1.2.2.1.1. Mục tiêu của Công ước
Nhằm ngăn chặn những hiểm họa do biến đổi khí hậu gây ra, tại Hội nghị Thƣợng đỉnh của Liên Hợp quốc về Môi trƣờng và Phát triển họp tại Rio De Janeiro, Brazin tháng 6 năm 1992. 162 quốc gia, trong đó có Việt Nam đã ký Công ƣớc khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu. Công ƣớc này là cam kết của các quốc gia nhằm vạch ra khuôn khổ cho các hoạt động kiểm soát và cắt giảm phát thải khí nhà kính nhằm ổn định nồng độ khí nhà kính trong khí quyển để ngăn chặn các tác động nguy hiểm của nó tới hệ thống khí hậu [74, tr.15]. Điều 2 của Công ƣớc khẳng định:
"Mục tiêu cuối cùng của Công ước này và bất kỳ các văn bản pháp lý liên quan mà Hội nghị các Bên có thể thông qua là nhằm đạt được, phù hợp với những điều khoản thích hợp của Công ước, sự ổn định các nồng độ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệ thống khí hậu. Mức đó phải được đạt tới trong một khung thời gian đủ để cho phép các hệ sinh thái thích nghi một cách tự nhiên với biến đổi khí hậu, bảo đảm rằng việc sản xuất lương thực không bị đe dọa và tạo khả năng cho sự phát triển kinh tế tiến triển một cách bền vững" [6, tr.4].
Nhƣ vậy, theo quy định của Công ƣớc thì mục tiêu mà các bên tham gia đặt ra là nhằm ổn định nồng độ khí nhà kính trong khí quyển. Tuy nhiên, Công ƣớc không đặt ra mục tiêu bắt buộc mà chỉ khuyến khích các nƣớc phát triển đến năm 2000 phải giảm mức phát thải khí nhà kính xuống bằng mức năm 1990.
1.2.2.1.2. Các nguyên tắc của Công ước
Điều 3 của Công ƣớc khẳng định, các nguyên tắc bắt buộc các bên tham gia phải tuân theo nhằm nhằm đạt tới mục tiêu và thi hành các điều khoản của Công ƣớc.
Nguyên tắc 1: Các Bên phải bảo vệ hệ thống khí hậu vì lợi ích của các thế hệ hiện nay và mai sau của nhân loại, trên cơ sở công bằng và phù hợp với
những trách nhiệm chung nhƣng có phân biệt phải đi đầu trong việc đấu tranh chống biến đổi khí hậu và những ảnh hƣởng có hại của nó.
Nguyên tắc 2: Cần phải xem xét đầy đủ những nhu cầu riêng và những hoàn cảnh đặc thù của các bên nƣớc đang phát triển, nhất là những nƣớc đặc biệt dễ bị những ảnh hƣởng có hại của biến đổi khí hậu, và của các Bên, nhất là các Bên nƣớc đang phát triển sẽ phải chịu gánh nặng bất thƣờng hoặc không cân xứng theo Công ƣớc.
Nguyên tắc 3: Các Bên phải thực hiện những biện pháp thận trọng để đoán trƣớc, ngăn ngừa hoặc làm giảm những nguyên nhân của biến đổi khí hậu và làm giảm nhẹ những ảnh hƣởng có hại của nó. Ở những nơi có các mối đe dọa bị thiệt hại nghiêm trọng hoặc không thể đảo ngƣợc, việc thiếu sự chắc chắn đầy đủ về khoa học không đƣợc dùng làm lý do để trì hoãn những biện pháp ấy, lƣu ý rằng các chính sách và biện pháp đối phó với biến đổi khí hậu phải là chi phí có hiệu quả để đảm bảo những lợi ích toàn cầu ở mức phí tổn thấp nhất có thể đƣợc. Để đạt đƣợc mục tiêu đó, những chính sách và biện pháp nhƣ vậy phải tính đến những tình huống kinh tế xã hội khác nhau, phải toàn diện, bao trùm mọi nguồn, bể hấp thụ và bể chứa các khí nhà kính và sự thích ứng và bao gồm mọi lĩnh vực kinh tế. Những nỗ lực đối phó với biến đổi khí hậu có thể đƣợc thực hiện một cách hợp tác bởi các Bên quan tâm.
Nguyên tắc 4: Các Bên có quyền và phải đẩy mạnh sự phát triển bền vững. Những chính sách và biện pháp để bảo vệ hệ thống khí hậu chống lại sự biến đổi do con ngƣời gây nên phải thích hợp với những điều kiện riêng của mỗi Bên và phải đƣợc kết hợp với những chƣơng trình phát triển quốc gia, lƣu ý rằng sự phát triển kinh tế là cốt yếu với việc chấp nhận những biện pháp đối phó với biến đổi khí hậu.
Nguyên tắc 5: Các Bên phải hợp tác để đẩy mạnh một hệ thống kinh tế quốc tế mở cửa và tƣơng trợ, hệ thống này sẽ dẫn tới sự phát triển và tăng trƣởng kinh tế bền vững ở tất cả các Bên, đặc biệt các Bên nƣớc đang phát triển, nhƣ vậy làm cho họ có thể đối phó tốt hơn các vấn đề của biến đổi khí
hậu. Các biện pháp dùng để chống lại sự biến đổi khí hậu, bao gồm các biện pháp đơn phƣơng, không đƣợc tạo thành một phƣơng tiện phân biệt đối xử tùy tiện hoặc không chính đáng hoặc một sự hạn chế trá hình về thƣơng mại quốc tế [6, tr.5].
1.2.2.1.3. Các cam kết trong phạm vi Công ước
Công ƣớc khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu năm 1992 là một trong số hàng loạt thoả thuận của các nƣớc trên thế giới để cùng nhau đạt đƣợc mục đích chung. Để đạt đƣợc mục tiêu cắt giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính, các thành viên tham gia Công ƣớc đã thỏa thuận một cách tổng quát rằng cần chú trọng tiếp cận vấn đề biến đổi khí hậu, mà thành công của nó đƣợc bảo đảm bằng các chính sách, biện pháp chi áp dụng trong những bối cảnh kinh tế xã hội khác nhau. Điều 4 của Công ƣớc ghi nhận các cam kết của các quốc gia:
"Tất cả các Bên, có tính đến những trách nhiệm chung nhưng có phân biệt và những ưu tiên, những mục tiêu và những hoàn cảnh của sự phát triển của khu vực và quốc gia riêng của mình, sẽ:
a) Phát triển, cập nhật, công bố theo định kỳ, và gửi cho Hội nghị của các Bên, phù hợp với Điều 12, các kiểm kê quốc gia về những phát thải từ các nguồn do con người gây ra và trừ khử bởi các bể hấp thụ đối với tất cả các khí nhà kính không được kiểm soát bởi Nghị định thư Montreal, dùng những phƣơng pháp so sánh đã được nhất trí bởi Hội nghị các Bên;
b) Thiết lập, thi hành, công bố và cập nhật thường kỳ các chương trình quốc gia và khi thích hợp, các chương trình khu vực chứa đựng những biện pháp làm giảm nhẹ biến đổi khí hậu bằng cách đối phó với những phát thải từ các nguồn do con người gây ra và sự trừ khử bởi các bể hấp thụ đối với các khí nhà kính không được kiểm soát bởi Nghị định thư Montreal và những biện pháp tạo điều kiện dễ dàng cho sự thích ứng đầy đủ đối với biến
đổi khí hậu;
c) Đẩy mạnh và hợp tác trong việc phát triển áp dụng và truyền bá, bao gồm chuyển giao công nghệ, thực hành và các quá trình kiểm tra, giảm bớt và ngăn ngừa sự phát thải do con người gây ra về các khí nhà kính không kiểm soát bởi Nghị định thư Montreal trong mọi lĩnh vực thích hợp, bao gồm năng lượng, vận tải, công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp và lĩnh vực quản lý chất thải;
d) Tăng cường quản lý bền vững, tăng cường và hợp tác trong việc bảo toàn và nâng cao, khi thích hợp các bể hấp thụ và bể chứa tất cả các khí nhà kính không được kiểm soát bởi Nghị định thư Montreal bao gồm sinh khối, rừng và các đại dương cũng như các hệ sinh thái biển, ven bờ và đất liền khác;
e) Hợp tác trong việc chuẩn bị cho sự thích ứng đối với các tác động của biến đổi khí hậu; phát triển và kiện toàn các kế hoạch tổng hợp và thích hợp cho quản lý vùng ven bờ, tài nguyên nước và nông nghiệp, và cho việc bảo vệ và phục hồi các khu vực, đặc biệt ở Châu Phi, bị ảnh hưởng bởi hạn và sa mạc hóa, cũng như lũ lụt;
f) Tính đến những xem xét về biến đổi khí hậu, tới mức độ khả thi, trong các chính sách và hành động về môi trường và kinh tế, xã hội thích hợp của mình, và dùng những phương pháp thích hợp, ví dụ như đánh giá tác động, được thiết lập và xác định về mặt quốc gia, nhằm làm giảm những ảnh hưởng có hại đến kinh tế, đến sức khỏe của công chúng và đến chất lượng của môi trường, về các dự án hoặc biện pháp được thực hiện để giảm nhẹ hoặc thích ứng với biến đổi khí hậu;
g) Tăng cường và hợp tác trong nghiên cứu khoa học, công nghệ, kỹ thuật, kinh tế xã hội và các mặt khác, quan trắc hệ thống và
phát triển các lưu trữ số liệu liên quan tới hệ thống khí hậu và dùng cho việc nâng cao hơn nữa hiểu biết và giảm bớt hoặc loại trừ những sự không chắc chắn hiện còn về những nguyên nhân, ảnh hưởng, tầm cỡ và thời gian của biến đổi khí hậu và những hậu quả kinh tế xã hội của các chiến lược ứng phó khác nhau; h) Đẩy mạnh và hợp tác trong trao đổi nhanh chóng, công khai và
đầy đủ thông tin khoa học, công nghệ, kỹ thuật kinh tế xã hội và pháp lý thích hợp liên quan đến hệ thống khí hậu và biến đổi khí hậu và liên quan đến các hậu quả kinh tế và xã hội của các chiến lược ứng phó khác nhau;
i) Tăng cường và hợp tác trong giáo dục, đào tạo và truyền bá đại chúng liên quan đến biến đổi khí hậu và khuyến khích sự tham gia rộng rãi nhất vào quá trình đó, bao gồm sự tham gia của các tổ chức Phi Chính phủ; và
j) Thông báo cho Hội nghị các Bên các tư liệu có liên quan đến việc thi hành, phù hợp với Điều 12" [6, tr.6].
Nhƣ vậy, các nƣớc phát triển và đang phát triển đều chấp nhận một số cam kết chung. Mọi Bên tham gia đều phải phát triển và đệ trình “thông báo quốc gia” bao gồm kiểm kê phát thải khí nhà kính phân loại theo nguồn phát thải và những bể chứa cho phép loại bỏ khí nhà kính. Họ sẽ xây dựng những chƣơng trình quốc gia để giảm thiểu và thích ứng với những tác động của biến đổi khí hậu. Họ cũng sẽ khuyến khích phát triển chuyển giao công nghệ, quản lý phát triển bền vững, bảo toàn và mở rộng những bể chứa khí nhà kính (rừng và đại dƣơng). Ngoài ra, các Bên tham gia cũng sẽ đƣa vấn đề biến đổi khí hậu ra xem xét trong mối liên quan đến các vấn đề xã hội, kinh tế, chính sách môi trƣờng, cộng tác nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, giáo dục, nhận thức của công chúng và trao đổi thông tin liên quan đến biến đổi khí hậu. Một vài quốc gia có thể cùng nhau thực hiện mục tiêu giảm thiểu phát thải chung. Những quốc gia đang trong giai đoạn chuyển sang kinh tế thị trƣờng.
Các nƣớc công nghiệp sẽ thực hiện thêm một số cam kết đặc biệt khác. Hầu hết các nƣớc thuộc tổ chức Hỗ trợ kinh tế và Phát triển (OECD) và các quốc gia Trung và Tây Âu đƣợc xem là thuộc phụ lục I. Họ cam kết đƣa ra chính sách và biện pháp để mức phát thải của mình ngang bằng với mức phát thải của năm 1990 vào năm 2000 (mục tiêu phát thải cho giai đoạn trƣớc năm 2000 cũng đã đƣợc xác định trong Nghị định thƣ Kyoto). Họ cũng phải đệ trình thông báo quốc gia về cơ sở pháp lý, diễn giải chi tiết chiến lƣợc của mình đối phó với biến đổi khí hậu. Một vài quốc gia có thể cùng nhau thực hiện mục tiêu của giảm thiểu phát thải chung. Những quốc gia đang trong giai đoạn chuyển sang kinh tế thị trƣờng sẽ đƣợc ƣu tiên linh hoạt trong việc thực hiện cam kết của mình ở một mức độ nhất định.
Các nƣớc giàu sẽ cung cấp “những khoản tài chính mới và bổ sung” và khuyến khích chuyển giao công nghệ. Những nƣớc này nằm trong phụ lục II (phần lớn là các nƣớc OECD) sẽ cung cấp “Chi phí đầy đủ và thống nhất” cho các nƣớc đang phát triển để thực hiện thông báo quốc gia của mình. Những khoản tài chính này phải là “mới và bổ sung” chứ không phải là những khoản từ quỹ hỗ trợ và phát triển đang có. Các nƣớc thuộc phụ lục II sẽ hỗ trợ tài chính cho những dự án “không phải là truyền thống” trong việc chuyển giao hoặc tiếp cận với những công nghệ thân thiện với môi trƣờng cho các nƣớc đang phát triển. Công ƣớc cũng chỉ ra phạm vi thực hiện cam kết cho các nƣớc đang phát triển sẽ phụ thuộc vào mức độ hỗ trợ kỹ thuật và tài chính từ các nƣớc phát triển.
1.2.2.1.3. Một số thiết chế được xây dựng trong Công ước
Bộ phận cốt lõi của Công ƣớc là Hội nghị thành viên (COP). Thành phần của COP bao gồm tất cả các quốc gia đã phê chuẩn hoặc thông qua Công ƣớc (185 quốc gia tính đến tháng 7/2001). Hội nghị này đƣợc tổ chức lần đầu tiên (COP-1) tại Berlin năm 1995 và sẽ đƣợc tổ chức thƣờng niên trừ khi các Bên tham gia có quyết định khác. Hội nghị sẽ xem xét cam kết của các nƣớc trên cơ sở mục tiêu của Công ƣớc, xem xét về những phát minh
khoa học mới, tính hiệu quả của chƣơng trình quốc gia về biến đổi khí hậu. COP có thể xem xét để đƣa ra các cam kết mới thông qua những Nghị định thƣ bổ sung cho Công ƣớc. Tháng 12/1997 Nghị định thƣ Kyoto ra đời và đƣa ra mục tiêu giảm thiểu phát thải của các nƣớc phát triển.
Công ƣớc đã thành lập 2 đơn vị thành viên. Đơn vị thành viên cho Tƣ vấn khoa học và Công nghệ (SBSTA), cung cấp cho COP những thông tin và tƣ vấn khoa học, công nghệ liên quan trong Công ƣớc. Đơn vị thành viên Thực hiện (SBI), xem xét đánh giá việc thực hiện Công ƣớc. Ngoài ra, 2 tổ chức mới đã đƣợc thành lập bổ sung trong COP-1 là: nhóm Hỗ trợ trên cơ sở Ủy thác Berlin (AGBM), nhóm này kết thúc làm việc tháng 12/1997 ở Tokyo và nhóm Hỗ trợ điều 13, kết thúc làm việc tháng 6 năm 1998.
Cơ chế tài chính cấp vốn trên cơ sở bảo lãnh hoặc chuyển nhƣợng. Công ƣớc xác nhận rằng cơ chế này sẽ đƣợc COP đƣa ra và chịu trách nhiệm, cơ chế sẽ quyết định chính sách, thứ tự ƣu tiên chƣơng trình và các tiêu chí đánh giá. Cơ chế phải đƣợc xây dựng trên nguyên tắc công bằng, hợp lý, đại diện quyền lợi và nghĩa vụ của các Bên tham gia và đƣợc vận hành trong một cơ chế rõ ràng. Việc vận hành cơ chế tài chính này sẽ đƣợc giao cho một hoặc nhiều tổ chức quốc tế. Công ƣớc giao vai trò này cho Quỹ Môi trƣờng toàn cầu (GEF) trong thời gian quá độ: năm 1999, COP quyết định giao trách nhiệm này cho GEF và cơ chế tài chính sẽ đƣợc xem xét lại trong mỗi chu kỳ 4 năm. Năm 2001, COP nhất trí thành lập 2 quỹ mới là Quỹ Biến đổi khí hậu đặc biệt và Quỹ Các nƣớc phát triển hỗ trợ các nƣớc đang phát triển thích ứng với những tác động của biến đổi thời tiết bao gồm việc áp dụng công nghệ sạch và các biện pháp khác nhằm hạn chế tốc độ đang tăng của phát thải khí nhà kính. Những quỹ này đƣợc hoạch định và quản lý trong phạm vi hoạt động của GEF. (COP cũng đã đồng ý thiết lập Quỹ thích ứng với môi trƣờng trong khuôn khổ Nghị định thƣ Kyoto 1997). COP và các đơn vị thành viên đƣợc hỗ trợ bởi Ban thƣ ký [59, tr.13-14].
1.2.2.2.1. Sự ra đời của nghị định thư Kyoto
Nghị định thƣ Kyoto là một Nghị định liên quan đến UNFCCC mang tầm quốc tế của Liên Hợp Quốc với mục tiêu cắt giảm lƣợng khí thải gây hiệu ứng nhà kính. Bản dự thảo đƣợc kí kết vào ngày 11 tháng 12 năm 1997 tại Hội nghị các bên tham gia lần thứ ba khi các bên tham gia nhóm họp tại Kyoto, Nhật Bản và chính thức có hiệu lực vào ngày 16 tháng 2 năm 2005. Kể từ tháng 11/2007 đã có khoảng 175 nƣớc kí kết tham gia chƣơng trình này. Trong đó có khoảng 36 nƣớc phát triển (với liên minh Châu Âu đƣợc