6. Kết cấu của luận án
2.3. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ
thống cơ quan Tài chính trong quân đội và phƣơng thức kiểm soát, thanh toán qua Kho bạc Nhà nƣớc.
Phƣơng thức kiểm soát, thanh tốn qua hệ thống cơ quan Tài chính trong quân đội thực hiện đối với những cơng trình dự án từ nguồn quốc phịng thƣờng xun, nguồn ngân sách đầu tƣ tập trung có tính chất đặc thù, u cầu bảo mật, đƣợc cấp có thẩm quyền giao cho quân đội kiểm soát, thanh toán. Trƣớc năm 2019 [15], Cục Tài chính/BQP chịu trách nhiệm kiểm soát, thanh toán đối với những dự án có tổng mức đầu tƣ trên 50 tỷ đồng, cơ quan tài chính của đơn vị trực thuộc Bộ chịu trách nhiệm kiểm sốt, thanh tốn dự án có tổng mức đầu tƣ đến 50 tỷ đồng. Từ năm 2019 [17]: Cục Tài chính/BQP tiếp tục kiểm sốt thanh tốn những cơng trình chuyển tiếp, cịn những cơng trình mở mới thì cho các cơ quan tài chính của đơn vị trực thuộc Bộ chịu trách nhiệm kiểm soát, thanh toán.
Phƣơng thức kiểm soát, thanh toán qua Kho bạc nhà nƣớc đƣợc thực hiện đối với ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ tập trung cấp qua kho bạc nhà nƣớc, là những cơng trình khơng có yếu tố bí mật. Chủ đầu tƣ mở tài khoản tại kho bạc nhà nƣớc và chịu sự kiểm soát của kho bạc nhà nƣớc theo quy định hiện hành.
2.3. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRONG QUÂN ĐỘI CƠ BẢN TRONG QUÂN ĐỘI
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội xây dựng cơ bản trong quân đội
2.3.1.1. Một số khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
Xuất phát từ tầm quan trọng của quản lý chi ngân sách nhà nƣớc nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản nói riêng, đã có nhiều giáo trình, cơng trình nghiên cứu ở cấp độ luận án tiến sĩ đƣa ra các khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc và quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản. Đề cập quản lý chi ngân sách nhà nƣớc, trong cuốn giáo trình: “Quản lý chi ngân sách nhà nƣớc” [59] của TS. Bùi Tiến Hanh, NXB Tài Chính (2018) đã đƣa ra khái niệm “Quản lý chi ngân sách nhà nước là quản lý
toàn bộ các khoản chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Trong khi với “Giáo trình Quản lý Tài chính cơng”, Nxb Tài chính, Hà Nội (2010), của tác giả Dƣơng Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan [32] đã đƣa ra “Quản lý chi NSNN là quá trình nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội”.
Tiếp cận trên phƣơng diện luận án tiến sĩ quản lý kinh tế trên phƣơng diện một địa phƣơng với đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk”, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội của tác giả Lê Văn Nghĩa (2018) [68] đã đƣa ra khái niệm “Quản lý chi NSNN cấp tỉnh là hoạt động của chính quyền cấp tỉnh sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để xây dựng dự toán, chấp toán dự toán, quyết toán và kiểm soát quá trình chi NSNN sao cho phù hợp với khả năng thu và đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình”.
Sát hơn với đề tài nghiên cứu của NCS, tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) với đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định”, Luận án tiến sĩ kinh tế, Đại học kinh tế quốc dân, Hà Nội đã đƣa ra khái niệm “Quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản là quản lý quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ ngân sách nhà nước để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hồn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn”.
Mặc dù các khái niệm nêu trên có nội dung diễn giải, phạm vi nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, song đều có chung quan điểm quản lý chi NSNN cho đầu tƣ xây dựng cơ bản là việc Nhà nƣớc sử dụng các quy luật khách quan, sử dụng các công cụ luật pháp, hệ thống các phƣơng pháp tác động đến hoạt động chi NSNN cho đầu tƣ xây dựng cơ bản để tạo ra cơ sở vật chất, tài sản nhằm thực hiện
tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc, phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh
Kế thừa các khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc và quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của quân đội và đặc thù đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội, trong luận án này NCS cho rằng “Quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là việc vận dụng các quy luật khách quan, hệ thống pháp luật và các công cụ quản lý để tác động đến quá trình phân phối và sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, tài sản đảm bảo cho thực hiện nhiệm vụ quân sự, quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế-xã hội”. Việc quản lý này đƣợc tác động thông qua chủ thể quản lý và đối tƣợng quản lý, trong đó:
-Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội là các tổ chức, cá nhân đƣợc giao quyền lực thông qua các công cụ quản lý nhà nƣớc ban hành các quy định để các đối tƣợng quản lý phải tuân thủ các quy định do mình đề ra để đạt đƣợc các mục tiêu nhất định.
Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội bao gồm bao gồm các cơ quan Trung ƣơng, cơ quan Bộ, ngang Bộ có thẩm quyền ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản. Trong phạm vi nghiên cứu này, chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc nghiên cứu dƣới góc độ tổ chức quân đội.
- Đối tƣợng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội là:
+ Cấp trên chủ đầu tƣ: Cấp trên chủ đầu tƣ là cơ quan chủ quản trực tiếp của chủ đầu tƣ. Cơ quan cấp trên của chủ đầu tƣ có trách nhiệm kiểm tra, đơn đốc các chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án thuộc phạm vi quản lý thực hiện kế hoạch đầu tƣ công, sử dụng ngân sách đầu tƣ công đúng quy định của pháp luật hiện hành.
+ Chủ đầu tƣ: Trong quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc, nhà nƣớc không trực tiếp quản lý và giao cho một cơ quan hoặc tổ chức thay mặt quản lý. Cơ quan này đóng vai trị là chủ đầu tƣ. Nhƣ vậy, chủ đầu tƣ là
cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu ngân sách hoặc đƣợc giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách để thực hiện hoạt động đầu tƣ xây dựng. Chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm tồn bộ về q trình đầu tƣ xây dựng do mình quản lý, từ chuẩn bị đầu tƣ đến kết thúc xây dựng và đƣa cơng trình vào sử dụng. Chủ đầu tƣ là đối tƣợng QLNN đối với đầu tƣ XDCB bằng ngân sách nhà nƣớc trong quân đội. Tuy nhiên, chủ đầu tƣ lại là chủ thể thay mặt nhà nƣớc trực tiếp quản lý các nhà thầu, các đơn vị trực tiếp thi công, giám sát và tƣ vấn khác. Chủ đầu tƣ trong quân đội đƣợc cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ trong quyết định phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, là Bộ Quốc phòng, cấp trực thuộc Bộ Quốc phòng hoặc đơn vị cấp dƣới.
+ Ban quản lý dự án: Để thực hiện quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc, chủ đầu tƣ thành lập các ban quản lý dự án, ban quản lý dự án thay mặt chủ đầu tƣ thực hiện các nội dung công việc theo sự phân công, ủy quyền từ chủ đầu tƣ. Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm trƣớc luật pháp và chủ đầu tƣ trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ đƣợc phân công quản lý.
+ Nhà thầu xây dựng: Nhà thầu xây dựng là đơn vị đƣợc lựa chọn thực hiện xây dựng cơng trình dự án qua hình thức đấu thầu hoặc giao nhiệm vụ xây dựng cơng trình nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý nhà nƣớc trong hoạt động xây dựng cơ bản. Nhà thầu chịu trách nhiệm trƣớc chủ đầu tƣ về các nội dung theo quy định của hợp đồng đã ký kết.
+ Đơn vị tƣ vấn: Đơn vị tƣ vấn là tổ chức có chức năng tƣ vấn theo quy định của pháp luật, có tƣ cách pháp nhân đƣợc chủ đầu tƣ lựa chọn để thực hiện các cơng việc thiết kế, giám sát cơng trình theo hợp đồng đã ký kết với chủ đầu tƣ. Năng lực, trách nhiệm của đơn vị tƣ vấn ảnh hƣởng trực tiếp tới chất lƣợng cơng trình, từ đó ảnh hƣởng tới kết quả quản lý chi NSNN cho ĐT XDCB.
2.3.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
Một là, quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội chịu phạm vi điều chỉnh của Luật ngân sách nhà nƣớc, Luật đầu tƣ công, chỉ đạo của các cơ quan thuộc Chính phủ, trực tiếp là hai cơ quan trực thuộc Chính phủ đƣợc ủy quyền trong lĩnh vực chi ngân sách nhà nƣớc là Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Quân đội không đƣợc quy định những nội
dung trái với khuôn khổ mà trung ƣơng quy định, trừ những nội dung mà Luật định cho phép quân đội có quy định riêng nhƣ một số định mức về xây dựng các cơng trình chiến đấu, cơng tình đặc biệt.
Hai là, quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội có sự tách rời giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Ngân sách nhà nƣớc thuộc quyền sở hữu của nhà nƣớc, trong khi đó việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản lại giao cho một tổ chức cụ thể bằng việc giao quyền chủ đầu tƣ, thành lập các ban quản lý dự án và giao cho một cá nhân cụ thể làm trƣởng ban quản lý dự án. Do ngân sách nhà nƣớc không phải sở hữu cá nhân nên động lực của mỗi cá nhân trong việc quản lý và sử dụng không cao và khơng triệt để. Bên cạnh đó ngân sách nhà nƣớc chi cho đầu tƣ xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu ngân sách nhà nƣớc, các cơng trình xây dựng cơ bản hồn thành có ý nghĩa to lớn trong việc phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng. Do vậy việc quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản dễ xảy ra tình trạng thất thốt, lãng phí nếu các chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án tuân thủ không nghiêm các quy định của pháp luật hoặc năng lực, trình độ quản lý khơng cao.
Ba là, quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội phục vụ nhiệm vụ xây dựng quân đội, bảo vệ Tổ quốc và phát triển kinh tế-xã hội. Mặc dù các khoản chi NSNN cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội đƣợc giao cho các chủ đầu tƣ và các cá nhân sử dụng, nhƣng mục đích để xây dựng cơ cở vật chất, đảm bảo căn cứ hậu cần-kỹ thuật, nâng cao khả năng sẵn sàng chiến đấu, chiến đấu, tiềm lực quân sự, quốc phòng của quân đội, phát triển kinh tế-xã hội nơi địa bàn đóng qn. Chính vì vậy các tổ chức, cá nhân đƣợc giao nhiệm vụ quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội phải tuân thủ pháp luật, không đƣợc tƣ lợi, làm trái các quy định của Nhà nƣớc, quân đội, triệt để thực hành tiết kiệm chống lãng phí.
Bốn là, quản lý chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản trong quân đội bao gồm quản lý chi ngân sách trực tiếp và quản lý theo chế độ phân cấp ngân sách theo quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền. Căn cứ quy
mơ, tính chất, đặc điểm của dự án, chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng