2.3 Những thuận lợi, khó khăn và nguyên nhân của những khó khăn, tồn tạ
2.3.2 Những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại
Hiện nay, trên địa bàn quận Đống Đa vẫn còn 3.286 thửa đất chưa tiến hành kê khai cấp GCN QSDĐ và 3.447 hồ sơ gặp vướng mắc trong quá trình xét duyệt
tại phường, thẩm định tại quận [23]. Đây là một con số không hề nhỏ, phản ánh những thiếu sót, tồn tại trong công tác cấp GCN QSDĐ của Quận Đống Đa.
2.3.2.1 Những khó khăn trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất xuất phát từ sự bất cập của hệ thống chính sách và những quy định của pháp luật hiện hành
Cũng như các quan hệ pháp luật khác, quan hệ pháp luật về đất đai không phải chỉ chịu sự điều chỉnh duy nhất của Luật đất đai mà còn chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản khác liên quan như: Bộ luật dân sự năm 2005, Luật Nhà ở năm 2014, Luật kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011,... Các luật này được ban hành ở những thời điểm khác nhau, do các cơ quan chủ trì xây dựng khác nhau đã dẫn đến tồn tại nhiều điểm mâu thuẫn, thiếu thống nhất, đồng bộ với Luật đất đai, gây khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện.
Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 được triển khai đã luật hóa được nhiều quy định tản mạn trong các nghị định, thông tư hướng dẫn trước đây, đã khắc phục được cơ bản những thiếu sót còn tồn tại trong công tác quản lý đất đai nói chung, trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nói riêng. Tuy nhiên, khi thực hiện đồng bộ giữa Luật đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 và Thông tư hướng dẫn lại xuất hiện một số những bất cập do tồn tại các quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa Nghị định và Thông tư hướng dẫn. Điển hình là trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quy định tại Điểm a Khoản 2 Điều 82 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định trường hợp người sử dụng đất do nhận chuyển quyền sử dụng đất, nhận thừa kế, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trước ngày 01/7/2014 mà bên nhận chuyển quyền sử dụng đất chỉ có giấy chứng nhận của bên chuyển quyền sử dụng đất hoặc hợp đồng, giấy tờ về chuyển
quyền sử dụng đất theo quy định thì người nhận chuyển quyền sử dụng đất nộp đơn
đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong khi đó, tại khoản 4 Điều 9 của Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và môi
nhất về mẫu đơn, thành phần hồ sơ giữa Nghị định và Thông tư gây khó khăn trong việc áp dụng của cơ quan thực thi và ảnh hưởng đến công tác cấp chứng nhận quyền sử dụng đất,…
Bên cạnh đó, còn tồn tại không ít những điểm quy định chưa phù hợp của pháp luật hiện hành. Cụ thể:
Thứ nhất, quy định về nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Một trong năm nguyên tắc về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được cấp theo từng thửa đất. Trường hợp người sử dụng đất đang sử dụng nhiều thửa đất nông nghiệp tại cùng một xã, phường, thị trấn mà có yêu cầu thì được cấp một Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất chung cho các thửa đất đó” [30, Điều 98]. Về lý thuyết, quy định này giúp người dân thuận tiện hơn trong việc quản lý các mảnh đất nông nghiệp của mình trên cùng một xã, phường, thị trấn chỉ trong một tờ giấy chứng nhận (khi người sử dụng đất có yêu cầu). Nhưng trên thực tế lại gây khó khăn cho cơ quan quản lý đất đai, cũng như cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vì trong phạm vi của một tờ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sơ đồ các thửa đất nông nghiệp chỉ được thể hiện tại trang 2 nên nếu người đó có quyền sử dụng hợp pháp của ba mảnh đất nông nghiệp trở lên thì trong phạm vi của trang 2 của GCN QSDĐ sẽ không đủ chỗ để thể hiện sơ đồ của cả ba thửa đất. Vậy trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền sẽ cấp ba GCN QSDĐ hay một GCN QSDĐ chung cho cả ba thửa đất.
Mặt khác, đối với người dân có nhiều thửa đất được cấp chung trong một giấy chứng nhận thì khi chỉ có nhu cầu tiến hành các giao dịch dân sự liên quan đến một thửa thì các cơ quan chức năng cũng gặp không ít khó khăn trong quá trình giải quyết. Cụ thể, trong trường hợp người đó chỉ có nhu cầu thế chấp quyền sử dụng đất của một trong ba thửa nhưng thực tế ngân hàng giữ lại luôn cả GCN QSDĐ này, điều đó ít nhiều gây hạn chế đến quyền của người sử dụng đối với hai thửa đất còn lại. Hoặc trong trường hợp người sử dụng có nhu cầu chuyển nhượng một trong ba
thửa đất thì cơ quan nhà nước ít nhất phải bổ sung điều chỉnh thông tin vào GCN QSDĐ đó, thậm chí là thu lại giấy chứng nhận này để cấp GCN QSDĐ mới cho hai thửa đất còn lại, đồng thời vẫn phải tiếp tục cấp GCN QSDĐ mới về thửa đất đã chuyển nhượng cho người nhận chuyển nhượng. Như vậy, thay vì quản lý GCN QSDĐ theo từng số trên từng thửa thuận lợi cho việc thực hiện các giao dịch của chủ sử dụng đất thì nay việc cho phép cấp GCN cho nhiều thửa trên cùng một GCN QSDĐ có phần làm tăng thủ tục, khó khăn cho cơ quan quản lý nhà nước.
Thứ hai, đối với các trường hợp người dân được giao đất trái thẩm quyền, việc tiến hành cấp giấy chứng nhận cho những người này còn gặp nhiều khó khăn do các quy định chồng chéo của pháp luật. Cụ thể, Khoản 5 Điều 24 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ TN&MT quy định về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất ở quy định: "Việc cấp giấy chứng nhận đối với trường hợp được giao đất trái thẩm quyền quy định tại Điều 23 của Nghị định 43/2014/NĐ-CP được xem xét, quyết định đối với từng trường hợp cụ thể sau khi đã làm rõ và xử lý trách nhiệm đối với người giao đất không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật...". Tuy nhiên, lại không có quy định cụ thể như thế nào về các hình thức xử lý trách nhiệm đối với các trường hợp khác nhau, cụ thể nếu người giao đất không đúng thẩm quyền đã chết, về hưu, đương chức, hay đã thuyên chuyển công tác thì xử lý như nào, và cũng không quy định cụ thể về thời gian tối đa cho việc xử lý trách nhiệm này là bao lâu. Trong khi đó, việc giao đất không đúng thẩm quyền cho người dân là lỗi của Nhà nước, cơ bản không phải của người dân. Do đó, gắn việc xử lý trách nhiệm đối với người giao đất không đúng thẩm quyền với việc cấp giấy chứng nhận là không phù hợp. Điều này dẫn đến tình trạng các hộ dân được giao đất không đúng thẩm quyền, những người có đầy đủ quyền lợi hợp pháp, dù phù hợp quy hoạch, đã có nhà trên đất, đã hoàn thành các nghĩa vụ về đất theo quy định của pháp luật sẽ tiếp tục phải chờ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Trong khi đó, tại Khoản 4, Điều 100, Luật Đất đai năm 2013 quy định: "Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày
15/10/1993 đến ngày Luật này có hiệu lực thi hành mà chưa được cấp Giấy chứng nhận thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; trường hợp chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính thì phải thực hiện theo quy định của pháp luật". Khoản 3, Điều 23, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của
Luật Đất đai nêu rõ: "Trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền đã được
sử dụng ổn định từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 1/7/2014, không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất...". Theo đó, không hề quy định bắt buộc phải làm rõ và xử lý trách nhiệm đối với người giao đất không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật... trước khi cấp GCN QSDĐ cho trường hợp này. Hiện tại, cũng chưa có Nghị định nào quy định về điều kiện (phải xử lý người giao đất không đúng thẩm quyền) trước khi cấp giấy chứng nhận đối với đất giao trái thẩm quyền như tại Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ TN&MT.. Việc phát sinh thêm điều kiện này theo Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT gây khó khăn trong việc cơ quan quản lý nhà nước áp dụng và thực thi pháp luật, đồng thời ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân.
Thứ ba, hiện nay, pháp luật đất đai quy định những trường hợp đang sử dụng đất ổn định từ trước 15/10/1993 và từ 15/10/1993 đến trước 01/7/2004 đáp ứng những yêu cầu, điều kiện nhất định theo luật định, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, trường hợp người sử dụng đất không có giấy tờ hợp lệ do mua bán viết tay sau ngày 01/7/2004 hiện đang sử dụng ổn định, phù hợp quy hoạch và không có tranh chấp, khiếu nại thì không được đề cập. Trong khi trên thực tế đang tồn tại rất nhiều trường hợp như vậy, người dân đã thực hiện việc chuyển nhượng thực, người thực việc thực, không có tranh chấp, khiếu kiện nhưng do hiểu biết về pháp luật trước đây còn hạn chế nên không đáp ứng yêu cầu điều kiện của luật đất đai hiện hành. Hướng giải quyết nào được đưa ra cho những trường hợp như vậy. Điều này dẫn đến thực tế tồn tại một số thửa đất chưa được cấp GCN QSDĐ do không đáp ứng được các điều kiện được cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất theo quy định của pháp luật hiện hành khiến quyền lợi người dân chưa đảm bảo, tiến độ cấp GCN QSDĐ trên địa bàn quận cũng bị ảnh hưởng.
Thứ tư, pháp luật hiện hành cũng chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục đối với trường hợp người chủ sử dụng đất đã hoàn thành hồ sơ kê khai xin cấp GCN QSDĐ và GCN QSDĐ đã có nhưng người chủ sử dụng đất chưa đến nhận thì bị chết, vậy ai sẽ là người được nhận GCN QSDĐ trong trường hợp này. Một trong những người thừa kế, tất cả những người thừa kế hay bắt buộc phải là đại diện của những người thừa kế thì không được quy định rõ. Bên cạnh đó, việc cấp GCN QSDĐ cho các trường hợp đã lập hợp đồng mua bán, tặng cho nhưng người mua, người nhận tặng cho chết sau khi hoàn thành việc mua bán, tặng cho nhưng chưa kịp làm thủ tục sang tên theo quy định của pháp luật thì được xử lý như thế nào.
Thứ năm, quy định thu nghĩa vụ tài chính về đất khi cấp GCN QSDĐ, đặc biệt là mức thu lệ phí trước bạ được đánh giá là khá cao, vượt quá khả năng đối với phần lớn các hộ gia đình. Lệ phí trước bạ là khoản tiền mà các tổ chức, cá nhân sử dụng đất phải nộp lệ phí khi đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hiện nay, theo quy định tại Nghị định số 45/2011/NĐ-CP ngày 17/6/2011 của Chính phủ, mức thu lệ phí trước bạ là 0,5% trên giá trị đất. Như vậy, một mảnh đất có giá trị 3 tỷ đồng khi làm thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng đất thì lệ phí trước bạ phải đóng lên tới 15 triệu đồng. Trong khi lương mỗi tháng của một cán bộ, công chức cũng chỉ giao động từ 3-4 triệu đồng/tháng. Do đó, đối với nhiều người dân không có điều kiện kinh tế và nhận thức còn hạn chế sẽ nghĩ không đăng ký QSDĐ thì đất vẫn do mình dùng mà lại đỡ mất khoản lệ phí đến cả chục triệu nên e ngại không tiến hành kê khai và đăng ký cấp GCN QSDĐ. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ GCN QSDĐ. Mặt khác, xét về bản chất, lệ phí trước bạ là khoản thu nhằm hỗ trợ công tác quản lý nhà nước, người đăng ký QSDĐ, người nhận chuyển quyền sử dụng đất phải nộp để hưởng dịch vụ công. Quản lý và thực hiện thu lệ phí trước bạ nhằm giúp Nhà nước nắm bắt các thông tin về nhà, đất và theo dõi được tình hình chuyển dịch nhà đất
thuộc diện phải đăng ký để phục vụ yêu cầu quản lý và thu nộp thuế sử dụng đất. Với cách nhìn nhận như vậy, thiết nghĩ mức thu lệ phí trước bạ là 0,5% như hiện nay là ở mức cao và không phù hợp với bản chất của khoản thu này. Vì vậy, kiến nghị cần xem xét điều chỉnh mức thu phù hợp với khả năng, thu nhập của người sử dụng đất.
Và cuối cùng là, quy định của một số văn bản hướng dẫn dưới luật chưa thực sự hợp lý. Để tháo gỡ một số vướng mắc trong quá trình cấp GCN QSDĐ, ngày 28/8/2013, Sở Tư pháp Hà Nội phối hợp với Sở tài nguyên và môi trường Hà nội ban hành Văn bản số 2128/HDLN-STP-STMT gửi UBND quận, huyện, thị xã hướng dẫn thực hiện việc công chứng, chứng thực các giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất chưa được cấp Giấy chứng nhận. Theo đó, đối với các trường hợp người chủ sử dụng đất chết trước khi làm thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng thì những người đồng thừa kế cần bổ sung văn bản cử người đại diện đứng tên trong GCN QSDĐ được cấp lần đầu. Văn bản này bắt buộc phải được công chứng, chứng thực tại các tổ chức hành nghề công chứng hoặc tại xã, phường, thị trấn nơi có đất. Trên thực tế, để tiết kiệm chi phí, hầu hết người dân khi làm thủ tục về lập văn bản cử người đại diện đều tiến hành xin chứng thực chữ ký tại phường. Tuy nhiên, về bản chất chứng thực chữ ký chỉ xác nhận đơn thuần việc cá nhân đó đã ký vào văn bản trước mặt người có thẩm quyền chứ không hề xác nhận nội dung trong văn bản đó, tức không hề xác nhận về nội hàm các thành viên là đồng thừa kế đã đủ chưa, có thực sự nhất trí cử ông A, bà B đứng tên trong GCN QSDĐ không. Thực tế việc quy định như vậy chỉ tháo gỡ được yêu cầu về hình thức bên ngoài của hồ sơ mà không giải quyết được vấn đề cốt lõi bên trong. Bên cạnh đó, với trường hợp các đồng thừa kế bất hòa, không phải tranh chấp nhưng cũng không thống nhất cử được người đại diện đứng tên trong GCN QSDĐ, gây khó khăn trong quá trình hoàn thiện cấp giấy chứng nhận. Thậm chí, với trường hợp thừa kế duy nhất thì có nhất thiết, máy móc phải có Văn bản này trong thành phần hồ sơ? Hoặc trong trường hợp các thành viên đồng thừa kế đã thống nhất giao toàn bộ quyền sử dụng đất (định đoạt) cho một trong các thành viên
hoặc tự thỏa thuận phân chia được mà vẫn cấp GCN QSDĐ cho người đại diện thì sẽ mất thời gian và công sức cho người dân cũng như thủ tục tiếp theo đối với Nhà nước. Trước thực tế như vậy, việc đưa ra quy định bổ sung Văn bản cử người đại diện đứng tên trong GCN QSDĐ được cấp lần đầu phải có công chứng, chứng thực này đã thực sự hợp lý hay chưa khi Quyết định số 2354/UBND-NC ngày 10/4/2015