Chƣơng 1 : TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
2.5. Các loại hình, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
2.5.4. Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp và văn bản quy phạm pháp
luật của CQHC (UBND) thuộc đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
VBQPPL của CQHC địa phƣơng là Ủy ban nhân tỉnh, huyện, xã và CQHC (UBND) thuộc đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đƣợc ban hành theo thẩm quyền, trình tự thủ tục luật định có chứa các quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa hạt hành chính và đƣợc đảm bảo thực hiện bởi cơ quan công quyền và các chủ thể có liên quan. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2015 đã quy định về thẩm quyền ban hành văn bản: Quyết định.
Tuy nhiên, không phải mọi quyết định của quyết định của UBND các cấp đều là VBQPPL, bởi vì, phải thỏa mãn đƣợc các dấu hiệu của một VBQPPL. Việc luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành quyết định là thực hiện việc phân cấp trong quản lý hành chính nhà nƣớc ở nƣớc ta hiện nay. Nó xuất phát từ việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp, xét về bản chất, việc Luật ban hành văn bản quy định cho cơ quan hành chính ở địa phƣơng đƣợc quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc các cơ quan nhà nƣớc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dƣới thực hiện một cách thƣờng xuyên, liên tục. Đồng thời, thực hiện phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên với cơ quan hành chính nhà nƣớc ở cấp dƣới, kết hợp chặt chẽ quản lý cấp, quản lý ngành với quản lý lãnh thổ.
Hiện nay, vấn đề đặt ra cho rằng, quyết định của UBND các cấp và CQHC đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là tại sao không đƣợc ban hành chỉ thị với tƣ cách là VBQPPL và liệu việc CQHCNN cấp huyện và cấp xã ban hành loại hình VBQPPL là quyết định có ảnh hƣởng đến hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nƣớc hay không?
Theo quan điểm của Luận án, việc không cho phép Ủy ban nhân dân các cấp ban hành chỉ thị dƣới dạng VBPPL là nhằm đản bảo tính hệ thống văn bản QPPL phải đƣợc xây dựng đơn giản, dễ tiếp cận, dễ thực hiện, chi phí tuân thủ thấp và tuân thủ nghiêm ngặt thứ bậc, ảnh hƣởng đến quyền lợi của đối tƣợng thi hành văn bản, mà không gây khó khăn cho công tác rà soát, kiểm tra văn bản khi ban hành.
Theo quy định tại Điều 28 và Điều 30 Luật năm 2015 thì Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định ban hành trong những trƣờng hợp sau đây:
Thứ nhất, để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp
trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh;
Thứ hai, để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng và thực hiện
các chính sách khác trên địa bàn;
Thứ ba, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên giao cho Uỷ ban nhân dân
quy định một vấn đề cụ thể.
Nhƣ vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp của Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật 2015 đã tiếp tục cụ thể hóa thẩm quyền về nội dung của Ủy ban nhân dân trong hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hƣớng phân công, phân định ở từng cấp hành chính, từ cấp tỉnh tới cấp xã dƣới hình thức quyết định mang tính quy phạm pháp luật. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc quy định cụ thể tại Điều 13, Điều 14, Điều 16, Điều 17, Điều 19 và Điều 20 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và tiếp tục đƣợc thể chế hóa thẩm quyền nội dung tại Điều 28 và Điều 30 Luật năm 2015.
Để thống nhất và đảm bảo tính dễ tiếp cận của hệ thống VBQPPL, đồng thời, quy định chặt chẽ về phạm vi, điều kiện, quy trình ban hành nhằm khắc phục hạn chế hiện nay là cấp chính quyền này ban hành nhiều văn bản nhƣng nội dung lại sao chép lại văn bản của cấp trên, ít chứa quy định mới. Luật năm 2015 đã loại bỏ thẩm quyền ban hành chỉ thị của UBND khi quy định về chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện đƣợc ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan đơn vị trực thuộc hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp dƣới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình và chỉ thị của Ủy ban nhân cấp xã đƣợc ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tồ
chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình. Việc loại bỏ chỉ thị của UBND các cấp đã là đúng đắn đảm bảo mỗi cấp chính quyền địa phƣơng ban hành một VBQPPL với những nội dung hạn chế tối đa chồng chéo, bởi vì, bản chất của chỉ thị của UBND đƣợc ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dƣới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình, tuy nhiên, rất ít nội dung mang tính quy phạm.
Đối với quyết định của UBND cấp huyện và cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề đƣợc luật giao và Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan.
Tuy nhiên, thẩm quyền nội dung của UBND các cấp và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt khi thảo luận có nhiều ý kiến khác nhau: Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng không nên quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, vì đối với những đơn vị này, nếu thuộc Trung ƣơng thì các cơ quan Trung ƣơng khi ban hành văn bản sẽ quy định cụ thể những vấn đề điều chỉnh ở các đơn vị này, nếu thuộc tỉnh thì chính quyền cấp tỉnh quy định. Ngoài ra, cũng có những kiến nghị không nên quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện mới thực hiện đƣợc một cách triệt để mục đích tinh giản, làm gọn hệ thống VBQPPL. Theo đó, chỉ nên quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng, đối với chính quyền địa phƣơng cùng lắm là trao thẩm quyền cho chính quyền cấp tỉnh quy định một số vấn đề cụ thể để phù hợp với điều kiện kinh tế của địa phƣơng, không nên quy định cho cấp huyện đƣợc ban hành VBQPPL.
Nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc, Trung Quốc là quốc gia có điều kiện kinh tế - xã hội gần giống Việt Nam. Theo quy định của Luật Lập pháp sửa đổi của nƣớc Cộng hoà nhân dân Trung Hoa năm 2015, quyền lập quy của chính quyền địa phƣơng đƣợc biết đến kể từ khi luật tổ chức chính quyền địa phƣơng đƣợc sửa đổi vào năm 1986. Văn bản pháp quy của địa phƣơng là văn bản thấp nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nƣớc cộng hoà nhân dân Trung Hoa. Tuy nhiên, phải đến năm 2000 và 2015, việc ban hành văn bản của chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng mới có một văn bản luật riêng điều chỉnh [139].
Hiện nay, Trung Quốc vẫn tồn tại 2 hệ thống pháp luật khá độc lập với nhau. Đặc khu hành chính là một ví dụ điển hình về quyền lập quy dành cho chính quyền địa
phƣơng theo nguyên tắc một quốc gia 2 chế độ. Đặc khu có Luật cơ bản riêng của mình. “Chế độ tự trị cao” thể hiện ở chỗ ngoài đƣờng lối đối ngoại và quốc phòng thuộc đặc quyền của Chính phủ, Đặc khu hành chính Hồng Kông hoàn toàn có quyền độc lập trong việc quản lý các công việc của mình, trong đó có quyền quản lý hành chính, quyền hoạt động lập quy, quyền tuyên bố các phán quyết tƣ pháp có hiệu lực cuối cùng [139].
Qua đây, ý nghĩa, bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam, CQHCNN ở Trung Quốc là một hệ thống cơ quan với tính năng động đƣợc quy định bởi nền kinh tế thị trƣờng, do đó, hoạt động của CQHCNN có tác dụng thúc đẩy hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, có chức năng cơ bản là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện phân bổ ngân sách, quản lý và phát huy tất cả các nguồn lực của quốc gia. Là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, Chính phủ bảo đảm quản lý thị trƣờng, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con ngƣời, quyền công dân; duy trì và bảo đảm trật tự cộng cộng. Do đó, Trung Quốc xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp đƣợc ủy quyền ban hành văn bản theo quy định của Luật đối với một số lĩnh vực nhất định hoặc đƣợc ủy quyền ban hành văn bản trong từng luật cụ thể. Thậm trí, trao thẩm quyền ban hành văn bản cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt.
Quyền ban hành văn bản CQHCNN ở địa phƣơng: Theo quy định của Luật Lập pháp năm 2015, ở Trung quốc quyền lập quy của chính quyền địa phƣơng là một trong những quyền ban hành văn bản quan trọng của quốc gia. Quyền lập quy của địa phƣơng bao gồm việc ban hành văn bản của khu vực tự trị dân tộc, đặc khu kinh tế và khu vực hành chính đặc biệt. Quyền lập quy của chính quyền địa phƣơng đƣợc biết đến kể từ khi luật tổ chức chính quyền địa phƣơng đƣợc sửa đổi vào năm 1986. Luật lệ của địa phƣơng là văn bản thấp nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nƣớc Cộng hoà nhân dân Trung hoa. Quyền lập quy của chính quyền địa phƣơng nhằm:
- Bảo đảm việc thi hành hiến pháp, luật, các quy tắc cũng nhƣ các chính sách cơ bản và hƣớng dẫn của chính phủ. Nói cách khác, các địa phƣơng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phƣơng mình phù hợp với điều kiện của địa phƣơng.
- Giải quyết các vấn đề mà pháp luật do trung ƣơng ban hành không thể giải quyết hoặc các vấn đề mà tạm thời chính quyền trung ƣơng chƣa quy định.
- Giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý của địa phƣơng nhƣ quản lý nguồn nƣớc của sông, hồ trong phạm vi địa phƣơng, bảo vệ đê điều, bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trƣờng nông thôn, các vấn đề liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số và các chính sách của địa phƣơng về kinh tế, giáo dục, văn hoá, sức khoẻ cộng đồng và các vấn đề đặc biệt khác.
- Thúc đẩy sự phát triển của xã hội thông qua các hoạt động truyền thống của địa phƣơng trên cơ sở quy tắc pháp luật [135].
Theo quy định của pháp luật, tất cả các khu vực tự trị dân tộc đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong khi các đơn vị hành chính cùng cấp tƣơng đƣơng khác không có quyền này. Quyền ban hành văn bản của khu vực tự trị dân tộc là thẩm quyền đặc biệt của khu vực tự trị. Đó là mô hình quyền lực bảo đảm việc quản lý hiệu quả của chính quyền tự quản [135].
Việc ban hành văn bản quy phạm của khu vực tự trị do hội đồng nhân dân của khu vực tự trị ban hành trên cơ sở bản sắc dân tộc, chính sách kinh tế, chính trị và văn hoá. Ví dụ nhƣ ban hành kế hoạch giáo dục địa phƣơng, xây dựng các mô hình giáo dục phổ thông, cao đẳng, đại học, việc sử dụng ngôn ngữ trong giảng dạy để phát triển giáo dục cho vùng dân tộc; xây dựng các chính sách trên nền tảng văn hoá dân tộc, xuất bản sách bằng tiếng dân tộc, bảo vệ và bảo tồn văn hoá dân tộc; phát triển khoa học công nghệ, xây dựng chính sách khám chữa bệnh và nâng cao sức khoẻ cộng đồng, phát triển các bài thuốc dân gian; phát triển thể thao dân tộc để nâng cao sức khoẻ cho nhóm cộng đồng dân tộc thiểu số; bảo vệ môi trƣờng và ngăn chặn ô nhiễm môi trƣờng; tăng cƣờng hợp tác với các vùng khác về giáo dục, khoa học kỹ thuật, văn hoá nghệ thuật, sức khoẻ cộng đồng; cải cách và phát triển kinh tế trong khu vực; xác định quyền sở hữu và quyền sử dụng đất lâm nghiệp, bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên; quản lý các doanh nghiệp trong khu vực; phát triển các sản phẩm nông nghiệp và các sản phẩm đặc trƣng của khu vực; ban hành chính sách thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài phù hợp với chính sách của quốc gia [135].
Tổng kết công tác ban hành VBQPPL của chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam cho thấy, nhu cầu ban hành VBQPPL ở cấp huyện không lớn, chủ yếu là sao chép các quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên để áp dụng trực tiếp trên địa bàn quận, huyện, trong khi lực lƣợng cán bộ xây dựng pháp luật còn mỏng, năng lực yếu, không thể quán xuyến đƣợc hết hoạt động xây dựng pháp luật. Vì vậy, trong quá trình tổng kết việc thực hiện Luật năm 2004, rất nhiều địa phƣơng đề nghị không nên tiếp tục quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phƣơng cấp huyện, cấp xã.
Luật 2015 tiếp tục kế thừa Luật 2004 quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN cấp địa phƣơng là nhằm việc pháp luật quy định về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp đều xuất phát từ tính chất quản lý dân cƣ, quản lý địa hạt của địa phƣơng theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015. Các quy định này đã phân biệt rõ nội dung
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp ở địa bàn đô thị và nông thôn; xác định nội dung, giới hạn và phạm vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nƣớc khác cùng cấp. Trao quyền lập quy cho cho chủ thể này nhằm đáp ứng tốt nhất khi thực hiện n
chính quyền địa phƣơng các cấp đƣợc xác định trên
các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng theo hình thức phân quyền, phân cấp. Bảo đảm quản lý nhà nƣớc thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lƣợc và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia. Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên địa bàn theo quy định của pháp luật và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc giữa chính quyền địa phƣơng các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ. Đồng thời, để đảm bảo tính liên tục và xuyên suốt của hệ thống hành chính nhà nƣớc từ TW đến địa phƣơng theo Luật năm 2015 có quy định “rất mở” để các VBQPPL khác hƣớng dẫn thẩm quyền ban hành VBQPPL của