1.3. Nội dung, hình thức, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát
1.3.2. Các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện được hiểu là cách thức, biện pháp tác động của chủ thể giám sát đến đối tượng chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân nhằm làm cho các đối tượng đó tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện một cách tự giác và nghiêm minh.
Kế thừa quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định cụ thể về các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, theo đó, Hội đồng nhân dân cấp huyện sử dụng các hình thức giám sát sau:
a) Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, cơ quan Thi hành án Dân sự cùng cấp
Xem xét báo cáo là hình thức giám sát quan trọng của Hội đồng nhân dân. Hình thức này là công cụ giám sát hữu hiệu để các đại biểu Hội đồng nhân dân tìm hiểu, thảo luận, phân tích về các thông tin nêu trong báo cáo, đánh giá về chất lượng, hiệu quả công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan Thi hành án Dân sựcùng cấp. Trước đây, các văn bản Luật chưa quy định Hội đồng nhân dân xem xét báo cáo hoạt động của cơ quan Thi hành án Dân sự cùng cấp. Đây là điểm mới được quy định tại Khoản 1 Điều 57 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Thông qua hoạt động này, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện có thể đánh giá việc thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng như Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong thực tiễn đời sống xã hội; tăng cường trách nhiệm cá nhân của những người đứng đầu Ủy ban nhân dân và thủ trưởng các cơ quan có liên quan về công tác của họ trước Hội đồng nhân dân cùng cấp. Đồng thời Hội đồng nhân dân cũng
có thể yêu cầu thủ trưởng các cơ quan có nghĩa vụ phải giải trình về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được nhà nước giao. Đặc biệt trong bối cảnh hiện nay, Đảng và nhà nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, xây dựng bộ máy quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương liêm chính, kiến tạo, phát triển, hoạt động lấy tiêu chí phục vụ Nhân dân, doanh nghiệp là chủ yếu thì Hội đồng nhân dân càng đóng vai trò là trung tâm trong việc áp đặt trách nhiệm giải trình từ phía các cơ quan công quyền với Nhân dân. Xuất phát từ xu hướng đó, phải nghiên cứu để các công cụ giám sát của Hội đồng nhân dân phải đa dạng, giúp Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân có cơ sở phản biện đối với các cơ quan thực thi chính sách, hướng tới mục tiêu tất cả vì sự phát triển của địa phương và nâng cao đời sống của Nhân dân.
Xét về thời gian thì tại kỳ họp cuối năm, Hội đồng nhân dân cấp huyện xem xét, thảo luận báo cáo công tác hàng năm của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án Dân sự cùng cấp. Ở kỳ họp giữa năm, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân huyện gửi báo cáo công tác đến đại biểu Hội đồng nhân dân huyện; khi cần thiết, Hội đồng nhân dân huyện có thể xem xét, thảo luận. Riêng đối với kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Hội đồng nhân dân cấp huyện xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
Ngoài ra, khi xét thấy cần thiết, Hội đồng nhân dân huyện có thể yêu cầu Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề khác.
Về trình tự xem xét các báo cáo, pháp luật hiện hành quy định rõ Hội đồng nhân dân cấp huyện xem xét báo cáo của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan Thi hành án Dân sự cùng cấp cùng cấp theo trình tự sau đây:
Thứ nhất, người đứng đầu Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan Thi hành án Dân sự cấp huyện trình bày báo cáo;
Thứ hai, Trưởng Ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện trình bày báo cáo thẩm tra (trừ các báo cáo của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân và các Ban của Hội đồng nhân dân) các báo cáo của Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện phải được các Ban của Hội đồng nhân dân huyện thẩm tra theo sự phân công của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện.
Thứ ba, Hội đồng nhân dân thảo luận. Trước khi thảo luận, Hội đồng nhân dân cấp huyện có thể tổ chức thảo luận ở Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Trong quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể, nếu còn có những ý kiến khác nhau thì Hội đồng nhân dân xem xét, quyết định;
Thứ tư, người đứng đầu cơ quan trình bày báo cáo có thể trình bày thêm những vấn đề có liên quan mà Hội đồng nhân dân cấp huyện quan tâm;
Thứ năm, Hội đồng nhân dân cấp huyện có thể ra Nghị quyết về báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết.
b) Chất vấn và trả lời chất vấn
Hoạt động chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện có vai trò vô cùng quan trọng trong việc phát huy tính dân chủ của Hội đồng nhân dân. Chất vấn được hiểu là việc đại biểu Hội đồng nhân dân huyện nêu vấn đề mà cử tri và Nhân dân bức xúc, quan tâm trên các lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện và yêu cầu những người này trả lời về trách nhiệm của mình đối với vấn đề được nêu. Thông qua hình thức chất vấn, Hội đồng nhân dân huyện nhận được các câu trả lời chất vấn của các chủ thể có trách nhiệm. Qua đó, Hội đồng nhân dân cấp huyện kiểm soát được hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân. Đồng thời, Hội đồng nhân dân có cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn để làm rõ và xác định trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát. Chất vấn cũng là cơ sở để
đối tượng bị chất vấn nâng cao trách nhiệm công vụ trong hoạt động lãnh đạo của mình, từ đó thực hiện tốt hơn chức trách, nhiệm vụ được giao. Thực tiễn hoạt động chất vấn đã đem lại những kết quả tích cực, theo đó, các cơ quan của Hội đồng nhân dân, các đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp tục theo dõi đối tượng bị chất vấn đưa ra các giải pháp sau chất vấn để giải quyết những vấn đề, nội dung bị chất vấn.
Pháp luật Việt Nam, không quy định bắt buộc số cuộc chất vấn mà Hội đồng nhân dân phải tiến hành trong năm mà chỉ quy định hình thức chất vấn và trả lời chất vấn có thể được tiến hành tại kỳ họp, hoặc giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân. Ngoài ra, pháp luật cũng quy định rõ về nội dung, trình tự chất vấn tại kỳ họp, giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân để cụ thể hóa việc thực hiện quyền giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện.
c) Xem xét văn bản của Ủy ban nhân dân cùng cấp, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
Đây là hình thức Hội đồng nhân dân cấp huyện giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân cùng cấp, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới ban hành.
Về đối tượng giám sát: Là các văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới.
Về trình tự giám sát: Hội đồng nhân dân cấp huyện xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới theo trình tự sau đây: Đại diện Thường trực Hội đồng nhân dân trình bày tờ trình của Thường trực Hội đồng nhân dân kèm theo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân huyện, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới có dấu hiệu trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên; Hội đồng nhân dân thảo luận. Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung những vấn đề có liên quan; Hội đồng nhân dân cấp huyện ban hành Nghị quyết.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân phải xác định văn bản quy phạm pháp luật trái hoặc không trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp thì quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.
d) Thành lập Đoàn giám sát
Giám sát thông qua hoạt động của Đoàn giám sát là một trong những hình thức giám sát hữu hiệu của Hội đồng nhân dân. Trên thực tế, việc sử dụng hình thức giám sát thông qua việc thành lập các Đoàn giám sát đã được Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng sử dụng một cách thường xuyên và có hiệu quả. Thông qua hình thức giám sát này, các đại biểu Hội đồng nhân dân nắm được tình hình thi hành pháp luật, các chính sách của nhà nước được tổ chức triển khai thực hiện ở địa phương như thế nào? Qua giám sát nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng của Nhân dân địa phương đối với hoạt động của các cơ quan, đơn vị tại địa phương; đồng thời cũng tiếp thu các kiến nghị, đề xuất của các cơ quan, địa phương có liên quan để từ đó có những kết luận khách quan, chính xác về vấn đề mà Đoàn đã giám sát.
Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấy cần thiết phải xác minh, làm rõ, hoặc muốn biết một số thông tin cụ thể trong quá trình hoạt động của các đối tượng chịu giám sát thì Hội đồng nhân dân cấp huyện thành lập Đoàn giám sát. Hàng năm, căn cứ vào chương trình giám sát đã đề ra hoặc khi xét thấy cần thiết, Thường trực Hội đồng nhân dân tự mình hoặc theo đề nghị của Ban của Hội đồng nhân dân hoặc của đại biểu Hội đồng nhân dân, Hội đồng nhân dân quyết định thành lập Đoàn giám sát. Nghị quyết thành lập Đoàn giám sát phải xác định rõ thành phần Đoàn giám sát, Trưởng Đoàn, Phó trưởng Đoàn giám sát, nội dung giám sát, thời gian tiến hành giám sát, cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát.
Theo quy định Khoản 2 Điều 55 Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân năm 2005, Khoản 2, Điều 62 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng
nhân dân năm 2015, trách nhiệm của Đoàn giám sát cơ bản bao gồm: Thông báo nội dung, kế hoạch giám sát cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân chịu sự giám sát; Thông báo chương trình và thành phần Đoàn giám sát. Mời đại diện Ban thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, các tổ chức thành viên của Mặt trận và yêu cầu đại diện cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có liên quan, các chuyên gia về lĩnh vực được giám sát tham gia Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết. Thực hiện đúng nội dung, kế hoạch giám sát và thẩm quyền, trình tự, thủ tục giám sát theo quy định của pháp luật; không làm cản trở hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến nội dung giám sát, giải trình những vấn đề mà Đoàn giám sát quan tâm; xem xét, xác minh tại chỗ những vấn đề mà Đoàn thấy cần thiết. Trong quá trình giám sát, nếu phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì Đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan áp dụng các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật và khôi phục lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị vi phạm; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý, xem xét trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật. Đoàn giám sát phải chịu trách nhiệm về yêu cầu của mình...
Về trình tự xem xét báo cáo kết quả giám sát của Đoàn giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân dân được quy định cụ thể tại Khoản 4 Điều 55 Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân năm 2005, Khoản 3 Điều 62 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
e) Bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu
Bỏ phiếu tín nhiệm là một trong những hình thức quan trọng của hoạt động giám sát. Việc Hội đồng nhân dân huyện bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu là một hình thức giám sát mới của Hội đồng nhân dân. Bỏ phiếu tín nhiệm được hiểu là việc Hội đồng nhân dân huyện thể hiện
sự tín nhiệm hoặc không tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu để làm cơ sở cho việc miễn nhiệm người không được Hội đồng nhân dân tín nhiệm. Việc bỏ phiếu tín nhiệm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước; đồng thời, giúp người được bỏ phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động, đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.
Quy định về các trường hợp cần lấy phiếu tín nhiệm, Nghị quyết số 35/2012/QH13 của Quốc hội đã nêu rõ: 1) Có ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp đề nghị; 2) Theo kiến nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; 3) Người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân trở lên đánh giá tín nhiệm thấp [34, Điều 11].
Cũng theo Nghị quyết trên, quy trình bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu đã được quy định một cách rất chi tiết [34, Điều 9].
Ngoài ra, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm