với lâm nghiệp cộng đồng chưa rõ ràng. Ở các địa phương thực hiện nhiều mơ hình quản lý rừng cộng 25 đồng nhưng ở mức độ tự phát hoặc mang tính chất thí điểm. Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nông thôn thành lập Tổ công tác Quốc gia về lâm nghiệp cộng đồng để triển khai một số nghiên cứu và tổ chức nhiều hội thảo quốc gia về Lâm nghiệp cộng đồng. Nhiều chương trình, dự án quốc tế quan tâm đến phát triển lâm nghiệp cộng đồng. Nhưng về cơ bản lâm nghiệp cộng đồng chưa được thể chế hóa một cách rõ ràng. Luật đất đai (sửa đổi) năm 1993, Nghị định 02/NĐ-CP, ngày 15/01/1994 của Chính phủ ban hành bản Quy định về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp và Nghị định 163/1999/NĐ-CP, ngày 16/11/1999 của Chính phủ về việc giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp đều không quy định rõ ràng cho đối tượng cộng đồng. Luật dân sự năm 1995 không quy định cộng đồng dân cư là một chủ thể kinh tế có tư cách pháp nhân. Trong giai đoạn này, nhiều địa phương đã vận dụng một văn bản của nhà nước và của ngành cho phát triển lâm nghiệp cộng đồng như Nghị định 01/NĐ-CP, ngày 04/01/1995 của Chính phủ ban hành bản Quy định về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thuỷ sản trong các doanh nghiệp nhà nước; Nghị định 29/1998/NĐ-CP, ngày 11/05/1998 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã; Quyết định
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
245/QĐ-TTg, ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp; Thông tư 56/1999/TT/BNN-KL ngày 30/31999 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hướng dẫn xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn, làng, buôn, bản, ấp; Quyết định 186/2006/QĐ-TTg, ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế quản lý rừng; Quyết định 178/2001/QĐ-TTg, ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.
- Giai đoạn từ 2003 đến nay: Hình thành khung pháp lý cơ bản cho lâm nghiệp cộng đồng. Theo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2013, cộng đồng dân cư thôn được nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp với tư cách là người sử dụng đất. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (sửa đổi) năm 2004 có một mục riêng quy 26 định về giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn (Điều 29); quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn được giao rừng (Điều 30). Luật dân sự (sửa đổi) năm 2005 thừa nhận khái niệm sở hữu chung của cộng đồng. Theo đó, cộng đồng dân cư thơn có quyền sở hữu đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên trong cộng đồng đóng góp và cùng quản lý, sử dụng theo thỏa thuận vì lợi ích của cộng đồng. Về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn cũng được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng, thể hiện ở một số điểm: ngoài các quyền và nghĩa vụ chung được quy định: Không được phân chia rừng cho các thành viên trong thôn; không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, giá trị quyền sử dụng rừng được giao.
1.3.2.3. Các hình thức quản lý rừng
Hình thức tổ chức quản lý rừng rất đa dạng với quy mô khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng cộng đồng, từng địa phương. Tuy nhiên có thể khái quát các hình thức chủ yếu sau đây:
- Hình thức quản lý rừng theo dịng tộc (dịng họ), theo dân tộc.
Cộng đồng tổ chức quản lý rừng và đất rừng theo dịng họ, theo dân tộc nơi có diện tích rừng và đất rừng nhỏ, do họ tự thừa nhận hay đã mặc nhiên cơng nhận
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn
từ các thế hệ trước. Những khu rừng này, thường nằm gần nơi cư trú của các cộng đồng với các tên gọi như: rừng thiêng (tơn thờ thần thánh theo tín ngưỡng), rừng ma (khu rừng chơn cất người chết – nghĩa địa), rừng mó nước (khu vực bảo vệ nguồn nước cung cấp trực tiếp cho cộng đồng), rừng gỗ gia dụng (nơi cung cấp lâm sản và LSNG cho cộng đồng).
Việc tổ chức bảo vệ rừng gắn bó chặt chẽ với những tập quán truyền thống và hệ thống tư tưởng của cộng đồng, vai trò của người trưởng tộc hoặc già làng rất quan trọng. Hầu hết các cơng việc quản lý rừng của họ đều có sự phân cơng rõ ràng, các thành viên thực hiện tự giác và nghiêm túc.