huyện và các yếu tố ảnh hƣởng
1.4.1. Quan niệm về hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nhân dân
Giám sát là một trong hai chức năng cơ bản của Hội đồng nhân dân và là hoạt động quan trọng thể hiện một cách rõ nét nhất quyền lực của cơ quan dân cử. Hoạt động giám sát được đánh giá tốt khi nó bảo đảm được tính hiệu lực và hiệu quả.
Trước hết, có thể khẳng định rằng, hiệu lực và hiệu quả là hai khái niệm không đồng nhất nhưng chúng có mối quan hệ khăng khít với nhau. Hiệu lực là tiền đề, điều kiện của hiệu quả, còn hiệu quả là thước đo đánh giá hiệu lực. Trong mối quan hệ giữa hiệu lực và hiệu quả giám sát thì hiệu lực giám sát đạt được khi có sự
tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các đối tượng bị giám sát đối với các kết luận, kiến nghị đúng đắn đưa ra sau giám sát và hiệu quả giám sát lại là yếu tố quan trọng bảo đảm hiệu lực. Hiệu quả là kết quả cụ thể đạt được trong hoạt động giám sát thông qua mức độ tác động của hoạt động này vào các đối tượng giám sát. Muốn đạt được hiệu quả giám sát thì trước hết, các chủ thể giám sát phải thực hiện đúng chức năng giám sát như luật định và đảm bảo cho các kiến nghị, đề xuất của mình được thực hiện một cách nghiêm túc, đúng theo quy định của pháp luật [9].
Như vậy, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân được thể hiện thông qua giá trị thi hành và kết quả thực hiện những quyết định của Hội đồng nhân dân trên thực tế cũng như tác động của nó lên đời sống xã hội của địa phương.
1.4.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện là hoạt động thể hiện quyền lực của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, có nhiều tác nhân ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của hoạt động giám sát của thiết chế này. Trước hết phải kể đến:
Thứ nhất, tính hoàn thiện, hiện đại, phù hợp của các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Đây là yếu tố đầu tiên tác động lớn đến hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng. Các quy định pháp luật về giám sát có vai trò tạo cơ sở pháp lý cho Hội đồng nhân dân thực hiện quyền năng giám sát của mình. Nếu Luật không quy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân thì việc ghi nhận chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp cũng chỉ là hình thức [30]. Điều này đã được minh chứng trong thực tiễn phát triển của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 với nhiều bất cập, chưa phù hợp và được hoàn thiện bởi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và cùng với đó là Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Rõ ràng, cơ sở pháp lý quan trọng nhất là các quy định của pháp luật bởi các quy định đó trao quyền và minh định cụ thể chủ thể, quy trình, nguồn lực và nghĩa vụ, cơ chế để đảm bảo thực hiện các hình thức của giám sát. Pháp luật dù hiện đại nhưng nếu không phù hợp cũng khó đảm bảo hiệu quả của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
Thứ hai, nhân tố nhân sự - chủ thể giám sát.
Để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát, các chủ thể giám sát phải thực sự là chủ thể có quyền lực, có bản lĩnh, trí tuệ và không có sự chồng lấn, chồng chéo về chức năng, thẩm quyền.
Đây là một trong những tác nhân có nhiều ảnh hưởng lớn đến hiệu lực hiệu quả của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ở nước ta nói chung và Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng. Các đại biểu Hội đồng nhân dân phần lớn là kiêm nhiệm hoặc là cấp dưới trong mối tương quan về quyền lực với các đối tượng bị giám sát làm cho hoạt động giám sát nhiều khi là hình thức, chiếu lệ qua loa, ngại va chạm. Đây là khâu yếu trong tổ chức quyền lực ở nước ta hiện nay dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã dần thể hiện xu hướng phân quyền, tản quyền và ủy quyền rõ ràng hơn so với trước. Tuy nhiên, vấn đề về nhân sự luôn là trở ngại lớn của hiệu quả và hiệu lực giám sát ở Hội đồng nhân dân cấp huyện.
Theo quy định của Luật và điều kiện thực tế của từng địa phương, việc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện luôn cân nhắc đến yếu tố cơ cấu. Theo đó, trong các cuộc bầu cử phải bảo đảm tỷ lệ các đại biểu Hội đồng nhân dân kiêm nhiệm và đại biểu chuyên trách. Đại biểu chuyên trách là đại biểu chỉ thực hiện nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân mà không kiêm nhiệm các chức danh quản lý nhà nước khác. Như vậy, cơ cấu đại biểu hiểu một cách đơn giản nhất chính là tỷ lệ của đại biểu chuyên trách trong tương quan với các đại biểu kiêm nhiệm trong Hội đồng nhân dân. Nhìn từ góc độ quỹ thời gian để thực hiện công việc, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách có nhiều thời gian để thực hiện nhiệm vụ hơn so với các đại biểu kiêm nhiệm. Như vậy, rõ ràng là cơ cấu đại biểu chuyên trách và kiêm nhiệm trong Hội đồng nhân dân sẽ có ảnh hướng lớn đến chất lượng thực hiện các chức năng của Hội đồng nhân dân nói chung và chức năng giám sát nói riêng.
Mặt khác, như trên đã trình bày hoạt động giám sát cho dù được tiến hành thông qua hoạt động trực tiếp của đại biểu hay Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân thì về bản chất đều có sự tham gia của đại biểu Hội đồng nhân dân huyện. Việc nhận thức, hiểu biết, kỹ năng của đại biểu trong lĩnh vực đang tiến hành giám sát sẽ là nhân tố quyết định chất lượng của việc giám sát. Nói cách khác, chất lượng đại biểu được coi là nhân tố quyết định trong việc thực hiện chức năng giám sát.
Các đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài, bởi người làm công tác giám sát, ngoài việc công nhận cái đúng, còn phải chỉ ra những hạn chế, tồn tại và đưa ra những kiến nghị, biện pháp hữu hiệu để khắc phục, loại bỏ những cái hạn chế, tiêu cực, trái pháp luật. Để phát hiện những sai phạm của tổ chức, cá nhân khác, người đại biểu Hội đồng nhân dân phải có quan điểm, trình độ, bản lĩnh vững vàng; có cách nhìn sáng suốt và phương pháp làm việc khoa học, hợp lý; phải dám nói thẳng, nói thật, không nể nang, né tránh, phải vì lợi ích của tập thể, của Nhân dân, của nhà nước. Muốn vậy, bản thân mỗi đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phải luôn tu dưỡng, rèn luyện, đề cao ý thức trách nhiệm, tự trau dồi nâng cao trình độ, kiến thức chuyên môn, kỹ năng hoạt động đại biểu [3, tr.145].
Thứ ba, yếu tố thông tin về nội dung giám sát
Để giám sát đạt hiệu quả cao thì thu thập thông tin là khâu đầu tiên và hết sức cần thiết, mang tính chất quyết định sự thành công của cuộc giám sát. Tuy nhiên, để thực hiện tốt điều này, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phải biết lắng nghe thông tin từ phía cử tri, Nhân dân và phân tích, đánh giá tính chính xác thông tin, đồng thời đối chiếu với các quy định pháp luật để xem xét vấn đề một cách toàn diện trước khi kết luận. Để giúp đại biểu có thể thu thập và xử lý thông tin nhanh nhạy, kịp thời, đáp ứng yêu cầu giám sát, các đại biểu Hội đồng nhân dân huyện cần được tập huấn thường xuyên hơn về công tác này. Bản thân mỗi đại biểu cũng thường xuyên phải trau dồi kiến thức, nâng cao hiểu biết về pháp luật, các nội dung liên quan đến hoạt động giám sát.
Thứ tư, kỹ năng và phương pháp lựa chọn, tổ chức thực hiện, thời điểm hoạt động giám sát
Trong thực tế, thời gian dành cho hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện nói riêng là khá ít, trong khi đó hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, đơn vị, cá nhân trên địa bàn huyện bao trùm các lĩnh vực của đời sống xã hội, do đó việc giám sát tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước là điều không thể và không hiệu quả [28]. Vì vậy, xác định thứ tự ưu tiên giám sát của Hội đồng nhân dân là rất quan trọng. Nếu không biết lựa chọn trọng tâm mà dàn trải các hoạt động giám sát sẽ dẫn đến tình trạng kết quả, hiệu quả giám sát không cao. Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phải biết lựa chọn lĩnh vực giám sát, sử dụng các công cụ thích hợp theo chức năng, vai trò của mình; phải tổ chức giám sát để phát huy tiếng nói đại diện cho cử tri và Nhân dân, có ý nghĩa tác động tích cực tới hoạt động hoạch định chính sách của cấp trên, của Hội đồng nhân dân và hỗ trợ hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành của Ủy ban nhân nhân, các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan. Trong xác định thứ tự ưu tiên giữa hàng loạt các vấn đề, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện cần lựa chọn những vấn đề mà đa số cử tri, Nhân dân quan tâm, cụ thể là những chương trình, dự án có ảnh hưởng đến quyền lợi của Nhân dân như các vấn đề liên quan đến đất đai, cải cách thủ tục hành chính, việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục, y tế, thu hút đầu tư, việc triển khai thực hiện các chính sách phát triển sản xuất, an sinh xã hội.… Song song với từng lĩnh vực ưu tiên giám sát, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân cũng cần đưa ra những yêu cầu cụ thể khi tiến hành giám sát. Để đảm bảo đạt được hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, không chỉ biết lựa chọn đúng lĩnh vực để quyết định nội dung giám sát mà còn phải cân nhắc cả cách làm, chi phí thời gian, kinh phí và nhân lực hợp lý để đạt được mục đích của cuộc giám sát. Để làm được điều này Hội đồng nhân dân, các chủ thể giám sát cần phải xem xét, cân nhắc, chọn lựa kỹ nội dung, phương pháp, hình thức và thời điểm giám sát [28].
dân cử, đó chính là kinh nghiệm phong phú, kỹ năng thành thạo, sự nhạy bén trong phát hiện và nắm bắt vấn đề, là khả năng tư duy khoa học, rành mạch, có hệ thống của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện. Thiếu phẩm chất này, hoạt động giám sát của các chủ thể mới chỉ dừng ở mức độ qua loa, chiếu lệ, không đem lại hiệu quả giám sát theo kế hoạch đề ra.
Thứ năm, sự phối hợp, tinh thần hợp tác
Giữa cơ quan dân cử với cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan có mối liên hệ mật thiết và phối hợp trong hoạt động không nằm ngoài mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Trong quá trình giám sát, nếu phát hiện những điều bất hợp lý thì Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phối hợp với Ủy ban nhân dân huyện, các đơn vị chịu sự giám sát cần tìm biện pháp hữu ích để điều chỉnh hoặc giải quyết vấn đề theo đúng quy định của pháp luật. Với cách làm này tạo được sự đồng thuận cao giữa Hội đồng nhân dân với các đơn vị chịu sự giám sát, qua đó góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát.
Việc thực hiện các kiến nghị, kết luận sau giám sát đối với các đối tượng chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân huyện là vô cùng quan trọng, bởi lẽ nếu các cơ quan chịu sự giám sát không khắc phục, sửa chữa những khuyết điểm mà Đoàn giám sát chỉ ra thì hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân không có ý nghĩa gì. Do đó, muốn đạt hiệu quả cao, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện cần có một hệ thống công cụ quản lý, theo dõi để giám sát và hậu giám sát đối tượng chịu sự giám sát. Nếu các đơn vị chịu sự giám sát không khắc phục các khuyết điểm, hạn chế thì Hội đồng nhân dân huyện phải xem xét ban hành Nghị quyết hoặc đề nghị cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan chịu sự giám sát xử lý theo thẩm quyền. Đặc biệt trong bối cảnh hiện nay, Nhà nước ta đang xây dựng bộ máy nhà nước liêm chính, kiến tạo, phát triển thì việc các cơ quan nhà nước càng phải thực hiện nghiêm Hiến pháp, pháp luật và lời hứa trước cử tri và Nhân dân.
Thực tế qua giám sát thấy rằng, vẫn còn tình trạng một số cơ quan chịu sự giám sát nhận thức rằng mình là đối tượng bị giám sát nên tìm đủ mọi cách để bao
che cho việc thực hiện nhiệm vụ chưa đúng của mình. Cũng vì lẽ đó mà trong quá trình Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát đã bị ảnh hưởng không ít khi mà các cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát luôn tìm cách che giấu hoặc có các biểu hiện mang tính bất hợp tác. Việc che giấu, không hợp tác của cơ quan, đơn vị bị giám sát rõ ràng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động giám sát và cả chất lượng giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân. Hiện tượng này đang đi ngược lại nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.
Với việc che giấu, giả mạo, làm sai các hồ sơ, tài liệu hoặc thực hiện các hành vi mang tính cản trở khác, đại biểu Hội đồng nhân dân huyện phải mất nhiều thời gian, công sức hơn trong việc thực hiện chức năng giám sát. Cần phải nhận thức rõ, bản chất của việc thực hiện chức năng giám sát không phải là để nhằm quy kết, truy cứu trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát mà mục đích cao cả và lớn nhất của chức năng giám sát chính là ngăn ngừa và kịp thời phát hiện sớm các sai phạm (nếu có) để có những biện pháp ngăn ngừa, khắc phục các hậu quả.
Quá trình thực hiện giám sát, đôi khi có những nội dung giám sát giao thoa nhiều lĩnh vực khác nhau. Do vậy, việc tham gia, phối hợp giữa các cơ quan, ban ngành giúp cho việc giám sát được tiến hành một cách dễ dàng, thuận lợi, bởi đại biểu Hội đồng nhân dân không thể hiểu hết các lĩnh vực được giám sát, vì vậy việc phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn sẽ cung cấp thông tin hay phát hiện những vấn đề bất cập trong quá trình thực hiện giám sát, qua đó giúp Hội đồng nhân dân nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của mình, góp phần đưa Hiến pháp, pháp luật, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thực hiện nghiêm túc trên địa bàn huyện.
Thứ sáu, mối liên hệ giữa đại biểu Hội đồng nhân dân huyện với cử tri, Nhân dân và các cơ quan có liên quan
Hội đồng nhân dân huyện là cơ quan đại diện nên ý kiến phản hồi của cử tri, các tầng lớp Nhân dân, các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội ở địa phương… về